向西開(kāi)放背景下的新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)：重大意義、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與政策應(yīng)對(duì)*

摘 要： 中國(guó)向西開(kāi)放提升中國(guó)與中亞五國(guó)經(jīng)貿(mào)合作水平，有助于提升中國(guó)區(qū)域開(kāi)放和協(xié)調(diào)發(fā)展。新疆是中國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡，設(shè)立新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)確立了新疆在國(guó)家改革開(kāi)放中的新定位。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)：一方面，從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，新疆的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)效益相對(duì)落后；另一方面，從開(kāi)放角度看，新疆的開(kāi)放程度較低且對(duì)外開(kāi)放面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該遵循的總體思路是，突出自身特點(diǎn)、積極借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)。從貿(mào)易投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、交通物流、國(guó)際合作等四方面提出了具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 向西開(kāi)放；新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；發(fā)展與安全；中亞

中圖分類號(hào)：F752.6" " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A " " "DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2025.01.07

2023年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)（新疆）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（新疆）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，使新疆成為中國(guó)第22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港），也是中國(guó)西北沿邊地區(qū)的首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。在新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的大背景下，向西開(kāi)放是重要一環(huán)，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)自然備受關(guān)注。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)基于新疆的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，將進(jìn)一步推動(dòng)新疆融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，對(duì)接“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)，為中國(guó)向西開(kāi)放和創(chuàng)建亞歐黃金通道賦能。

本文旨在探討新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意義、面臨的挑戰(zhàn)以及思路和對(duì)策。首先，本文從“向西開(kāi)放”戰(zhàn)略的背景和戰(zhàn)略定位出發(fā)，指出向西開(kāi)放是中國(guó)開(kāi)放戰(zhàn)略的必要然求，而新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)則是向西開(kāi)放戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)中國(guó)及經(jīng)濟(jì)全球化均有重要意義。其次，本文著重分析新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益、開(kāi)放程度、開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)等方面的限制。客觀來(lái)說(shuō)，新疆在多方面的發(fā)展均相對(duì)滯后于全國(guó)平均水平，同時(shí)還需要承擔(dān)新疆特有的開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)。因此，在推進(jìn)向西開(kāi)放的過(guò)程中，新疆需要綜合考慮多方面因素，穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)放政策，確保社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)。最后，本文強(qiáng)調(diào)建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的過(guò)程中應(yīng)突出自身特點(diǎn)、積極借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)為著力點(diǎn)，大力推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。本文還從貿(mào)易投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、交通物流、國(guó)際合作四方面為新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供了具體建議。

一、深刻認(rèn)識(shí)建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重大意義

向西開(kāi)放是中國(guó)在全球化背景下持續(xù)推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略路徑，是進(jìn)一步完善市場(chǎng)開(kāi)放體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的內(nèi)在要求。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)則是中國(guó)向西開(kāi)放整體布局中的重要一環(huán)，這不僅是中國(guó)向西開(kāi)放戰(zhàn)略的延伸，更是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)區(qū)域合作、提升對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵舉措之一。

（一）中國(guó)向西開(kāi)放的重大意義

1.從向東開(kāi)放到向西開(kāi)放

從歷史角度看，中國(guó)的改革開(kāi)放長(zhǎng)期都是以東部沿海地區(qū)為主，主要面向美歐市場(chǎng)。從國(guó)內(nèi)視角看，中國(guó)改革開(kāi)放的重點(diǎn)長(zhǎng)期位于東部沿海地區(qū)。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放依次歷經(jīng)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)放沿海城市、擴(kuò)大沿海開(kāi)放區(qū)域、開(kāi)放上海浦東新區(qū)、沿邊沿江及內(nèi)陸省會(huì)城市的全面開(kāi)放、加入世貿(mào)組織等六個(gè)階段。廣大沿海開(kāi)放地區(qū)依靠其優(yōu)越的地理位置、便捷的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和優(yōu)惠的政策措施，迅速吸引了大批外資企業(yè)的投資。通過(guò)大力發(fā)展出口加工貿(mào)易，東部沿海地區(qū)成為了中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的主力軍和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，出口商品種類繁多，覆蓋電子產(chǎn)品、紡織品、機(jī)械設(shè)備等多個(gè)領(lǐng)域。以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，無(wú)論是出口還是進(jìn)口，在大多數(shù)年份均占據(jù)中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易總額的10%以上，進(jìn)出口額快速增長(zhǎng)且出口額增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于進(jìn)口額（見(jiàn)圖1）。

從國(guó)際視角看，中國(guó)改革開(kāi)放主要是面向美歐市場(chǎng)。通過(guò)擴(kuò)大對(duì)美歐的出口，東部沿海地區(qū)不僅推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還促進(jìn)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。通過(guò)對(duì)美國(guó)和歐盟貿(mào)易額分析可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)對(duì)美國(guó)和歐盟的貿(mào)易額持續(xù)穩(wěn)步上升，長(zhǎng)期占據(jù)中國(guó)總貿(mào)易額的30%左右，與美歐貿(mào)易對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有重要的促進(jìn)作用。盡管近年來(lái)受中美貿(mào)易戰(zhàn)等因素影響，占比有所下滑，但美歐仍是中國(guó)重要的貿(mào)易伙伴（見(jiàn)圖2）。

