印度邊境基建成效如何

2024年11月28日，印度政府宣布為其在我國(guó)藏南地區(qū)非法設(shè)立的所謂“阿魯納恰爾邦”撥款4000億盧比（約合342.8億人民幣），建設(shè)并升級(jí)改造全長(zhǎng)1637公里橫向聯(lián)通所謂“阿邦”12個(gè)縣、1683座村莊的邊境高速公路（NH913），其中2822.9億盧比已獲批準(zhǔn)，預(yù)計(jì)將于2025～2026財(cái)年內(nèi)動(dòng)工。莫迪政府自2014年上臺(tái)以來(lái)，不斷強(qiáng)化印度邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成效如何，又有何新變化？

從“無(wú)”到有

殖民時(shí)期，由于英印政府在北部邊境部落地區(qū)推行隔離政策，側(cè)重于殖民剝削和掠奪，對(duì)該地區(qū)基建投入不多。印度獨(dú)立后，基于北部邊境防務(wù)的整體考慮，開(kāi)始建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。1960年，面對(duì)邊境地區(qū)緊張局勢(shì)，印度國(guó)防部專門(mén)設(shè)立了由開(kāi)國(guó)總理尼赫魯擔(dān)任主席、國(guó)防部長(zhǎng)擔(dān)任副主席的跨部門(mén)組織——邊境道路組織（BRO），協(xié)調(diào)外交部、國(guó)防部、內(nèi)政部、交通部秘書(shū)處成員，專門(mén)負(fù)責(zé)邊境地區(qū)戰(zhàn)略公路建設(shè)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)修建所謂“拉達(dá)克地區(qū)”和“東北邊境”地區(qū)道路。1960～1963年，在“新前進(jìn)政策”推動(dòng)下，BRO修建了大量通邊公路，例如在1962年修通前往達(dá)旺地區(qū)的第一條公路。1962年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)結(jié)束后，印度長(zhǎng)期實(shí)施“堅(jiān)壁清野”的防御政策，未在邊境地區(qū)大規(guī)模修建基礎(chǔ)設(shè)施。BRO也變?yōu)橐粋€(gè)由印度交通部領(lǐng)導(dǎo)的軍民融合的常設(shè)性組織，專門(mén)負(fù)責(zé)印度邊境基建與海外基礎(chǔ)設(shè)施援建。

1999年，印度政府的“中國(guó)問(wèn)題研究小組”提出所謂“印中邊境公路計(jì)劃”（ICBR），研究確定了73條需沿中印邊界實(shí)控線建設(shè)的具有戰(zhàn)略意義的道路，總長(zhǎng)4643公里。這其中有27條道路規(guī)劃在了所謂“阿邦”、19條在北方邦、14條在印控克什米爾地區(qū)、7條在喜馬偕爾邦，6條在錫金邦。2006年，印度內(nèi)閣安全委員會(huì)通過(guò)正式?jīng)Q議批準(zhǔn)修建這73條戰(zhàn)略道路，其中61條由BRO負(fù)責(zé)。然而，受限于喜馬拉雅山地形崎嶇陡峭、財(cái)政投入不足、技術(shù)條件欠缺、官僚決策低效等因素，公路修建進(jìn)程緩慢。據(jù)報(bào)道，原計(jì)劃于2012年全部建成通車(chē)的戰(zhàn)略道路，彼時(shí)只有22～23條公路竣工。不過(guò)，ICBR方案成為莫迪政府上臺(tái)后推動(dòng)邊境基建的主要計(jì)劃藍(lán)本。

莫迪政府的政策轉(zhuǎn)變

莫迪政府上臺(tái)后，其防務(wù)工作首要重點(diǎn)便是加強(qiáng)北部邊境地區(qū)的道路和交通配套設(shè)施建設(shè)，首要舉措是在2015年將BRO重新劃歸國(guó)防部直接管轄。2020年加勒萬(wàn)河谷沖突發(fā)生后，莫迪政府被認(rèn)為發(fā)動(dòng)了所謂的“邊境基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)”，強(qiáng)化戰(zhàn)略性邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

首先是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。莫迪政府逐漸從1962年后印度政府在邊境地區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施的“堅(jiān)壁清野”防御戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大力發(fā)展邊境基建的威懾戰(zhàn)略，在保障軍力投遞和后勤的同時(shí)，試圖推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高邊民的政治向心力。其次是加大財(cái)政投入。隨著印度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1995年的3602億美元增長(zhǎng)到2023年的3.57萬(wàn)億美元，印度對(duì)邊境基建項(xiàng)目的財(cái)政投入大幅增長(zhǎng)。據(jù)印國(guó)防部數(shù)據(jù)，2018～2023年印度僅用于修建中印邊境地區(qū)道路的財(cái)政投入就達(dá)1547億盧比（約合18.77億美元），新建了約2088.57公里道路，該投入超過(guò)了印政府2011～2016年修建全部邊境公路的總支出。同時(shí)，BRO在2022～2023財(cái)年的預(yù)算也創(chuàng)下123.4億盧比的歷史新高。第三是改革官僚決策機(jī)制，提高邊境基建效率。一是加強(qiáng)中央各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。例如印度環(huán)境和森林部就簡(jiǎn)化了審批森林清理和土地征用的程序。二是強(qiáng)力要求各地方邦配合解決土地征用、野生動(dòng)物清理、采石場(chǎng)分配等有關(guān)問(wèn)題。三是改組創(chuàng)建國(guó)家公路和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)公司，并于2017年起允許BRO采取“工程合同采購(gòu)模式”外包業(yè)務(wù)，用商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式提高效率；四是BRO建立了先進(jìn)的建筑材料儲(chǔ)備庫(kù)，確保建筑材料和相關(guān)設(shè)備供應(yīng)充分；五是BRO領(lǐng)導(dǎo)層被賦予“更多財(cái)務(wù)和行政權(quán)力”，有權(quán)直接批準(zhǔn)規(guī)模更大的項(xiàng)目合同、采購(gòu)更昂貴的設(shè)備。

