文化潤疆背景下傳統(tǒng)村落保護(hù)利用的法治保障*

摘 要： 新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用存在著保護(hù)優(yōu)先與合理利用的沖突、行政執(zhí)法不力、司法保障欠缺等諸多法治缺失問題。為了防止新疆傳統(tǒng)村落走向消亡，應(yīng)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線強(qiáng)化傳統(tǒng)村落保護(hù)利用地方立法，加強(qiáng)文旅融合的綜合行政執(zhí)法，拓展文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域新型公益訴訟。

關(guān)鍵詞： 文化潤疆；傳統(tǒng)村落；保護(hù)利用；法治保障

中圖分類號(hào)：D922.16、K872" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A " " "DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2025.01.08

一、引言

傳統(tǒng)村落是指村落形成較早，擁有較豐富的傳統(tǒng)資源，具有一定歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)予以保護(hù)的村落1。習(xí)近平總書記考察調(diào)研世界文化遺產(chǎn)山西省平遙古城時(shí)指出：“歷史文化遺產(chǎn)承載著中華民族的基因和血脈，不僅屬于我們這一代人，也屬于子孫萬代。要敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)，全面保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)?！?新疆作為古代“絲綢之路”的中樞要地，是東西方文明交流互鑒的重要區(qū)域，留下了大量彌足珍貴的文物古跡3，記錄著各民族交往交流交融的故事，是中華民族和中華文明多元一體、家國一體的歷史見證。

保護(hù)利用傳統(tǒng)村落不僅事關(guān)各民族公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，還關(guān)乎文化潤疆工作的推展。習(xí)近平總書記在新疆考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要以增強(qiáng)認(rèn)同為目標(biāo)，深入開展文化潤疆。文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同。要端正歷史文化認(rèn)知，突出中華文化特征和中華民族視覺形象?！?傳統(tǒng)村落的文化潤疆功能體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是物質(zhì)文化層面。傳統(tǒng)村落蘊(yùn)藏著豐富的歷史信息和文化景觀，是鄉(xiāng)村、歷史、文化、自然遺產(chǎn)的“活化石”和“博物館”5。以新疆吐峪溝村為例，她是國內(nèi)保存最完好的生土建筑古村落，被稱為“民俗的活化石”，具有一定的科學(xué)、文化、歷史及考古價(jià)值。二是精神文化層面。文化具有約束性特征，內(nèi)含著人的種種精神理念，其中很大一部分是有關(guān)人的行為規(guī)范方面的，如風(fēng)俗、習(xí)慣、信仰等1。吐峪溝村已有2600余年的歷史，東西方文化在這里交融，是“世界四大文化體系”的交會(huì)地，村莊還完整地保留了維吾爾族先民古老的傳統(tǒng)和民俗風(fēng)情。對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)利用，能有形有感有效鑄牢中華民族共同體意識(shí)，這正是文化潤疆的核心要旨。

作為歷史文化遺產(chǎn)的重要載體，自2012年以來，經(jīng)傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展專家委員會(huì)評(píng)審認(rèn)定并公示，新疆相繼有53個(gè)具有重要保護(hù)價(jià)值的村落被列入中國傳統(tǒng)村落名錄。然而，近年來傳統(tǒng)村落的保護(hù)情況不容樂觀，尤其是傳統(tǒng)村落保護(hù)的法律相對(duì)滯后，許多村落出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象并逐漸走向消亡。因此，本文擬通過實(shí)證研究方法，深入探討傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用在法治層面存在的問題及成因，并提出健全完善傳統(tǒng)村落保護(hù)的法治路徑。

二、新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)利用的法治困境

近些年，我國在傳統(tǒng)村落保護(hù)利用方面采取了一些卓有成效的舉措，但隨著傳統(tǒng)村落開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益凸顯，過度利用甚至濫用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通過對(duì)涉及傳統(tǒng)村落保護(hù)相關(guān)案例的梳理及分析，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