從現(xiàn)實(shí)角度看，中國(guó)迫切需要更全面的開(kāi)放，將向東開(kāi)放拓展為全面的延邊沿江開(kāi)放，其中向西開(kāi)放是亟待發(fā)展的重要一環(huán)。第一，從內(nèi)部發(fā)展階段來(lái)看，東部沿海地區(qū)已相對(duì)較發(fā)達(dá)，西部等邊疆地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，更需要開(kāi)放。西部地區(qū)擁有豐富的自然資源和廣闊的發(fā)展空間，通過(guò)開(kāi)放可以吸引更多的投資、技術(shù)和人才，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距。第二，從外部經(jīng)貿(mào)角度來(lái)看，向西開(kāi)放一方面可以彌補(bǔ)中美貿(mào)易戰(zhàn)等對(duì)中國(guó)外貿(mào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊，另一方面也可以強(qiáng)化中國(guó)與陸路鄰國(guó)之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。通過(guò)深化與中亞、東南亞等地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，中國(guó)可以拓展新的市場(chǎng)和投資渠道，降低對(duì)美歐市場(chǎng)的依賴，增強(qiáng)外貿(mào)發(fā)展的韌性和多樣性；同時(shí)，也將推動(dòng)“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。第三，從發(fā)展戰(zhàn)略角度來(lái)看，全面開(kāi)放是中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入新的歷史階段的必由之路，是推進(jìn)共同富裕的必經(jīng)之路。通過(guò)從東部沿海向全面沿邊沿江開(kāi)放的轉(zhuǎn)變，中國(guó)可以更加全面、均衡地推進(jìn)改革開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)更高水平的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)。全面開(kāi)放不僅有助于提升中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，還能夠?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的動(dòng)力，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

中國(guó)向西開(kāi)放戰(zhàn)略的提出經(jīng)歷了若干過(guò)程，最早可追溯到1992年實(shí)施的沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略，經(jīng)歷了醞釀和提出階段（1982—1993年），調(diào)整階段（1994—1997年），規(guī)范階段（1998—2007年），實(shí)施階段（2008年至今）1。“一帶一路”倡議在提升向東開(kāi)放水平的同時(shí)加快向西開(kāi)放步伐，助推內(nèi)陸沿邊地區(qū)由對(duì)外開(kāi)放的邊緣邁向前沿。

中國(guó)向西開(kāi)放戰(zhàn)略是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重大舉措，是構(gòu)建全方位對(duì)外開(kāi)放新格局的重要戰(zhàn)略部署。向西開(kāi)放不僅為中國(guó)加強(qiáng)與周邊國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供戰(zhàn)略平臺(tái)，也為促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展帶來(lái)新的歷史機(jī)遇2。

2023年8月，習(xí)近平總書(shū)記在新疆考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要發(fā)揮新疆獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極服務(wù)和融入新發(fā)展格局，從實(shí)際出發(fā)抓好對(duì)外開(kāi)放工作，加快‘一帶一路’核心區(qū)建設(shè)，使新疆成為中國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡”。加強(qiáng)新疆與西向鄰國(guó)的合作，是中央對(duì)于新疆的長(zhǎng)期部署，也為新疆高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

2.向西開(kāi)放的重大意義

（1）向西開(kāi)放提升中國(guó)與中亞五國(guó)經(jīng)貿(mào)合作水平。中亞五國(guó)是中國(guó)向西開(kāi)放的第一站，向西開(kāi)放將提升中國(guó)與中亞五國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作水平，對(duì)中國(guó)全面開(kāi)放新階段有重要意義。從中國(guó)與中亞的經(jīng)貿(mào)發(fā)展來(lái)看，中國(guó)與中亞經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展良好但仍有較大上升空間，亟需拓展（見(jiàn)圖3）。

中國(guó)與中亞之間的貿(mào)易發(fā)展整體表現(xiàn)為震蕩上升，整體貿(mào)易額在2013年受全球石油價(jià)格下跌降幅明顯，但在2016年開(kāi)始逐漸復(fù)蘇，并在2023年創(chuàng)下歷史新高，中亞五國(guó)對(duì)華貿(mào)易額達(dá)894.24億美元，占中國(guó)對(duì)外貿(mào)易額的1.51%，但相較于東盟與日韓等中國(guó)鄰國(guó)，中亞地區(qū)貿(mào)易額仍然較低，中國(guó)與中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系仍然不夠緊密，這與中國(guó)過(guò)去的開(kāi)放重心有關(guān)，也與中國(guó)與中亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有關(guān)。向西開(kāi)放將使中國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)在該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)放機(jī)制的完善，推動(dòng)對(duì)中亞的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

從全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展來(lái)看，海運(yùn)仍然是最重要的貿(mào)易運(yùn)輸方式，中亞長(zhǎng)期受到忽略，應(yīng)予以重視。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的《2023年海運(yùn)評(píng)述》3指出，海運(yùn)占全球貿(mào)易量的80%以上，這導(dǎo)致深居內(nèi)陸的中亞五國(guó)更加遠(yuǎn)離國(guó)際貿(mào)易。該文件同時(shí)指出亞洲地區(qū)區(qū)域內(nèi)海運(yùn)貿(mào)易量占據(jù)全球貿(mào)易量的27.6%，亞洲內(nèi)部已形成東亞特有的制造業(yè)供應(yīng)鏈，但受“中國(guó)+1”等戰(zhàn)略影響，中國(guó)的貿(mào)易份額已有所下降。基于此，中國(guó)需積極重視與中亞五國(guó)的合作，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)鐵路、公路、管道等運(yùn)輸方式，將中亞五國(guó)納入亞洲制造業(yè)供應(yīng)鏈，協(xié)同發(fā)展，在促進(jìn)中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)強(qiáng)化中國(guó)的供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)地位。

