《能源法》出臺，煤炭行業怎么看、怎么干

2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起施行。《能源法》立足我國能源資源稟賦實際，結合能源發展遇到的新形勢新情況，在法律層面對能源領域的基礎性重大問題作出系統規定，是我國能源領域的基礎性、統領性法律。煤炭作為我國最豐富、最基礎的能源資源，是我國能源安全穩定供應的“壓艙石”和“穩定器”，隨著《能源法》出臺和落地實施，會對煤炭行業帶來什么影響，煤炭行業又應該如何應對，煤炭行業應該怎么看、怎么干？圍繞這些問題，需要我們深思。

一、我國出臺《能源法》的背景、歷程及重要意義

能源是經濟社會發展的重要物質基礎，能源安全事關國計民生、經濟社會發展和國家安全，是重大的全局性、戰略性問題。我國已制定多部單行能源法律法規，包括煤炭法、電力法、可再生能源法、石油天然氣管道保護法、節約能源法、城鎮燃氣管理條例等，但能源領域長期以來還缺少一部具有基礎性、統領性、系統性作用的法律。制定《能源法》，對于進一步夯實能源行業法治根基，推動綠色轉型升級和保障國家能源安全，具有很強的必要性和重要性。早在2006年，國家發展改革委等十五個部門就聯合成立《能源法》起草組，《能源法》立法工作前后延續十八年，之后多次向全社會公開征求意見。近期通過的《能源法》包括總則、能源規劃、能源開發利用、能源市場體系、能源儲備和應急、能源科技創新、監督管理、法律責任、附則共九章八十條，覆蓋煤炭、石油、天然氣、核能、水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能以及電力、熱力、氫能等各種形式的能源。《能源法》從法律角度指明了能源領域的轉型發展方向和有效實施路徑，它填補了能源領域法律法規的頂層設計空白，是我國能源領域的“憲法”，是習近平法治思想在能源領域的具體實踐。《能源法》的落地實施，將對提升我國能源安全保障水平、加快能源綠色低碳轉型、推動能源領域高質量發展和服務全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。

二、《能源法》出臺，煤炭行業怎么看

（一）首次從法律層面明確了煤炭在我國能源安全及供應體系中的“壓艙石”和“穩定器”地位

我國已探明化石能源資源總量的97%左右都是煤炭，我國“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦特點，決定煤炭將長期處于主體能源的戰略地位。長期以來，煤炭在我國一次能源生產結構中的比重一直保持在75%左右，在消費結構中的比重也高達70%左右。近年來，煤炭消費比重盡管呈現逐年下降的趨勢，但2023年煤炭消費仍占一次能源消費的55.3%。有研究顯示，到2030年，煤炭在我國一次能源消費結構中的比重依然占45%左右，煤炭在我國能源和消費格局中的重要地位短期內較難改變。《能源法》明確，要“發揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統調節作用”，首次以法律形式確認煤炭是我國能源供應體系中的“壓艙石”和“穩定器”，凸顯了煤炭在我國能源安全中兜底保障的重要作用。

（二）煤炭領域的發展規劃與統籌協調被提高至新高度

能源規劃對推動能源行業發展、合理配置資源資金、制定有關政策具有重要的指導意義。《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33號）就明確提出要編制能源發展規劃，在多年規劃工作實踐的基礎上，我國逐步建立了國家級綜合能源規劃、國家級分領域能源規劃和區域能源規劃、地方能源發展規劃等各層次能源規劃體系和管理體系。盡管煤炭在我國能源生產和消費結構中占據很大比例，但隨著能源轉型和碳達峰碳中和戰略的不斷推進，煤炭等化石能源消費比重將逐年降低，而太陽能等非化石能源消費比重將逐年提升，從整個能源系統安全的大局來看，就要加強煤炭等化石能源的規劃發展與建立緩慢退坡機制，同時也要完善太陽能等非化石能源的接續發展與領跑推進機制。在此背景下，《能源法》從能源安全的高度，將煤炭等各類能源的規劃發展與有序融合統一起來，既肯定了煤炭等化石能源的兜底保障作用，也確認了新能源的未來發展地位，至此，煤炭領域的規劃發展與統籌協調將得到進一步加強和鞏固。