十年來(lái)邊境基建的突出特點(diǎn)

2014年至今，莫迪政府主導(dǎo)下的印度邊境基建有三大突出特點(diǎn)。一是著重發(fā)展中印邊界西段和東段地區(qū)的基建。2017～2022年，莫迪政府聚焦建設(shè)前幾任政府長(zhǎng)期拖延的73條印中邊境公路，完成了3595公里的新公路修建，至此73條公路幾乎全部完工，這凸顯其建設(shè)邊境基礎(chǔ)設(shè)施的決心和執(zhí)行力。從2023年9月印國(guó)防部長(zhǎng)公布的90項(xiàng)邊境基建項(xiàng)目來(lái)看，有36項(xiàng)位于所謂“阿邦”、26項(xiàng)位于所謂“拉達(dá)克地區(qū)”、11項(xiàng)位于印控克區(qū)、5項(xiàng)位于印東北部的米佐拉姆邦。這些項(xiàng)目側(cè)重于修建具有戰(zhàn)略性意義的橋梁、道路、隧道、直升機(jī)停機(jī)坪、大型機(jī)場(chǎng)和跑道及部分具有軍事儲(chǔ)存性質(zhì)的巖洞，為戰(zhàn)略投送和其他后勤保障提供支持。從道路分布和基建規(guī)模來(lái)看，莫迪政府在西段的基建強(qiáng)化了進(jìn)攻態(tài)勢(shì)。例如，2019年，全長(zhǎng)323公里的達(dá)布克—什約克—斗拉特別奧里地公路（簡(jiǎn)稱DS-DBO公路）的全線建成通車(chē)，標(biāo)志著在中印邊界西段地區(qū)，印度已基本建成以所謂“拉達(dá)克地區(qū)”首府列城為中心，通往斗拉特別奧里地、空喀山口、楚舒勒、加勒萬(wàn)河谷、奇普恰普河谷等地的邊境公路網(wǎng)絡(luò)。這條全天候戰(zhàn)略公路有助于印軍部隊(duì)與后勤資源的快速投遞。而莫迪政府在東段地區(qū)的基建則是強(qiáng)化了后勤保障的防御態(tài)勢(shì)，雄心勃勃的所謂“阿邦”邊境高速公路（NH913）沿著非法的“麥克馬洪線”，試圖將整個(gè)地區(qū)的村鎮(zhèn)、哨所互聯(lián)互通。而米佐拉姆邦的五個(gè)基建項(xiàng)目則是為開(kāi)辟海上經(jīng)孟加拉國(guó)吉大港聯(lián)通米佐拉姆邦，進(jìn)而經(jīng)營(yíng)印東北部的新戰(zhàn)略補(bǔ)給通道，試圖消除傳統(tǒng)上印度過(guò)度依賴西里古里走廊（指印度錫金邦與孟加拉國(guó)之間寬約僅20公里的狹長(zhǎng)地帶）陸路的弱點(diǎn)。