中亞地區(qū)是影響中國(guó)和世界發(fā)展的重要樞紐，它將為中國(guó)向西開(kāi)放提供豐富的互補(bǔ)合作和雙贏題材1。中亞地區(qū)石油、天然氣、煤炭和鈾礦等資源豐富，中國(guó)和中亞雙邊經(jīng)貿(mào)合作潛力大。在貨物貿(mào)易方面，中國(guó)與中亞貨物貿(mào)易發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。2022年，中國(guó)從中亞國(guó)家進(jìn)口能源產(chǎn)品、礦產(chǎn)品同比增長(zhǎng)均超過(guò)50%2。2023年，中國(guó)與中亞五國(guó)雙邊貨物貿(mào)易額為893.74億美元，與2022年相比提高了27.2%。在對(duì)外投資方面，截至2023年12月底，中國(guó)對(duì)中亞五國(guó)直接投資存量超過(guò)170億美元，累計(jì)完成工程承包營(yíng)業(yè)額超過(guò)600億美元，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施、新能源、油氣采礦等諸多領(lǐng)域。在工程承包方面，中國(guó)在中亞五國(guó)持續(xù)推進(jìn)能源領(lǐng)域的工程承包，在可再生能源領(lǐng)域取得豐碩的合作成果。以烏茲別克斯坦為例，中國(guó)能建累計(jì)在該國(guó)投資和總承包項(xiàng)目總金額達(dá)81億美元，涵蓋的細(xì)分領(lǐng)域不僅有風(fēng)電、光伏等發(fā)電側(cè)新能源項(xiàng)目，也有儲(chǔ)能、輸變電等電網(wǎng)側(cè)現(xiàn)代化升級(jí)改造項(xiàng)目3。

（2）向西開(kāi)放有助于推動(dòng)中國(guó)區(qū)域開(kāi)放協(xié)調(diào)發(fā)展。西部地區(qū)在開(kāi)放和發(fā)展方面相對(duì)滯后于東部沿海地區(qū)，也落后于全國(guó)平均水平，向西開(kāi)放將有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升中國(guó)區(qū)域開(kāi)放水平。

一方面，向西開(kāi)放是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)各族人民共同富裕的必然要求。隨著中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、西部大開(kāi)發(fā)、共建“一帶一路”等戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，新疆從封閉的內(nèi)陸變?yōu)閷?duì)外開(kāi)放的前沿。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重要戰(zhàn)略舉措，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分4。要深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施興邊富民、擴(kuò)大沿邊開(kāi)放等重大舉措5。新疆作為向西開(kāi)放的橋頭堡，可以充分利用國(guó)內(nèi)外資源和市場(chǎng)。新疆與周邊國(guó)家的國(guó)際貿(mào)易處于優(yōu)勢(shì)地位，新疆出口主要以工業(yè)制成品為主，進(jìn)口以原材料為主。新疆通過(guò)做大“通道經(jīng)濟(jì)”和做強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”，參與國(guó)際生產(chǎn)、交換和分工，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和帶動(dòng)西部地區(qū)資源的科學(xué)開(kāi)發(fā)與利用，提高西部地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和中國(guó)整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

另一方面，向西開(kāi)放是提升中國(guó)開(kāi)放水平的重要組成部分，可與東部沿海地區(qū)的向東開(kāi)放協(xié)調(diào)發(fā)展。向西開(kāi)放可以完善中國(guó)對(duì)外開(kāi)放格局，豐富開(kāi)放內(nèi)容，提升開(kāi)放水平。當(dāng)前，中國(guó)正推動(dòng)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的制度型開(kāi)放，不僅依靠海洋持續(xù)擴(kuò)大向東開(kāi)放，也要積極推動(dòng)面向陸地的向西開(kāi)放，為了擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的廣度和深度，需要不斷提升向西開(kāi)放水平，推進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，打造開(kāi)放型為主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)6。“十四五”規(guī)劃綱要7指出，要優(yōu)化區(qū)域開(kāi)放布局。率先推動(dòng)全方位高水平開(kāi)放，加快中西部地區(qū)開(kāi)放步伐，助推內(nèi)陸地區(qū)成為開(kāi)放前沿，推動(dòng)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展。向西開(kāi)放有助于中國(guó)構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放新格局。

（二）新疆是中國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡

1.新疆的重要性

習(xí)近平總書(shū)記指出，要發(fā)揮新疆獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極服務(wù)和融入新發(fā)展格局，從實(shí)際出發(fā)抓好對(duì)外開(kāi)放工作，加快“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)，使新疆成為中國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡1。

國(guó)家賦予新疆的“五大戰(zhàn)略定位”之一是打造構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)。新疆地處亞歐大陸腹地，是連接亞歐的樞紐中心，具有得天獨(dú)厚的地理位置和戰(zhàn)略意義。中國(guó)新疆與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗8國(guó)接壤，是中國(guó)大陸進(jìn)入中亞地區(qū)的便捷通道，也是“一帶一路”倡議的樞紐節(jié)點(diǎn)。新疆有18個(gè)對(duì)外開(kāi)放口岸2，樞紐通道優(yōu)勢(shì)明顯，有利于加快“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)。打造新疆戰(zhàn)略支點(diǎn)的目的在于服務(wù)和融入新發(fā)展格局，進(jìn)一步優(yōu)化構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，從而推動(dòng)新疆實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要性

建設(shè)中國(guó)（新疆）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的重要戰(zhàn)略舉措。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是全國(guó)第22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也是中國(guó)西北沿邊地區(qū)首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。中國(guó)自2013年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，先后7輪在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成了覆蓋東西南北中，統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊的改革開(kāi)放創(chuàng)新格局。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）以制度創(chuàng)新為核心，累計(jì)向全國(guó)復(fù)制推廣302項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，以不到千分之四的國(guó)土面積，貢獻(xiàn)了全國(guó)超過(guò)18%的外商投資和進(jìn)出口總額3。