（三）煤炭清潔高效利用將成為煤炭行業高質量發展的主要趨勢

煤炭作為我國最重要的一次能源生產和消費產品，其污染物排放高、利用效率低等成為制約其發展的主要因素。從清潔性來看，相比天然氣，煤炭燃燒后污染物排放明顯飆漲，煤炭燃燒后二氧化碳排放是天然氣的1.78倍、氮氧化物是4.97倍、粉塵顆粒是392倍、二氧化硫是2591倍；從高效性來看，相比天然氣，煤炭的火力發電的平均能量利用效率約35%，整體煤氣化聯合循環發電技術發電效率為45%以上，均低于燃氣聯合循環發電目前55%的能量利用效率，煤炭的民用熱效率更是遠低于天然氣。《能源法》明確，要“促進煤炭清潔高效利用”，向市場釋放了明確的信號，特別是碳達峰碳中和戰略實施以來，煤炭的清潔高效利用將是我國未來煤炭利用的主要政策取向。

（四）煤炭產供儲銷體系將進一步完善

國家發展改革委會同有關部門已就煤炭產供儲銷體系建設做了大量卓有成效的工作。2024年4月，國家發展改革委、國家能源局印發的《關于建立煤炭產能儲備制度的實施意見》（發改能源規〔2024〕413號）要求，到2027年，初步建立煤炭產能儲備制度，有序核準建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度產能儲備；到2030年，產能儲備制度更加健全，產能管理體系更加完善，力爭形成3億噸/年左右的可調度產能儲備，全國煤炭供應保障能力顯著增強，供給彈性和韌性持續提升。這次《能源法》明確提出，國家要完善能源產供儲銷體系，健全能源儲備制度和能源應急機制，提升能源供給能力，保障能源安全、穩定、可靠、有效供給。可以預見，隨著《能源法》的出臺，我國煤炭產供儲銷體系將不斷完善，煤炭產業鏈、供應鏈競爭力將進一步提升。

（五）全國統一煤炭大市場建設將加速推進

當前，全國正在加快建設全國統一大市場，但現階段我國煤炭市場存在市場分割和地方保護嚴重、市場交易規則及程序各異、市場化機制和要素市場建設不夠完善以及產業鏈供應鏈波動劇烈等問題，不利于全國統一煤炭大市場的建設。《能源法》明確要求，要推動建設全國統一的煤炭等能源交易市場，推動建立功能完善、運營規范的市場交易機構或者交易平臺。受此影響，剔除地方保護壁壘、打破地方保護主義將得到有效改善，區域性煤炭交易中心和全國性煤炭交易中心的關系將進一步理順，煤炭跨省跨區域交易的司法和監督體系將不斷完善，煤炭管理機構職能分散且缺乏有效的長期協調機制等問題將進一步得到解決，全國統一煤炭大市場建設將加速推進。

（六）煤炭行業碳排放管理和碳交易市場建設將提速

國家發展改革委2021年印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，建立了能源消費強度和總量雙控制度，促進經濟社會高質量發展。2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，標志著我國將分階段推動能耗雙控轉向碳排放雙控。《能源法》明確，我國要建立能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系。煤炭作為上下游高耗能、高污染能源產品，有關企業將需采取技術升級或低碳改造措施，設備制造商和技術服務商將迎來新的市場機遇，煤炭行業關聯的碳排放管理人員、碳市場分析師的需求將增加，煤炭行業碳排放管理和碳交易市場建設將提速。

（七）科技創新對煤炭行業發展的重要性已成為行業共識

在科技創新戰略指引下，我國煤炭行業智能化、數字化建設加速發展、縱深推進。根據中國煤炭工業協會數據，2023年全行業科技貢獻率提高到60%，科技創新從量變向質變飛躍，從點線突破向系統集成發力，實現了從跟蹤模仿到部分領域并跑甚至領跑的轉變。正是基于對科技創新重要性的共識，最后能源科技創新部分獨立成章，凸顯了現在及未來能源科技創新在保障能源安全、推動能源轉型中都將發揮基礎性作用，科學技術本身就是最大的資源。可以預見，隨著AI、5G、礦山大模型、負碳固碳等技術的突破和新質生產力的不斷發展，煤炭行業全要素生產率將不斷提升，煤炭行業生態將深刻變革。

（八）企業應急保供任務從“社會責任”轉變為“法定義務”

