社區(qū)矯正執(zhí)法工作困境及完善路徑

作為當(dāng)代新型恢復(fù)性司法制度，社區(qū)矯正制度于2003年在我國試點(diǎn)。經(jīng)過20余年的發(fā)展，許多地區(qū)在實(shí)踐中進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，逐漸摸索出全新、高效的執(zhí)法模式。然而，社區(qū)矯正執(zhí)法工作中仍存在一些問題。這些問題若得不到妥善解決，將帶來嚴(yán)重的治安隱患甚至犯罪風(fēng)險。此外，由于多數(shù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足、工作人員的執(zhí)法權(quán)限有限、判前調(diào)查評估不規(guī)范，易導(dǎo)致執(zhí)法資源浪費(fèi)等問題，需引起重視。為充分發(fā)揮社區(qū)矯正的社會效能，本文擬深入探討社區(qū)矯正執(zhí)法工作面臨的實(shí)踐困境，并提出相應(yīng)的完善路徑。

一、社區(qū)矯正執(zhí)法工作實(shí)踐困境分析

（一）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠

部分社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，執(zhí)法業(yè)務(wù)開展和工作人員發(fā)展受限。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)立形式各異，具體而言，主要存在三種模式。

一是加掛牌子與合并（兼職）辦公模式。市、縣兩級司法行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（市局社區(qū)矯正科、縣區(qū)局社區(qū)矯正管理辦公室）加掛市（縣）社區(qū)矯正管理局牌子，對外以“管理局”名稱開展社區(qū)矯正業(yè)務(wù)。然而，開發(fā)區(qū)（先行區(qū)）等特殊區(qū)域因行政級別和管理體制限制，無法設(shè)立專門的矯正委員會和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，通常由開發(fā)區(qū)（先行區(qū)）社會工作部（辦公室）兼職承擔(dān)社區(qū)矯正工作。該模式簡便易行，為多數(shù)地區(qū)所采納。但是，此模式僅從形式上解決了執(zhí)法主體的合法性問題，并未改變“機(jī)構(gòu)”不具備獨(dú)立執(zhí)法主體資格的本質(zhì)。

二是隊(duì)建制模式。將原市司法局社區(qū)矯正工作科（正科級）調(diào)整為社區(qū)矯正支隊(duì)，縣（區(qū)）司法局社區(qū)矯正辦公室則相應(yīng)改為矯正大隊(duì)。然而，這一改革模式也伴隨著潛在的發(fā)展隱患：根據(jù)現(xiàn)行編制管理規(guī)定，縣社區(qū)矯正辦公室改制為矯正大隊(duì)后，其行政級別仍維持在股級，而股級以下已無法再細(xì)分。因此，中隊(duì)的行政級別如何界定、相關(guān)人員的編制和身份問題如何妥善解決，目前仍未有明確答案。

三是獨(dú)立建制模式。組建獨(dú)立列戶立編的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，構(gòu)建涵蓋行政編制、事業(yè)編制、公益性崗位及輔助性崗位的專職化社區(qū)矯正隊(duì)伍。以山東省平邑縣為例，該縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視社區(qū)矯正工作，在縣委縣政府的強(qiáng)力支持下，組建了一支專職化社區(qū)矯正隊(duì)伍。此模式雖然代表了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)展的應(yīng)然狀態(tài)，但目前僅在少數(shù)地區(qū)試行，缺乏廣泛代表性。

（二）社區(qū)矯正工作人員執(zhí)法權(quán)有限

一是社區(qū)矯正的執(zhí)行權(quán)限較為有限，導(dǎo)致矯正工作面臨困難，難以充分發(fā)揮行政處罰的效力。與其他刑罰執(zhí)行方式相比，社區(qū)矯正懲罰功能與懲罰機(jī)制缺乏銜接性，懲罰手段與懲罰力度過于懸殊。若矯正對象在矯正期間脫離監(jiān)管，那么工作人員只能通過通信聯(lián)絡(luò)、信息化核查及實(shí)地查訪等方式恢復(fù)監(jiān)管，缺乏有效的懲處和執(zhí)法應(yīng)對措施。此外，法定提請治安管理處罰的程序較為繁瑣，缺乏即時性。針對棘手的、無視監(jiān)管的矯正對象，矯正機(jī)構(gòu)無法直接對其采取強(qiáng)制措施，只能采取說服教育、訓(xùn)誡、警告等方式。少部分矯正對象由此滑向脫軌無序的狀態(tài)，增加了社會安全隱患。例如，劉某因犯罪被判處有期徒刑3年，緩刑4年。在社區(qū)矯正期間，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對其違規(guī)行為處以警告，但無法對其產(chǎn)生震懾效應(yīng)，劉某依然私自外出，參與賭博。