設(shè)立新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，確立了新疆在國(guó)家改革開(kāi)放中的新定位。在對(duì)外開(kāi)放方面，服務(wù)“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)是國(guó)家賦予新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位。通過(guò)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，中國(guó)新疆將進(jìn)一步擴(kuò)大與中亞各國(guó)之間的互惠貿(mào)易范圍，為中國(guó)與“絲綢之路”沿線國(guó)家之間的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通提供重要支撐。《中國(guó)（新疆）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下稱《方案》）指出，要擴(kuò)大來(lái)自中亞等周邊國(guó)家優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、食品、特色中藥材進(jìn)口。鼓勵(lì)支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)通過(guò)合資、合作、并購(gòu)、參股等多種方式，對(duì)中亞國(guó)家在能源資源、新材料、特色醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品種植等領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)外投資。支持采取“平臺(tái)+園區(qū)”“機(jī)構(gòu)+企業(yè)”的共享開(kāi)放合作發(fā)展模式，建設(shè)國(guó)別產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。在國(guó)內(nèi)改革方面，《方案》指出將新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造成為促進(jìn)中西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的示范樣板，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。《方案》還進(jìn)一步明確了新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國(guó)家物流樞紐體系建設(shè)中的定位，通過(guò)建設(shè)聯(lián)通歐亞的綜合物流樞紐，加強(qiáng)與中亞國(guó)家在貿(mào)易、金融、能源等領(lǐng)域的合作；同時(shí)，要借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)際金融中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中亞區(qū)域人民幣交易和結(jié)算，可將烏魯木齊打造成為中亞區(qū)域國(guó)際金融中心。

設(shè)立新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增添新動(dòng)力。新疆是中國(guó)重要的礦產(chǎn)資源接替區(qū)和重要優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新疆的石油、天然瀝青、銫、紅柱石、鈉硝石、芒硝等12種資源儲(chǔ)量居全國(guó)首位，天然氣、煤炭、鎳、鈷、鈹、鉀鹽、氦氣等20種資源儲(chǔ)量居全國(guó)第二位，鉻、鋅、鈮（氧化鈮）、鋰（鋰輝石）等10種資源儲(chǔ)量居全國(guó)第三位（見(jiàn)表1）。新疆的糧油、棉花、林果業(yè)、優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品是特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。2022年新疆棉花總產(chǎn)量在全國(guó)占比超過(guò)90%4。2023年新疆糧食總產(chǎn)量2 119.2萬(wàn)噸，同比增加305.7萬(wàn)噸，總產(chǎn)量增量全國(guó)排名第一5。2023年，新疆林果面積穩(wěn)定在2 110萬(wàn)畝，約占全國(guó)林果面積的13%，其中紅棗、葡萄、杏、香梨、巴旦木、新梅種植規(guī)模和產(chǎn)量居均全國(guó)第一1。

設(shè)立新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，是中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放的重大舉措，這體現(xiàn)了中國(guó)在全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新形勢(shì)下，對(duì)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和全面深化改革的新探索。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涵蓋烏魯木齊、喀什、霍爾果斯三個(gè)片區(qū)，實(shí)施范圍達(dá)到了179.66平方千米，遠(yuǎn)超已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)120平方千米的面積，有利于更好地發(fā)揮新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的作用。

新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)依托各自的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，深入開(kāi)展差別化探索，進(jìn)行改革開(kāi)放試點(diǎn)任務(wù)。烏魯木齊片區(qū)創(chuàng)新資源最好、產(chǎn)業(yè)集聚度最高、發(fā)展基礎(chǔ)最優(yōu)，有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和臨空經(jīng)濟(jì)等；喀什片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工、紡織服裝制造、電子產(chǎn)品組裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，承接?xùn)|部地區(qū)出口導(dǎo)向型、特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)鏈，是聯(lián)通中南亞和歐洲市場(chǎng)的商品加工集散地；霍爾果斯片區(qū)依托跨境合作及陸上邊境口岸型國(guó)家物流樞紐等優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展跨境物流、跨境旅游、金融服務(wù)、展覽展示等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，做大做強(qiáng)特色醫(yī)藥、電子信息、新材料等產(chǎn)業(yè)，打造跨境經(jīng)貿(mào)投資合作新樣板3。

二、建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)：一方面，從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，新疆的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)效益相對(duì)落后；另一方面，從開(kāi)放角度看，新疆的開(kāi)放程度較低且開(kāi)放面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。

（一）新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，主要集中于第一產(chǎn)業(yè)，尤其依賴于石油、天然氣、煤炭等資源性行業(yè)。雖然第二、三產(chǎn)業(yè)有上升趨勢(shì)，但第一產(chǎn)業(yè)比重仍然最高。新疆的前十大行業(yè)營(yíng)收占比分別是電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)占比15%，有色金屬冶煉及加工業(yè)占比12%，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)占比11%，石油和天然氣開(kāi)采業(yè)占比9%，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)占比8%，電氣機(jī)械及器材制造業(yè)占比6%，非金屬礦物制品業(yè)占比6%，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)占比5%，農(nóng)副食品加工業(yè)占比5%，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)占比4%。新疆前十大行業(yè)的營(yíng)業(yè)收入總占比為81%。與中國(guó)整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，新疆的優(yōu)勢(shì)是能源、原材料、農(nóng)產(chǎn)品、初級(jí)產(chǎn)品加工等，制造業(yè)較為薄弱。孫慧等（2024）基于空間數(shù)據(jù)分析法探究了新疆八大產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展態(tài)勢(shì)和空間格局，發(fā)現(xiàn)新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化低于全國(guó)平均水平。新疆的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中于石油、煤炭燃料加工、有色和黑色金屬冶煉、化學(xué)原料制造、紡織業(yè)等，在專業(yè)設(shè)備制造、電氣設(shè)備制造、計(jì)算機(jī)和通訊設(shè)備制造方面不具有優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)圖4、5、6和表2）。