二是莫迪政府的邊境基建規(guī)劃是邊境公路、航空和鐵路呈交叉網(wǎng)狀發(fā)展，形成陸空立體交通保障體系，避免單一交通方式通行。公路側(cè)重建設(shè)戰(zhàn)略橋梁和高海拔隧道全天候公路，機(jī)場(chǎng)建設(shè)則側(cè)重改造便攜式停機(jī)坪和高級(jí)著陸場(chǎng)，此外邊境鐵路線還與全印鐵路網(wǎng)聯(lián)通，作為該交通體系的整體支撐。全天候公路方面，海拔4206米的色拉隧道、海拔3530米的佐吉拉隧道和海拔4832米的辛庫(kù)拉隧道被視為標(biāo)志性工程。中印邊境地區(qū)印度一側(cè)往往在冬季會(huì)遭遇大雪封山，并導(dǎo)致陸路交通斷絕四到六個(gè)月。2024年3月，色拉隧道的貫通使印度陸軍第四集團(tuán)軍司令部提斯普爾和達(dá)旺地區(qū)之間的路程縮短9.24公里且能全天候通行，兩地通行時(shí)間將縮減至少一小時(shí)，軍事機(jī)動(dòng)性和戰(zhàn)略后勤保障能力大幅增加；在建的佐吉拉隧道則為印控克區(qū)首府斯里那加至列城的1號(hào)國(guó)家高速公路提供了全天候通行；而在建的辛庫(kù)拉隧道則將聯(lián)通喜馬偕爾邦的拉胡爾山谷和所謂“拉達(dá)克地區(qū)”的贊斯卡爾山谷，開(kāi)辟進(jìn)入列城的第三條全天候通道，并將從喜馬偕爾邦默納利（Manali）到列城的路程縮短三至四個(gè)小時(shí)。航空方面，2017年洞朗對(duì)峙事件發(fā)生后，印度升級(jí)了所謂“阿邦”的七個(gè)先進(jìn)著陸場(chǎng)，并于2022年在所謂“拉達(dá)克地區(qū)”東部的韓樂(lè)（Hanle）和坦昆（Thankung）建成了兩個(gè)新的直升機(jī)停機(jī)坪，還將斗拉特別奧里地機(jī)場(chǎng)、富車(chē)（Fukche）和諾瑪（Nyoma）機(jī)場(chǎng)進(jìn)一步升級(jí)改造成高級(jí)著陸場(chǎng)。由于印軍在所謂“拉達(dá)克地區(qū)”的后勤補(bǔ)給大部分依賴空降，因此這些重新啟用的高級(jí)著陸場(chǎng)也成為印度進(jìn)一步經(jīng)營(yíng)該地區(qū)的物資儲(chǔ)備基地和后勤保障基地。橋梁方面，2021年印度共修建了87座混凝土鋼制橋梁，代替簡(jiǎn)易且缺乏抗洪、抗震能力的鐵橋，使軍用車(chē)輛、自行榴彈炮和多管火箭炮系統(tǒng)等軍事裝備的通行能力大幅提升；這樣的橋梁在2022年修建了67座，而2023年僅在所謂“阿邦”就修建了63座。鐵路方面，隨著印度在喜馬拉雅山的隧道挖掘技術(shù)日益成熟，印度軍方推動(dòng)的“東北部鐵路聯(lián)通項(xiàng)目”和促進(jìn)印控克區(qū)內(nèi)部聯(lián)通的查謨—巴拉穆拉鐵路線一旦落地，將使所謂“阿邦”和印控克區(qū)納入全印鐵路網(wǎng)，其低成本運(yùn)力將獲大幅度提升。

三是莫迪政府廣泛引進(jìn)來(lái)自美國(guó)及其盟友的資金、大型工程機(jī)械、施工技術(shù)與除雪設(shè)備。通過(guò)美印在2016年簽訂的《后勤交換協(xié)議備忘錄》等相關(guān)協(xié)議，印度得以利用美日資金和貸款，大規(guī)模采購(gòu)美歐國(guó)家制造的高海拔施工作業(yè)重型機(jī)械裝備，引進(jìn)奧地利的隧道挖掘技術(shù)。據(jù)報(bào)道，2024年BRO已采購(gòu)總價(jià)值253億盧比的831臺(tái)大型工程機(jī)械設(shè)備，包括瑞典山特維克公司的DT820隧道挖掘機(jī)、自行式鑿巖機(jī)和山體切割機(jī)，法國(guó)曼尼通公司的重型和旋轉(zhuǎn)式叉車(chē)、液壓式懸臂鉆等。印度還引進(jìn)日本和美歐的道路施工技術(shù)并試圖融合創(chuàng)新，這些技術(shù)包括3D道路打印技術(shù)、用于道路鋪面工程的水泥基技術(shù)、通過(guò)生物酵素穩(wěn)定土壤的永久凍土地區(qū)施工技術(shù)等。

目前來(lái)看，在莫迪政府的大力推動(dòng)下，印度邊境基建水平已獲大幅提升。長(zhǎng)期以來(lái)，邊境基建也是印度國(guó)內(nèi)各利益相關(guān)方博弈的焦點(diǎn)議題。印度反對(duì)黨常常利用國(guó)會(huì)和媒體輿論，對(duì)莫迪政府施壓，要求其加快邊境基建效率應(yīng)對(duì)所謂“北方威脅”。莫迪政府則經(jīng)常利用自身的邊境基建成就來(lái)鞏固印度人民黨在北部邊境地方邦的選票。由于邊境基建能夠帶動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，印北部地方邦也積極配合中央政府政策，在征地、環(huán)境審批及具體施工過(guò)程中給予政策照顧。此外，印度邊境基建對(duì)周邊鄰國(guó)和地區(qū)也具有溢出效應(yīng)，有助于印度加強(qiáng)其提出的各類互聯(lián)互通項(xiàng)目建設(shè)并向鄰國(guó)輸出基建經(jīng)驗(yàn)。因此綜合來(lái)看，印度恐仍將繼續(xù)強(qiáng)化邊境基建，無(wú)論是基于軍事、內(nèi)政層面考慮，還是基于“鄰里優(yōu)先”“東進(jìn)”“薩迦爾”（SAGAR）愿景等外交方面的考量。

（作者為蘭州大學(xué)青藏高原人文環(huán)境研究院副研究員）