二是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)等部門單位的配合銜接存在不暢，信息通報共享機(jī)制難以有效落實(shí)。調(diào)研顯示，矯正對象在執(zhí)行矯正期間若被依法采取行政拘留、司法拘留、強(qiáng)制戒毒等強(qiáng)制措施，決定機(jī)關(guān)往往未能主動將相關(guān)強(qiáng)制措施情況和行動軌跡等信息通報社區(qū)矯正機(jī)關(guān)，導(dǎo)致信息共享缺失。以某地王某失聯(lián)案為例，社區(qū)矯正機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)王某失聯(lián)后，先后聯(lián)系縣公安局辦公室、法治室及海濱、港口等公安分局，歷經(jīng)一個月的查找仍無結(jié)果。直至將查找情況書面通報檢察院后，方獲悉王某已被市公安局某分局拘留。這一過程不僅耗時耗力，更嚴(yán)重削弱了社區(qū)矯正的執(zhí)行效能與威懾力。

三是當(dāng)前執(zhí)法行為缺乏明確的管理規(guī)范。目前，有關(guān)部門尚未制定統(tǒng)一的社區(qū)矯正工作證件使用管理規(guī)定，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作人員在開展調(diào)查評估、案件調(diào)查取證、查找脫管漏管對象的工作中，缺乏法定依據(jù)和明確的證件適用范圍。此外，由于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)未對執(zhí)法人員的統(tǒng)一著裝進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致在入矯、宣誓、解矯等重要場合，工作人員著裝多樣，無法與矯正對象形成明確區(qū)分，缺乏應(yīng)有的莊重與嚴(yán)肅。同時，少部分矯正對象對執(zhí)法人員的稱呼也存在混亂，如矯正官、矯務(wù)長、教導(dǎo)員、中隊(duì)長、指導(dǎo)員等，有些甚至隨意稱呼工作人員為哥、姐、老師等。這些都影響了執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）判前調(diào)查評估工作不嚴(yán)謹(jǐn)

一是案件委托選擇標(biāo)準(zhǔn)不一致。有的決定機(jī)關(guān)在處理案件時進(jìn)行無差別委托。即使面對犯罪事實(shí)清晰、情節(jié)較輕的被告人，法院和檢察院仍堅(jiān)持委托矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評估。一些決定機(jī)關(guān)則走向了另一個極端，將一些明顯不具備矯正執(zhí)行能力的對象判處緩刑，導(dǎo)致后續(xù)矯正執(zhí)行面臨重重困難。

二是調(diào)查評估程序不規(guī)范。部分案件在委托地選擇上存在不合理之處，導(dǎo)致調(diào)查評估流于形式。被告人長期不在決定機(jī)關(guān)委托調(diào)查評估的居住地居住，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員反饋后，決定機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持原委托意見。即使社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)退回委托，決定機(jī)關(guān)仍按原意見作出判決。且委托手續(xù)辦理不規(guī)范、委托材料不齊全等問題較為突出。少數(shù)案件僅提供委托函，而調(diào)查所需的案件原由、當(dāng)事人居住地或戶籍地證明、當(dāng)事人是否認(rèn)罪認(rèn)罰、案件是否適用簡易程序等關(guān)鍵材料均缺失。此外，調(diào)查評估后的溝通銜接機(jī)制不夠順暢。評估對象被判實(shí)刑或免予處罰后，委托機(jī)關(guān)未及時將判決結(jié)果告知社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。

三是有關(guān)特殊情形的調(diào)查評估規(guī)則不明確。針對因長期服刑已與原居住地脫節(jié)，甚至其家人已遷離的假釋犯，以及此前未在轄區(qū)居住但有親屬或他人愿意提供固定住所的特殊矯正對象，矯正機(jī)關(guān)在評估過程中陷入兩難：若由原居住地社區(qū)矯正機(jī)關(guān)進(jìn)行評估，由于矯正對象后續(xù)并不返回該地生活，評估結(jié)果缺乏實(shí)際意義；若由新居住地社區(qū)矯正機(jī)關(guān)承擔(dān)評估任務(wù)，因周邊社區(qū)對矯正對象缺乏了解，難以提供準(zhǔn)確評價，評估工作難以有效開展。

三、社區(qū)矯正執(zhí)法工作的完善路徑

（一）優(yōu)化社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)，明確職責(zé)

社區(qū)矯正工作的實(shí)踐扎根于基層。各級編制部門應(yīng)深入汲取基層隊(duì)建制的管理智慧，明確矯正機(jī)構(gòu)的級別、性質(zhì)、職責(zé)、人員身份及編制數(shù)量等核心要素。筆者建議從三方面著手構(gòu)建組織架構(gòu)并明確相應(yīng)職責(zé)。

一是在市級司法行政部門設(shè)立具備獨(dú)立法人資格的社區(qū)矯正管理局（同時加掛社區(qū)矯正監(jiān)管支隊(duì)牌子）。其職責(zé)包括制定全市社區(qū)矯正工作規(guī)劃與政策、監(jiān)督指導(dǎo)全市矯正對象的刑罰執(zhí)行與教育幫扶、統(tǒng)籌全市社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容。