這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在多方面對(duì)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)帶來(lái)挑戰(zhàn)。第一，新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。對(duì)資源性行業(yè)的高度依賴使其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，容易受到國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)的影響，從而導(dǎo)致該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，吸引投資和促進(jìn)貿(mào)易。第二，附加值低，產(chǎn)業(yè)鏈短。資源性行業(yè)通常處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，附加值較低。新疆雖然在石油、天然氣等資源的開(kāi)采和初加工上有優(yōu)勢(shì)，但在高附加值的深加工和相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展上相對(duì)薄弱。這限制了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的層次，不利于形成高效的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，也不利于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。第三，技術(shù)創(chuàng)新能力不足。資源性行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新相對(duì)滯后，缺乏推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的動(dòng)力和能力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)需要依賴技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)來(lái)增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。然而，新疆在這些領(lǐng)域的投入和發(fā)展相對(duì)不足，難以支撐自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所需的高水平經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，外部投資吸引力不足。投資者往往更傾向于投資產(chǎn)業(yè)多元化、技術(shù)先進(jìn)、市場(chǎng)潛力大的地區(qū)。新疆的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在吸引外資、促進(jìn)技術(shù)引進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作方面的難度加大。第五，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。新疆內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，資源性行業(yè)集中在少數(shù)地區(qū)，其他地區(qū)的發(fā)展相對(duì)滯后。這種不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不利于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的全面發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第六，環(huán)境壓力較大。資源性行業(yè)的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)環(huán)境帶來(lái)了較大壓力，如空氣污染、水資源消耗和土地破壞等。新疆大部分地區(qū)的生態(tài)穩(wěn)定性較弱，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要考慮可持續(xù)發(fā)展，而資源性行業(yè)的環(huán)境壓力將會(huì)進(jìn)一步制約其發(fā)展。

（二）新疆產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益有待提升

新疆產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益不僅低于東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)，也低于全國(guó)平均水平，這使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展難度相對(duì)較大。本部分通過(guò)對(duì)比新疆和中國(guó)行業(yè)層面的利潤(rùn)占比、總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率等指標(biāo)，分析新疆產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)效益情況（見(jiàn)圖7、圖8和表3）。

在利潤(rùn)占比方面，新疆產(chǎn)業(yè)整體表現(xiàn)為利潤(rùn)偏低。以新疆前十大行業(yè)為例，這些行業(yè)在營(yíng)業(yè)收入方面占比較高，但在利潤(rùn)方面卻顯得相對(duì)偏低。具體而言，新疆的石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為11%，而利潤(rùn)占比僅為3%；石油和天然氣開(kāi)采業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為9%，利潤(rùn)占比為7%；化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為8%，利潤(rùn)占比為5%；農(nóng)副食品加工業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為5%，利潤(rùn)占比為3%；黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為5%，利潤(rùn)占比僅為1%。與國(guó)家層面的數(shù)據(jù)對(duì)比更能突顯這一問(wèn)題。例如，在全國(guó)范圍內(nèi)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)的營(yíng)業(yè)收入占比為5%，而利潤(rùn)占比達(dá)到了7%；以此為例，新疆的黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)以5%的營(yíng)業(yè)收入僅貢獻(xiàn)了1%的利潤(rùn)。在國(guó)家層面，同樣的行業(yè)營(yíng)業(yè)收入貢獻(xiàn)了7%的利潤(rùn)。這表明新疆黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)的利潤(rùn)率僅相當(dāng)于國(guó)家層面的七分之一。

在總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率方面，新疆所有產(chǎn)業(yè)均落后于全國(guó)平均水平。新疆所有行業(yè)的總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率為6.9%，遠(yuǎn)低于全國(guó)的13.69%。這進(jìn)一步說(shuō)明新疆在利用資產(chǎn)創(chuàng)造價(jià)值方面存在明顯不足，在產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益方面存在明顯弱勢(shì)。即便在石油和天然氣開(kāi)采業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、紡織業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，新疆的行業(yè)資產(chǎn)貢獻(xiàn)率也普遍低于全國(guó)平均水平。具體而言，新疆石油和天然氣開(kāi)采業(yè)的資產(chǎn)貢獻(xiàn)率低于全國(guó)23.3個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)副食品加工業(yè)低于全國(guó)10.6個(gè)百分點(diǎn)；紡織業(yè)低于全國(guó)12.8個(gè)百分點(diǎn)；化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)低于全國(guó)7.6個(gè)百分點(diǎn)。新疆在產(chǎn)業(yè)盈利能力和產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益方面與全國(guó)平均水平均有顯著差異，這也給新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功建設(shè)，必須克服一系列資產(chǎn)效益低下帶來(lái)的困難和挑戰(zhàn)，這不僅需要短期內(nèi)政策和制度上的支持和傾斜，還需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面進(jìn)行探索和實(shí)踐。

（三）新疆開(kāi)放水平有待提高

新疆整體開(kāi)放水平相對(duì)滯后。從貿(mào)易開(kāi)放度④和資本開(kāi)放度⑤兩個(gè)指標(biāo)來(lái)觀察，新疆的開(kāi)放水平雖然有上升趨勢(shì)，但整體仍處于較低水平。這在很大程度上制約了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