（一）保護(hù)優(yōu)先與合理利用的沖突與平衡問題

從政策導(dǎo)向和立法目的來看，理應(yīng)處理好傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用發(fā)展之間的關(guān)系，在保留傳統(tǒng)村落原真性和完整性的同時(shí)兼顧發(fā)展，既要讓有形的鄉(xiāng)村文化留得住、又要防止過度開發(fā)片面追求經(jīng)濟(jì)利益。比如，《木壘哈薩克自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》第4條規(guī)定，傳統(tǒng)村落的保護(hù)應(yīng)當(dāng)與改善村民生產(chǎn)生活相結(jié)合。但在實(shí)踐中，傳統(tǒng)村落的保護(hù)與利用往往呈現(xiàn)出沖突和張力。

1.傳統(tǒng)村落保護(hù)與村民生活需求的矛盾

在“中國裁判文書網(wǎng)”上，筆者以“傳統(tǒng)村落”為關(guān)鍵詞找到154個(gè)行政判決、裁定等。經(jīng)過仔細(xì)篩選，有11個(gè)案例涉及傳統(tǒng)村落保護(hù)與村民需求難以平衡的情形。這11個(gè)案例分別為：楊龍與江口縣太平鎮(zhèn)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理房屋拆遷管理（拆遷）一審行政案2（案例1）、貴州省石阡縣蔡恩禹訴蔡啟恢復(fù)原狀糾紛民事案3（案例2）、丹寨縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一審行政案4（案例3）、余德政訴雷山縣郎德鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府一審行政案5（案例4）、汪東升訴浮梁縣瑤里鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府二審行政案6（案例5）、習(xí)樹根訴峽江縣水邊鎮(zhèn)人民政府行政批準(zhǔn)一審行政案7（案例6）、袁京安與上海市青浦區(qū)重固鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府一審行政案8（案例7）、吳朝先訴靖州苗族侗族自治縣公安局不服公安行政處罰決定一案行政案9（案例8）、賈世棟訴長治市上黨區(qū)蔭城鎮(zhèn)人民政府行政確認(rèn)一審行政案10（案例9）、王足仔訴吉水縣人民政府二審行政案11（案例10）、貴州省榕江縣人民檢察院督促保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案12（案例11）。通過梳理我們發(fā)現(xiàn)（見表1），傳統(tǒng)村落保護(hù)與村民生活需求的矛盾主要表現(xiàn)在：（1）無法保障村民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全：如案例5、7、9；（2）無法滿足村民日常的生活需要，如案例2、3、4、6、8、10、11；（3）無法滿足村民生產(chǎn)需要，如案例1；等等。

以這些案件為觀察，可以發(fā)現(xiàn)村民更多關(guān)切的是對(duì)自身生存權(quán)的維護(hù)1，村民為了改善居住條件，未經(jīng)批準(zhǔn)，隨意對(duì)傳統(tǒng)村落進(jìn)行整修、翻建，拆舊建新以現(xiàn)代風(fēng)格為主，讓這些傳統(tǒng)村落風(fēng)貌面目全非。此外，還有村民在其民居附近修建了新房子，這樣的做法可能會(huì)影響傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌，與周邊的環(huán)境不協(xié)調(diào)。

2.“不改變文物原狀”與農(nóng)村發(fā)展政策目標(biāo)不協(xié)調(diào)

目前，《文物保護(hù)法》第21條第4項(xiàng)規(guī)定“對(duì)不可移動(dòng)文物進(jìn)行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則”；第26條規(guī)定：“使用不可移動(dòng)文物，必須遵守不改變文物原狀的原則，負(fù)責(zé)保護(hù)建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動(dòng)文物?！币陨弦?guī)定的初衷是為了對(duì)文物進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，無疑為傳統(tǒng)村落保護(hù)提供了法律依據(jù)和保障。而住建部在《民用建筑通用規(guī)范》中要求，民用建筑建設(shè)應(yīng)遵循安全、衛(wèi)生、健康、舒適的原則，無論在何種功能場所，都不能降低基本安全標(biāo)準(zhǔn)，民用建筑必須綜合采取防火、抗震等防災(zāi)安全措施。以傳統(tǒng)村落有關(guān)之判決（案例3）為例，凸顯出“不改變文物原狀”規(guī)定與民用建筑安全性目標(biāo)之間的沖突。