二是在縣級司法局下設(shè)社區(qū)矯正監(jiān)管大隊(duì)，賦予其社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)。其職責(zé)涵蓋如下：對中級及基層人民法院判決、裁定、決定的社區(qū)矯正對象提請刑罰執(zhí)行變更；執(zhí)行社區(qū)矯正專項(xiàng)任務(wù)；對重點(diǎn)矯正對象實(shí)施出境管控；審批社區(qū)矯正重大事項(xiàng)等。

三是根據(jù)行政區(qū)域規(guī)模與鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量，在鎮(zhèn)街一級設(shè)立若干社區(qū)矯正監(jiān)管中隊(duì)。中隊(duì)人數(shù)根據(jù)工作需要和矯正對象數(shù)量科學(xué)設(shè)定，且中隊(duì)人員專職從事社區(qū)矯正工作。司法所則在縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍內(nèi)開展社區(qū)矯正相關(guān)的幫困扶助等非執(zhí)法性工作，涉及審批及矯正對象獎懲等關(guān)鍵事項(xiàng)，需報請縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)處理。

（二）建立健全工作機(jī)制，提升規(guī)范化水平

一是建立社區(qū)矯正刑事執(zhí)行內(nèi)控機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)探索設(shè)立社區(qū)矯正刑事執(zhí)行委員會，構(gòu)建涵蓋預(yù)測評估、集中教育、檔案管理、信息報送、考核獎懲等功能的公檢法司聯(lián)動機(jī)制，定期召開會議，通報工作進(jìn)展，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立核查脫漏管理專項(xiàng)行動小組協(xié)調(diào)聯(lián)席會，暢通信息共享渠道，補(bǔ)齊社區(qū)服刑人員檔案和底數(shù)，對規(guī)避管理、擅自離地的矯正對象，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可委托公安機(jī)關(guān)進(jìn)行信息化核查，追蹤其行蹤，確保安全底線。

二是健全管理規(guī)定，明確社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法身份和權(quán)限。相關(guān)部門應(yīng)制定社區(qū)矯正工作證件辦理和使用細(xì)則，推行持證上崗、亮證執(zhí)法，提升刑事執(zhí)行的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。省級司法行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一設(shè)計和管理社區(qū)矯正工作證件模板，全省統(tǒng)一配發(fā)，并實(shí)行分級管理。市級司法行政部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)證件的核發(fā)和管理；縣（市、區(qū)）司法行政部門具體負(fù)責(zé)證件的初審、申領(lǐng)和發(fā)放。建議區(qū)分社區(qū)矯正執(zhí)法證和社區(qū)矯正工作證，公務(wù)員持執(zhí)法證執(zhí)法，專職社工持工作證開展輔助工作。

（三）完善相關(guān)立法，規(guī)范判前調(diào)查評估

一是統(tǒng)一調(diào)查評估標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范程序。鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度及基數(shù)的差異，建議相關(guān)單位以省、自治區(qū)、直轄市為單位制定規(guī)范性文件，細(xì)化決定機(jī)關(guān)委托調(diào)查評估的案件類型，明確特殊情形下的處理原則，確保省內(nèi)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)調(diào)查評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，從而有效優(yōu)化執(zhí)法資源。同時，建議省級司法行政部門出臺配套文件，細(xì)化調(diào)查評估程序，統(tǒng)一委托地選擇、手續(xù)辦理及材料提交等具體規(guī)定。

二是完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與執(zhí)行地人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等部門的協(xié)作機(jī)制。針對基層普遍面臨的調(diào)查評估信息核查難題，建議有關(guān)部門明確規(guī)定社區(qū)矯正工作人員可憑單位介紹信、有效身份證明及委托調(diào)查函，向擬適用社區(qū)矯正對象的戶籍地或居住地公安機(jī)關(guān)申請查詢其治安管理處罰、強(qiáng)制措施及其他違法犯罪記錄，以強(qiáng)化公檢法司各部門間的銜接與協(xié)作。

結(jié)語

自2003年社區(qū)矯正制度在部分省市試點(diǎn)以來，歷經(jīng)2020年《社區(qū)矯正法》及《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》的正式施行，社區(qū)矯正的制度保障已日臻完善。與傳統(tǒng)刑罰執(zhí)行方式不同，社區(qū)矯正執(zhí)法呈現(xiàn)出自下而上的發(fā)展路徑。經(jīng)過20余年的實(shí)踐探索，社區(qū)矯正執(zhí)法工作不僅在法律效果上取得了顯著成效，而且在社會實(shí)踐中贏得了廣泛認(rèn)可。然而，社區(qū)矯正執(zhí)法工作仍面臨一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。為此，亟需相關(guān)職能部門通過深化政法編制體制研究、健全機(jī)制體系、完善立法評估標(biāo)準(zhǔn)等措施，推動執(zhí)法工作向規(guī)范化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)，確保《中華人民共和國社區(qū)矯正法》及《〈中華人民共和國社區(qū)矯正法〉實(shí)施辦法》在基層扎實(shí)落地，從而促進(jìn)社區(qū)矯正執(zhí)法工作的高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：山東省法律援助中心）