一方面，從貿(mào)易開(kāi)放度來(lái)看，新疆呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但整體開(kāi)放度仍較低。2015—2021年，新疆的進(jìn)出口額占全國(guó)的比重相對(duì)穩(wěn)定，保持在0.5%左右。雖然在2021年后有所增長(zhǎng)，到2023年時(shí)占比達(dá)到0.86%，相比2015年提升了0.36個(gè)百分點(diǎn)，但這一比重依然遠(yuǎn)低于東部沿海地區(qū)。新疆在全國(guó)貿(mào)易中的地位仍較為邊緣，貿(mào)易活動(dòng)的規(guī)模和影響力有限。這意味著新疆的經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放程度較低，外貿(mào)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不夠顯著。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要強(qiáng)大的外貿(mào)支持，而新疆的外貿(mào)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，難以形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所需的活躍貿(mào)易環(huán)境。

另一方面，從資本開(kāi)放度來(lái)看，新疆的外商投資額占全國(guó)外商投資額的比重雖有上升趨勢(shì)，但整體仍較低。2015—2021年，新疆的外商投資額占全國(guó)的比重穩(wěn)步上升，除疫情影響較大的2020年外，這一趨勢(shì)持續(xù)保持。然而，2022年出現(xiàn)了小幅下滑，新疆外商投資額占全國(guó)的比重為0.31%，相比2015年提高了0.12個(gè)百分點(diǎn)。這一比重同樣遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，新疆在吸引外資方面仍存在不足（見(jiàn)圖9、圖10）。

這種較低的開(kāi)放水平在多方面制約了新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。第一，貿(mào)易和資本開(kāi)放度低限制了國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和外資引入的規(guī)模與質(zhì)量。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為開(kāi)放的前沿和試驗(yàn)田，需要有高水平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和大量的外資流入。然而，新疆在這兩方面的基礎(chǔ)較為薄弱，難以滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所需的高水平開(kāi)放要求。第二，低開(kāi)放水平限制了區(qū)域內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。新疆企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的參與度和影響力有限，缺乏國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和競(jìng)爭(zhēng)力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要大量具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)作為支撐，然而，新疆企業(yè)的整體水平難以支撐這一需求。第三，低開(kāi)放水平導(dǎo)致技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)不足。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體水平。然而，新疆在吸引外資和國(guó)際合作方面的不足，使得先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引入受到限制，難以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。第四，低開(kāi)放水平對(duì)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平提出了挑戰(zhàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施和高效的服務(wù)體系來(lái)支持其運(yùn)行和發(fā)展。然而，新疆在這些方面的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，難以提供自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所需的高標(biāo)準(zhǔn)配套設(shè)施和服務(wù)，一定程度上制約了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）新疆向西開(kāi)放需要防控風(fēng)險(xiǎn)

新疆的開(kāi)放面臨復(fù)雜形勢(shì)。在建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的過(guò)程中，新疆需要綜合考慮多方面因素，防范風(fēng)險(xiǎn)，在穩(wěn)定中推進(jìn)開(kāi)放。具體來(lái)說(shuō)，不同于東部沿海等先行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，從新疆自身的角度、國(guó)內(nèi)的角度和國(guó)際的角度來(lái)看，新疆的開(kāi)放都需要特別關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)防控，以確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)。

首先，從新疆的角度來(lái)看，多民族、多種宗教并存的社會(huì)結(jié)構(gòu)要求特別關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。千百年來(lái)，新疆一直是一個(gè)多民族聚居、多種宗教并存的地區(qū)。目前，新疆生活著56個(gè)民族，宗教主要有伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教和道教等。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，必須充分考慮各族人民、各宗教信仰群體的特殊需求，確保各群體和諧共處。在制定相關(guān)政策時(shí)，要注重維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和多元文化，尊重宗教信仰自由，保障社會(huì)公平與權(quán)益，樹(shù)立和鞏固中華民族共同體意識(shí)，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮。

其次，從國(guó)內(nèi)角度來(lái)看，新疆的特殊定位要求開(kāi)放時(shí)審慎考慮風(fēng)險(xiǎn)因素。新疆作為中國(guó)的邊疆地區(qū)，在國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要意義；在推進(jìn)開(kāi)放時(shí)，必須防范各種政治風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)家安全。這意味著在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，新疆既要注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要確保政治穩(wěn)定，防止社會(huì)動(dòng)蕩。在這一過(guò)程中，國(guó)家需要加強(qiáng)對(duì)新疆的政策支持和資源投入，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力長(zhǎng)治久安。

最后，從國(guó)際角度來(lái)看，新疆長(zhǎng)期面臨美西方敵對(duì)勢(shì)力、宗教極端主義和分裂勢(shì)力的干擾。在推進(jìn)開(kāi)放過(guò)程中，需要特別注意防范這些外部勢(shì)力的滲透和干擾，確保區(qū)域安全和穩(wěn)定。這意味著在推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)時(shí)，新疆必須加強(qiáng)邊境管理和社會(huì)治安，防范境外勢(shì)力滲透，加強(qiáng)情報(bào)收集和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提升對(duì)各種潛在威脅的防范能力。

總之，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)而言，會(huì)面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出了更高的統(tǒng)籌發(fā)展與安全要求。如果說(shuō)，對(duì)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)而言，是在發(fā)展的基礎(chǔ)上做好風(fēng)險(xiǎn)防控；那么，對(duì)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來(lái)說(shuō)，就是在優(yōu)先做好風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)上，更好地進(jìn)行發(fā)展，并形成防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展的良性循環(huán)。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上發(fā)展，讓發(fā)展保障穩(wěn)定。

三、建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的思路和對(duì)策

基于以上分析，建設(shè)新疆自貿(mào)試驗(yàn)的總體思路是，突出自身特點(diǎn)、積極借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，大力推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

首先，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)和資源稟賦。新疆地處中國(guó)西北邊陲，與八個(gè)國(guó)家接壤，是中國(guó)面向中亞、西亞及歐洲的門戶，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可作為“一帶一路”倡議的重要支點(diǎn)；新疆豐富的礦產(chǎn)、農(nóng)牧及旅游資源也為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)合理利用這些資源，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可形成特色產(chǎn)業(yè)體系，吸引國(guó)內(nèi)外投資，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