本案事實(shí)系：公益訴訟起訴人丹寨縣人民檢察院在2020年上半年開展傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)走訪活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，自2018年以來，李金龍、劉軍二農(nóng)戶在排佐村上寨核心保護(hù)區(qū)內(nèi)將其各自的舊木房拆除后在原有宅基地上修建了磚房。被告丹寨縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局辯稱：兩村民2018年因舊房為老木房且住房面積緊張、達(dá)不到脫貧攻堅(jiān)住房安全保障要求和人均住房面積要求，故拆除舊房后在原有宅基地上自行新建房以達(dá)到住房安全保障要求。從本案例可以窺見，文物保護(hù)法律規(guī)定與農(nóng)村發(fā)展政策目標(biāo)的不一致：根據(jù)扶貧攻堅(jiān)住房安全保障要求，要通過加固改造、拆除重建或選址新建等方式解決住房安全問題，然而在這個(gè)過程中可能違反《文物保護(hù)法》第21條第4項(xiàng)的“對(duì)不可移動(dòng)文物進(jìn)行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則”。比如：吐峪溝村在歷史上因?yàn)榈卣鸬仍蛟斐闪吮倔w破壞，還有人為火災(zāi)、自然火災(zāi)以及風(fēng)災(zāi)等原因破壞本體，因此大部分民宅保存狀況較差，大都被判定為危房，在此情形下，如果居民想要正常居住生活，必然要進(jìn)行修繕，然而，鑒于修繕工程難度十分大，如何既能符合民用建筑安全規(guī)范的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，又能對(duì)傳統(tǒng)村落依法進(jìn)行保護(hù)與利用，在實(shí)踐中往往窒礙難行。

3.傳統(tǒng)村落保護(hù)與村民產(chǎn)權(quán)的沖突

對(duì)傳統(tǒng)村落與文物保護(hù)單位的保護(hù)是兩套不同的體系。傳統(tǒng)村落在未納入文保單位之前，其產(chǎn)權(quán)是屬于村民個(gè)人的，村民可根據(jù)法律規(guī)定依法進(jìn)行修繕，但是被納入文物保護(hù)單位后，其產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲宜小８鶕?jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》第66條的規(guī)定，如果村民擅自修繕不可移的文物，明顯改變文物原狀的可能構(gòu)成犯罪。

以吐峪溝傳統(tǒng)村落為例，有15處文物保護(hù)單位，且全部處于損害狀態(tài)。對(duì)古建筑院落進(jìn)行掛牌保護(hù)后，對(duì)其修繕必須要根據(jù)級(jí)別進(jìn)行申請(qǐng)。這種嚴(yán)苛的許可制度最終導(dǎo)致傳統(tǒng)村落中的古建筑因無法得到及時(shí)修繕而坍塌。此外，根據(jù)《土地管理法》的“一戶一宅”規(guī)定，傳統(tǒng)村落不能拆、新屋不能建，長此以往，必然產(chǎn)生拆舊建新的違規(guī)活動(dòng)。

（二）傳統(tǒng)村落保護(hù)執(zhí)法不力的問題

行政機(jī)關(guān)不僅有消極的義務(wù)遵守法律，還有積極的義務(wù)采取行動(dòng)1。在傳統(tǒng)村落類案件中，凸顯出行政機(jī)關(guān)怠于履職的情形。比如，在2021年8月最高人民檢察院發(fā)布的第二十九批指導(dǎo)性案例中，其中第115號(hào)是保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案。在該案中，法院經(jīng)依法審理，認(rèn)為榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)中國傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。同樣，在最高人民檢察院發(fā)布的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)檢察公益訴訟典型案例中，檢察院認(rèn)為某縣住建局未履行對(duì)傳統(tǒng)村落風(fēng)貌統(tǒng)一的整改監(jiān)管職責(zé)；鎮(zhèn)政府未對(duì)傳統(tǒng)村落風(fēng)貌保護(hù)、危房修繕與警示、衛(wèi)生整治、消防安全等問題及時(shí)監(jiān)管2。實(shí)質(zhì)上，這兩個(gè)案例都是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政部門在收到檢察建議后未及時(shí)采取積極有效的監(jiān)管措施的監(jiān)督。上述高檢院指導(dǎo)性案例以及其他典型案例表明，行政機(jī)關(guān)沒有全面充分履行傳統(tǒng)村落保護(hù)法定職責(zé)的情形較為普遍。