其次，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)積極借鑒其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)。在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，國(guó)內(nèi)多地已有成功探索，如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資便利化、貿(mào)易便利化及金融開(kāi)放創(chuàng)新方面的實(shí)踐，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面的經(jīng)驗(yàn)；這些都可為新疆提供有益借鑒。通過(guò)學(xué)習(xí)和吸收這些經(jīng)驗(yàn)，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可少走彎路，快速找到適合自身發(fā)展的路徑。

最后，在具體實(shí)踐過(guò)程中，新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。新疆可根據(jù)自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，選擇具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展方向；通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)培育綠色能源、先進(jìn)制造等領(lǐng)域，推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，還可大力發(fā)展跨境電商、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體提升。基于此，為協(xié)同推進(jìn)新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與發(fā)展，在具體對(duì)策方面，主要可以分為貿(mào)易投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、交通物流、國(guó)際合作四個(gè)方面。

（一）提升貿(mào)易投資便利化水平，推進(jìn)制度集成創(chuàng)新

推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，提高新疆在全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易中的比重。一要提升貿(mào)易制度便利化水平。完善和豐富中國(guó)（新疆）國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，開(kāi)設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專區(qū)，豐富跨境電商、邊民互市、中歐（中亞）班列等地方特色應(yīng)用，支持相關(guān)平臺(tái)與海關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接。二要積極培育外貿(mào)新業(yè)態(tài)、新模式。從海外倉(cāng)、市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易、離岸貿(mào)易、保稅維修、汽車出口等五方面發(fā)力，推動(dòng)建設(shè)邊境倉(cāng)、海外倉(cāng)，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)在中亞國(guó)家建設(shè)海外倉(cāng)；按照程序申請(qǐng)開(kāi)展市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易方式試點(diǎn)，支持培育邊境貿(mào)易商品市場(chǎng)；探索支持離岸貿(mào)易發(fā)展配套政策；支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展“兩頭在外”的高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅維修業(yè)務(wù)；建設(shè)面向中亞、西亞等市場(chǎng)的汽車出口基地。三要推進(jìn)內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展。聚焦新疆優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)、一體化市場(chǎng)開(kāi)拓、一體化品牌培育。

深化投資領(lǐng)域改革，擴(kuò)大雙向投資合作。一要健全外商投資服務(wù)保障機(jī)制，持續(xù)建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境。保障外商投資企業(yè)平等享受產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展支持政策，在要素獲取、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購(gòu)等方面享受平等待遇。二要吸引外資高端優(yōu)質(zhì)資源集聚。鼓勵(lì)支持外資設(shè)立研發(fā)中心，降低自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資研發(fā)中心研發(fā)費(fèi)用、專職研發(fā)人員數(shù)量、購(gòu)置設(shè)備等準(zhǔn)入門檻。支持外資研發(fā)中心承擔(dān)政府科技任務(wù)，支持建設(shè)國(guó)別產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，采取“平臺(tái)+園區(qū)”“機(jī)構(gòu)+企業(yè)”的共享開(kāi)放合作發(fā)展模式。三要提升對(duì)中亞等周邊國(guó)家投資合作水平。鼓勵(lì)支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)通過(guò)合資、合作、并購(gòu)、參股等多種方式，對(duì)中亞等周邊國(guó)家在能源資源、新材料、特色醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品種植等領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)外投資，圍繞特色產(chǎn)業(yè)集群深入開(kāi)展延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈合作，與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)銜接、產(chǎn)能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

（二）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造開(kāi)放型的特色產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和基石。2024年新疆維吾爾自治區(qū)政府工作報(bào)告指出，新疆聚焦“九大產(chǎn)業(yè)集群”，包括油氣生產(chǎn)加工、煤炭煤電煤化工、綠色礦業(yè)、糧油、棉花和紡織服裝、綠色有機(jī)果蔬、優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品、新能源新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，積極構(gòu)建具有新疆特色和優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系1。

壯大培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚。一要支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)紡織服裝和電子產(chǎn)品組裝、鞋帽皮具、箱包等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二要積極申報(bào)建設(shè)新疆產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接示范區(qū)，支持新疆承接?xùn)|部地區(qū)出口導(dǎo)向型，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三要基于新疆“樞紐+通道+網(wǎng)絡(luò)”的物流運(yùn)行體系，形成中亞國(guó)家初級(jí)產(chǎn)品、歐洲國(guó)家科技創(chuàng)新能力、新疆生產(chǎn)制造三者優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的跨國(guó)次區(qū)域合作發(fā)展模式，打造具有新疆特色的產(chǎn)業(yè)體系。

推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)效益。一是充分利用新疆上游產(chǎn)業(yè)的能源礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，降低中下游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本。依托新疆現(xiàn)有石油化工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)發(fā)展高端聚烯烴、聚氯乙烯專用料、三聚氰胺樹(shù)脂、可降解塑料等化工新材料產(chǎn)業(yè)。二是積極承接?xùn)|部地區(qū)裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主動(dòng)延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈。引進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游相關(guān)配套企業(yè)，加快發(fā)展軌道交通裝備、農(nóng)牧機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工裝備、紡織專用裝備、建筑與礦山機(jī)械裝備等制造業(yè)，打造裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。支持喀什片區(qū)建設(shè)裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)園，支持霍爾果斯片區(qū)打造新能源裝備制造產(chǎn)業(yè)基地。三是加快和提高新疆制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能化發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、效率和動(dòng)力變革。加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)充分發(fā)揮新疆能源和氣候優(yōu)勢(shì)建設(shè)數(shù)據(jù)中心，推動(dòng)“東數(shù)西算”工程建設(shè)；支持中小企業(yè)加快智能化改造和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通樞紐體系，建設(shè)聯(lián)通歐亞的綜合物流樞紐

增強(qiáng)綜合交通樞紐的國(guó)際和國(guó)內(nèi)輻射功能。綜合交通樞紐是綜合交通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是各種運(yùn)輸方式高效銜接和一體化組織的主要載體。《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》2對(duì)現(xiàn)代綜合交通樞紐體系建設(shè)提出了新的要求。現(xiàn)代綜合交通樞紐體系要著力服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通，增強(qiáng)戰(zhàn)略牽引和要素集聚能力，支撐現(xiàn)代物流體系建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。新疆4座入選國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的綜合交通樞紐城市：烏魯木齊的定位是建設(shè)國(guó)際性綜合交通樞紐，喀什、庫(kù)爾勒、伊寧的定位是建設(shè)全國(guó)性綜合交通樞紐。烏魯木齊是中歐班列的重要節(jié)點(diǎn)站，也是面向中亞、西亞和連接歐亞的國(guó)家門戶樞紐；喀什、庫(kù)爾勒、伊寧分別位于新疆的西南部、中部、西北部，地理位置優(yōu)勢(shì)突出。新疆綜合交通樞紐建設(shè)有助于提高新疆各城市以及與其他省份的互聯(lián)互通水平，降低物流運(yùn)輸成本，增強(qiáng)國(guó)際和國(guó)內(nèi)的交通輻射能力。

推動(dòng)新疆綜合交通樞紐與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。新疆自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)之間距離較遠(yuǎn)，而且內(nèi)嵌開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)多，包括綜合保稅區(qū)、中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心、邊境口岸、航空口岸、邊民互市、國(guó)家級(jí)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等1。《方案》指出，要推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)陸港、口岸、園區(qū)、企業(yè)等集疏運(yùn)體系建設(shè)；加快現(xiàn)有口岸現(xiàn)代化改造，增強(qiáng)鐵路口岸能力，暢通自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)多式聯(lián)運(yùn)大通道和末端網(wǎng)絡(luò)。因此，要通過(guò)發(fā)揮烏魯木齊、喀什、庫(kù)爾勒、伊寧四座城市綜合交通樞紐作用，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)、邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和重點(diǎn)口岸的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

發(fā)展交通樞紐經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)交通樞紐與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)深度融合。在制造業(yè)方面，新疆可以依托鐵路貨運(yùn)站、公路貨運(yùn)站等，促進(jìn)物流、商貿(mào)、加工、制造等產(chǎn)業(yè)聚集，打造物流+產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)。在服務(wù)業(yè)方面，依托綜合交通樞紐，積極發(fā)展壯大專業(yè)會(huì)展、電子商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、國(guó)際貿(mào)易等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。此外，交通樞紐和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)融合也有助于形成對(duì)烏魯木齊國(guó)際陸港區(qū)與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重要支撐，推動(dòng)烏魯木齊國(guó)際陸港區(qū)和臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，對(duì)于擴(kuò)大向西開(kāi)放和推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

（四）深化向西開(kāi)放多領(lǐng)域交流合作

完善經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制。一要積極參與承辦上海合作組織、“中國(guó)-中亞五國(guó)”相關(guān)合作機(jī)制、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（CAREC）等多雙邊機(jī)制框架下活動(dòng)。二要推動(dòng)舉辦高質(zhì)量展會(huì)。探索與共建“一帶一路”國(guó)家，特別是與中亞國(guó)家、上海合作組織國(guó)家合作舉辦國(guó)家主題展會(huì)和能源資源、農(nóng)業(yè)等行業(yè)專題展會(huì)，為拓展亞歐合作領(lǐng)域、提高亞歐合作水平提供平臺(tái)支撐。三要推進(jìn)建設(shè)中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心，按照“一線放開(kāi)、二線管住”監(jiān)管模式，完善三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，探索制定促進(jìn)中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心中哈區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展配套制度，持續(xù)拓展跨境合作。

拓展與周邊國(guó)家的科技合作。一是支持創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。推動(dòng)新疆高校、科研院所、企業(yè)圍繞農(nóng)業(yè)、能源、資源、環(huán)境、醫(yī)藥健康等領(lǐng)域與中亞等周邊國(guó)家設(shè)立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室或聯(lián)合研究中心。二是創(chuàng)新科技合作機(jī)制。建設(shè)中國(guó)—中亞國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，探索建立符合國(guó)際通行規(guī)則的跨國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)分享機(jī)制。三是完善創(chuàng)新政策。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)國(guó)際創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)客基地、科技成果孵化基地和科技企業(yè)孵化器，在無(wú)形資產(chǎn)交易、研發(fā)設(shè)備進(jìn)口、投融資等方面給予政策支持2。

推進(jìn)國(guó)際文化教育旅游合作。支持申請(qǐng)創(chuàng)建國(guó)家對(duì)外文化貿(mào)易基地，打造一批具有中國(guó)特色、“絲綢之路”元素的優(yōu)勢(shì)文化產(chǎn)品和服務(wù)，支持文化企業(yè)擴(kuò)大文化產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易出口；繼續(xù)實(shí)施“留學(xué)新疆”計(jì)劃，委托符合條件的高校承擔(dān)中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金學(xué)生培養(yǎng)任務(wù)，對(duì)優(yōu)秀留學(xué)生赴新疆高校學(xué)習(xí)予以獎(jiǎng)學(xué)金支持；與中亞等周邊國(guó)家共同開(kāi)發(fā)、升級(jí)跨境旅游線路，研究開(kāi)行國(guó)際旅游列車。