（三）傳統(tǒng)村落司法保護(hù)的欠缺

根據(jù)“中國裁判文書網(wǎng)”，2019—2023年我國有關(guān)行政公益訴訟的案件共計(jì)1 265件，其中2019年530件、2020年521件、2021年100件、2022年26件、2023年88件，但有關(guān)“文物和文化遺產(chǎn)”的行政公益訴訟案件，5年共計(jì)62件。從司法實(shí)踐來看，文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟有較大的拓展空間。行政公益訴訟側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的監(jiān)督，是對(duì)文物和文化遺產(chǎn)的事后補(bǔ)救，具有事后性，而傳統(tǒng)村落一旦被損毀就很難彌補(bǔ)，它的保護(hù)需要事前事中事后相協(xié)調(diào)。因此，我們需要在文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域開展預(yù)防性公益訴訟和修復(fù)性司法，從“治已病”到“治未病”，提升對(duì)破壞傳統(tǒng)村落重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估認(rèn)定和預(yù)防的能力。

三、新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)利用法治困境的成因

綜上，新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)利用在制度供給和實(shí)踐路徑上均存在短板和不足，究其緣由，主要面臨著如下法治困境：

（一）相關(guān)自治立法和地方性立法的缺位

在中央政府層面，為了加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)利用，已頒布了《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律法規(guī)，其中，《文物保護(hù)法》保護(hù)的是“靜態(tài)”的有體物1、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》保護(hù)的是無體物2、《環(huán)境保護(hù)法》保護(hù)的是“動(dòng)態(tài)”的環(huán)境3、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》保護(hù)的是符合一定條件的歷史文化名村4，初步形成了傳統(tǒng)村落保護(hù)的法治保障體系。在新疆地方政府層面，頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)歷史文化名城街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施lt;中華人民共和國文物保護(hù)法gt;辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等，在新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)過程中均發(fā)揮了一定的作用。

總體來看，上述中央和地方立法已經(jīng)覆蓋了文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的諸多方面。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)則和實(shí)施條件因立法背景、立法目的、實(shí)施對(duì)象、制定時(shí)間的不同各有所異，難以避免地出現(xiàn)內(nèi)容重疊交叉或相悖相離的情況，對(duì)于實(shí)際保護(hù)工作的開展帶來諸多不便5。此外，保護(hù)領(lǐng)域正在向文化生態(tài)環(huán)境、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)擴(kuò)展，傳統(tǒng)村落要保護(hù)的不僅包括相關(guān)民族、集體或個(gè)人所有或使用的物質(zhì)文化遺產(chǎn)6，還包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)7和歷史環(huán)境要素8，等等，現(xiàn)行立法難以適應(yīng)傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用的實(shí)際需求，地方立法的空白或滯后成為阻礙保護(hù)傳統(tǒng)村落完整性的首要制約因素。

（二）行政主管部門權(quán)責(zé)不清

新疆各文物和文化遺產(chǎn)管理職能機(jī)構(gòu)基本健全，管理制度也較為齊備。自治區(qū)設(shè)文化和旅游廳，加掛自治區(qū)文物局牌子，下設(shè)文物安全監(jiān)督處、文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局、文物保護(hù)與考古處、文物管理處，承擔(dān)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)和研究、文物文博等職責(zé)。但文物行政管理權(quán)被分散到公安機(jī)關(guān)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、文物管理等多個(gè)部門，在實(shí)際操作中容易發(fā)生利益博弈，很容易出現(xiàn)“九龍治水”的難題。各職能部門按照上級(jí)指示或部門職責(zé)主動(dòng)開展的份內(nèi)工作完成得比較好，而需要由各部門協(xié)作或者由一個(gè)部門牽頭或需由多部門齊抓共管的事情則容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象9。

在傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用領(lǐng)域，行政主管部門職責(zé)沖突主要表現(xiàn)在：《文物保護(hù)法》是文物主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門在執(zhí)行，文物保護(hù)部門往往根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定的“不改變文物原狀”原則，不同意由文旅公司開展維修工作。《文物保護(hù)法》更注重對(duì)文物進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，主張不改變文物原狀，不主張大拆大建或者將附近環(huán)境大加改變，除了要將坍塌的加以加固以外，其它只需維持不塌不漏即可。而《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》是文旅部門在執(zhí)行，政府和文旅部門為了發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，都希望加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)村落的管理、保護(hù)和開發(fā)。

在搜集到的案件中，有3起案件與行政主管部門的職責(zé)沖突相關(guān)，分別為：貴州省榕江縣人民檢察院督促保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案（案例11）、云南省普洱市檢察機(jī)關(guān)督促保護(hù)景邁山世界文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案（案例12）、貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職案（案例13）。

案例11：在法庭審理中，栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)于未依法履職的事實(shí)予以認(rèn)可，但提出傳統(tǒng)村落的保護(hù)需要自然資源、住建等多部門協(xié)調(diào)配合。

案例12：景邁山管理局對(duì)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)有綜合監(jiān)督管理職責(zé)；當(dāng)?shù)匚奈锉Ｗo(hù)主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、林業(yè)主管部門、自然資源主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門分別對(duì)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、古茶林生態(tài)系統(tǒng)和古茶樹資源保護(hù)、土地行政執(zhí)法和地質(zhì)災(zāi)害防治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)；當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府作為一級(jí)人民政府，對(duì)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境以及文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。

案例13：榕江縣人民政府高度重視該案，該案涉及傳統(tǒng)村落保護(hù)和具有監(jiān)管職責(zé)的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個(gè)職能部門。

從這三起案件可以看出，傳統(tǒng)村落的保護(hù)利用涉及多個(gè)部門。與對(duì)單個(gè)文物的保護(hù)不同，傳統(tǒng)村落是人與自然和諧共生的產(chǎn)物，除了對(duì)單個(gè)的文物保護(hù)單位進(jìn)行保護(hù)，還要對(duì)其生態(tài)和人文環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)。實(shí)踐中，一個(gè)普遍現(xiàn)象是：只重視對(duì)單個(gè)文物古跡或文物保護(hù)單位的保護(hù)，忽視甚至放棄對(duì)文物周邊環(huán)境和未列入文保單位的歷史建筑群、街區(qū)等的保護(hù)，甚至任意毀壞的事件時(shí)有發(fā)生，特別是“建設(shè)性破壞”日趨嚴(yán)重。如果部門之間無法協(xié)調(diào)一致，傳統(tǒng)村落保護(hù)事項(xiàng)就難以富有成效。

（三）既有訴訟形態(tài)無法有效因應(yīng)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域新型糾紛

隨著社會(huì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜，行政職權(quán)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，甚至干預(yù)著文化生活，加之“很可能出現(xiàn)千百種情況是立法者所根本未曾預(yù)料到的”1，傳統(tǒng)的行政訴訟機(jī)能顯得難以應(yīng)對(duì)。在涉及文化權(quán)利保護(hù)的領(lǐng)域，由于法律制度的不健全，人們?cè)噲D通過普通訴訟渠道解決問題困難重重。

例如：案例6中，2014年9月，原告向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)父輩留下的一間土坯房拆除建新審批。2015年9月，原告再次向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)拆舊建新審批。鎮(zhèn)政府答復(fù)湖洲村已列入名村，需對(duì)湖洲村進(jìn)行整體保護(hù)，可以維修不能重建，只能在湖洲村名村保護(hù)規(guī)劃外，政府規(guī)劃址上建房。原告認(rèn)為，現(xiàn)規(guī)劃地址離現(xiàn)住房有三里多路程，導(dǎo)致現(xiàn)住房就用不上，經(jīng)濟(jì)上不合算。后原告拆除土坯房，正建新房地基時(shí)，鎮(zhèn)政府工作組予以制止。因此，原告向法院起訴，請(qǐng)求鎮(zhèn)政府履行拆舊建新規(guī)劃許可審批，并賠償因停工造成的損失一萬元。法院最終駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

再如案例9中，原告在長治市XX區(qū)有祖上留下的古民宅三間四層堂樓房，由于年久失修，需要修繕，原告購買了建保護(hù)圍墻的材料，雇傭工人在古民宅周圍圈圍墻。原長治縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)認(rèn)為原告的行為違法，遂責(zé)令原告停止圈圍墻的違法行為。原告認(rèn)為被告的行為嚴(yán)重侵犯了其合法權(quán)益，為此要求確認(rèn)被告拆除原告古建筑三間四層堂樓房保護(hù)圍墻的行政行為違法。法院最終駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

由上述案例可知，在文物保護(hù)上，以傳統(tǒng)村落為例，常常與當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突，對(duì)于建筑物所有權(quán)中自由使用、收益與處分之權(quán)限有所限制。可是我國現(xiàn)有司法體制無法從根本上解決由此引起的行政爭訟：法院在此類案件中僅對(duì)已發(fā)生的案件作出裁判，當(dāng)所有人為了生產(chǎn)生活需要而對(duì)傳統(tǒng)村落進(jìn)行維修或者改建時(shí)，法院基于法律規(guī)定只能認(rèn)定原告行為違法，但無法救濟(jì)原告所有權(quán)受限的損失。

四、加強(qiáng)新疆傳統(tǒng)村落保護(hù)利用的法治進(jìn)路

綜上所述，傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用中所遇之問題錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，我們要加強(qiáng)文化領(lǐng)域的法治保障，既保障中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在新疆的傳承與弘揚(yáng)，又保障新疆各民族傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，推動(dòng)新疆文化事業(yè)在法治軌道上有序發(fā)展1。

（一）加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)地方性立法

觀察我國各地對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)的軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，立法先行是其鮮明特色。加強(qiáng)立法工作是保護(hù)各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)文化自覺與文化自信的重要途2?！读⒎ǚā返?1條第1款明確賦予了設(shè)區(qū)的市對(duì)歷史文化保護(hù)享有立法權(quán)，在新疆，分別制定了《新疆維吾爾自治區(qū)坎兒井保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)維吾爾木卡姆藝術(shù)保護(hù)條例》對(duì)坎兒井遺址、木卡姆等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行專項(xiàng)保護(hù)，因此，理應(yīng)制定一部適用傳統(tǒng)村落保護(hù)的專門性法律，賦予“傳統(tǒng)村落”像坎兒井、木卡姆那樣獨(dú)特的法律地位。

現(xiàn)階段，對(duì)傳統(tǒng)村落進(jìn)行保護(hù)在社會(huì)上已經(jīng)有一定的認(rèn)可度，自2014年以來，各省、市也已相繼制定實(shí)施了31部傳統(tǒng)村落保護(hù)的地方性法規(guī)，解決該問題的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

1.以“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”為主線指導(dǎo)地方立法工作

2023年8月26日，習(xí)近平總書記在聽取新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工作匯報(bào)時(shí)指出：“無論是出臺(tái)法律法規(guī)還是政策措施，都要把是否有利于強(qiáng)化中華民族的共同性、增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)作為首要考慮”3?！缎陆S吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第6條規(guī)定了自治區(qū)級(jí)立法應(yīng)當(dāng)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線。自2023年8月以來，新疆明確將鑄牢中華民族共同體意識(shí)寫入立法的有2部，分別為《新疆維吾爾自治區(qū)中醫(yī)藥條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)喀什古城保護(hù)條例》。

以“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”指導(dǎo)新疆傳統(tǒng)村落的保護(hù)與發(fā)展是應(yīng)有之義，對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)與發(fā)展有重要意義：第一，有利于加深各族人民的文化交流和文化認(rèn)同。將保護(hù)傳統(tǒng)村落與鑄牢中華民族共同體意識(shí)相結(jié)合，能厚植中華文化自信，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)各民族之間的文化交流。第二，能推動(dòng)新疆民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)邁上新臺(tái)階。各族人民心連心、一家親一起推進(jìn)傳統(tǒng)村落的保護(hù)與發(fā)展，使各族人民的獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

2.傳統(tǒng)村落與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)一體保護(hù)

我國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的中華文化，各民族文化是中華文化不可分割的一部分4。傳統(tǒng)村落是物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要載體，新疆的很多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都分布在傳統(tǒng)村落，如果傳統(tǒng)村落消失，依附于村落的物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)必然遭受毀滅性的打擊5。以地方性法規(guī)的方式明確傳統(tǒng)村落與非物質(zhì)文化一體保護(hù)，能使傳統(tǒng)村落“活態(tài)化”，促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承與發(fā)展，也是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要方式。

3.傳統(tǒng)村落保護(hù)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合

如果只重視旅游開發(fā)而不考慮環(huán)境的承載力，顯然背離了發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和建設(shè)美麗中國的新時(shí)代理念。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的傳統(tǒng)村落只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽略了人居環(huán)境整治，有的垃圾堆放點(diǎn)嚴(yán)重?fù)p害了傳統(tǒng)村落的村容村貌，帶來各種各樣的環(huán)境衛(wèi)生問題。因此，地方性立法應(yīng)在重視保護(hù)文物和文化遺產(chǎn)的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)人與自然和諧共生。傳統(tǒng)村落興起的背景是城鎮(zhèn)化，自然生態(tài)和民俗文化是吸引游客的亮點(diǎn)，只有保持原生態(tài)的青山綠水、保護(hù)傳統(tǒng)村落人文生態(tài)系統(tǒng)的原真性，才是確保傳統(tǒng)村落可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

4.傳統(tǒng)村落保護(hù)和文旅融合發(fā)展

傳統(tǒng)村落留存著鄉(xiāng)愁、記錄著地方文化、傳承著地方特色，但是由于保護(hù)成本過高、人員大量外遷等原因而導(dǎo)致各地的特色傳統(tǒng)村落瀕危，因無人管、無人修而坍塌、消散。保護(hù)傳統(tǒng)村落要重視培育新的產(chǎn)業(yè)，讓村民增加收入，過上新生活；只有村民獲取實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益，才能增加村莊吸引力和凝聚力1，確保村落的“活態(tài)化”，否則“即便把它們精心地圈起來予以保護(hù)，也無非只是一個(gè)個(gè)沒有生機(jī)的‘博物館’而已”2?！赌緣竟_克自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》作為新疆維吾爾自治區(qū)首部傳統(tǒng)村落保護(hù)的地方性法規(guī)，十分重視文旅融合發(fā)展。從條文數(shù)量看，該條例僅27條，而涉及旅游的法律條文則多達(dá)6條?？梢姡瑐鹘y(tǒng)村落旅游不是“洪水猛獸”，是破解村落空心化現(xiàn)實(shí)困境的最佳選擇之一。

5.傳統(tǒng)村落保護(hù)利用與國土安全相統(tǒng)一

2022年10月，黨的二十大就推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)行專章部署，指出保證國家安全是頭等大事3，而國家安全涵蓋國土安全。新疆是我國西部邊陲多民族聚居的地區(qū)，疆域遼闊，其西南部和阿富汗、巴基斯坦、印度等國毗鄰。邊境地區(qū)傳統(tǒng)村落的保護(hù)、利用和發(fā)展在國土安全、領(lǐng)土爭端中起著關(guān)鍵性的作用。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，為了達(dá)到脫貧致富的目的，通過異地搬遷等方式，將村民遷往他處，使得很多邊疆地區(qū)的村落成為“無人村”，忽視了傳統(tǒng)村落在保障領(lǐng)土完整以及國土安全中的重要作用4。因此，我們?cè)谥贫ūＷo(hù)傳統(tǒng)村落的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)在總體國家安全觀引領(lǐng)下，緊緊圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)5，有必要對(duì)新疆邊境地區(qū)的傳統(tǒng)村落進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，保護(hù)好邊境地區(qū)的傳統(tǒng)村落。

（二）加強(qiáng)文旅領(lǐng)域的綜合執(zhí)法

文化和旅游之間存在著緊密的聯(lián)系，旅游是當(dāng)代生活，旅游也傳播好的文化，旅游的過程就是文化傳播與推廣的過程6。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出了完善文化和旅游融合發(fā)展的體制機(jī)制。2023年1月，文化和旅游部、國家文物局兩部門為了統(tǒng)一行使文物市場行政執(zhí)法職責(zé)，共同發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)文物市場行政執(zhí)法工作的通知》，該通知要求文旅領(lǐng)域的綜合執(zhí)法由文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)管理，文物行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍開展文物市場的行政執(zhí)法工作。

綜合執(zhí)法能夠提升行政效率，起到簡政放權(quán)、精簡機(jī)構(gòu)的作用，符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化市場管理、推進(jìn)文化市場繁榮發(fā)展的系列文件精神7。傳統(tǒng)村落行政管理部門之間缺乏高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合執(zhí)法可以規(guī)范行政執(zhí)法行為，在一定程度上緩解傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用中“沒人管”或“都在管”的問題1。

一是將傳統(tǒng)村落保護(hù)工作納入新疆旅游發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中。在依托傳統(tǒng)村落發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的同時(shí)，要緊緊圍繞文物保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持保護(hù)為主、合理利用原則，加強(qiáng)傳統(tǒng)村落生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)民居、民族民俗、歷史文化遺產(chǎn)等的保護(hù)利用，避免出現(xiàn)規(guī)?；穆糜伍_發(fā)。二是監(jiān)管責(zé)任要落實(shí)到縣一級(jí)，監(jiān)督當(dāng)?shù)亻_展旅游的村落健康有序發(fā)展。三是規(guī)范行政執(zhí)法行為。各級(jí)文物行政部門、文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍之間應(yīng)建立信息共通共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)村落的全程監(jiān)管。

（三）拓展文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的新型公益訴訟

根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“中國裁判文書網(wǎng)”的粗略統(tǒng)計(jì)，近年來發(fā)布了62個(gè)文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟案件，自行政公益訴訟制度確立以來，依法糾正了大量損害公共利益的行政違法行為，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法履職。此外，隨著檢察公益訴訟的深入推進(jìn)，部分地區(qū)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》，如重慶市檢察院將“文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公共利益受到侵犯”納入案件線索范圍。

司法手段作為保護(hù)傳統(tǒng)村落的法治手段之一，其作用不可忽視。傳統(tǒng)村落的保護(hù)除了需要完善的立法、規(guī)范的行政執(zhí)法外，充分運(yùn)用法律武器進(jìn)行司法救濟(jì)非常必要。隨著社會(huì)的發(fā)展，不斷出現(xiàn)新的訴訟類型，為了滿足社會(huì)的需要，訴訟制度的機(jī)能需要進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)張2，向文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域擴(kuò)張便成為一種必然。因此，新疆以立足當(dāng)?shù)靥厣?，借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，健全和完善傳統(tǒng)村落保護(hù)的公益訴訟制度，探索預(yù)防性、恢復(fù)性公益訴訟，依法適用懲罰性賠償，積極推進(jìn)文物和文化遺產(chǎn)司法裁判規(guī)則體系和審判專業(yè)化，筑牢歷史文化遺產(chǎn)的司法保護(hù)屏障。