在《能源法》出臺以前，迎峰度夏、冬季保供及應急保供等極端情況下的煤炭生產和煤電企業能源供應主要是有關中央企業或國有企業通過扛起國有企業的社會責任，堅決履行政治責任，堅持底線思維和系統思維，扎實做好特殊時期煤炭煤電保供工作。《能源法》出臺以后，對這類工作從法律層面做了規定，在應急狀態時，煤炭生產企業、煤電企業以及其他有關單位和個人應當服從有關人民政府的統一指揮和安排，按照規定承擔相應的煤炭保供應急義務，配合采取應急處置措施，協助維護煤炭市場秩序。《能源法》還規定因執行煤炭應急處置措施給有關單位、個人造成損失的，有關人民政府應當依法予以補償，從法律層面彌補了企業的合理支出，保障了企業的經濟利益。

三、《能源法》出臺，煤炭行業怎么干

（一）政府層面，要多措并舉加強頂層設計

一是加快推進修訂《煤炭法》。隨著我國煤炭行業管理體制、產業組織、市場結構等已發生較大變化，現行《煤炭法》已滯后于實踐要求，特別是《能源法》頒布以后，修訂《煤炭法》既緊迫又必要。要以《能源法》為統領，加快推進《煤炭法》修訂，確保《煤炭法》與《能源法》有效銜接，協調各部門統籌推進煤炭法有關的立改廢釋工作，及時制定、修訂配套制度和政策，進一步增強能源法律制度體系的系統性、整體性、協同性。

二是加強規劃指導。《能源法》首次從法律層面明確了能源規劃體系和工作機制，為全國和各地開展能源規劃工作通過了法律保障和基本遵循。要制定和完善中央和各層級煤炭發展規劃，發揮規劃對煤炭行業發展的引領、指導和規范作用。

三是完善產業政策。現有《煤炭產業政策》距今已數十年以上，有關產業政策產業布局已經不符合當前的要求，在習近平生態文明思想和“四個革命、一個合作”能源安全新戰略指引下，新時代煤炭產業相關改革遇到了一些新情況新問題，要優化煤炭產業布局、產業準入、產業組織、產業技術、環保與安全，促進煤炭產業健康可持續發展。

四是加強監督管理。煤炭行業管理涉及面廣，工作復雜。要建立跨部門跨地區聯合監管機制，完善事前事中事后全周期監管鏈條，強化對煤炭有關工作的監督檢查和全面管理，進一步提升煤炭行業安全生產水平，促進有關信息公開透明。

（二）行業層面，要加快推動行業高質量發展

一是夯實“壓艙石”地位。我國資源稟賦和經濟發展階段決定了煤炭在較長一段時間內還將發揮重要的支持保障作用。全行業要主動擔當，積極作為，千方百計增儲上產，進一步釋放優質產能，堅決做能源安全“領頭雁、主心骨”，切實發揮能源保供“壓艙石”“穩定器”的重要作用。

二是推動煤炭行業清潔高效利用。要凝聚行業共識，推動煤炭清潔高效利用，促進能源轉型和綠色低碳發展。堅決貫徹落實國家發展改革委等六部門印發的《關于加強煤炭清潔高效利用的意見》（發改運行〔2024〕1345號），在煤炭開發、生產、儲運、使用全產業鏈各環節，提高煤炭利用效率，促進煤炭行業高質量發展。

三是發展煤炭新質生產力。黨的二十屆三中全會強調，要健全因地制宜發展新質生產力體制機制。煤炭行業要結合行業發展實際，堅持創新驅動發展戰略，加快煤炭產業綠色轉型升級，培育壯大和發展煤炭領域新質生產力。通過構建煤炭產業與新能源、先進制造、數字經濟等新模式新業態的融合發展，打造煤炭行業經濟發展新的增長點。

四是加快全國統一煤炭大市場建設。要完善制度規則，打破各類壁壘，完善煤炭市場化機制，通過數字化、信息化、智能化等方式和手段，完善全國統一煤炭大市場建設的體制機制，助力煤炭產業鏈供應鏈協調發展，推動全國統一煤炭大市場建設提速。

（三）企業層面，要切實發揮企業主體作用

一是主動承擔保供主體責任。企業是能源安全保供的第一主體，要確保能源穩定供應，實現多目標平衡，千方百計增加煤炭供應，帶頭做好保供穩價工作，統籌抓好安全生產和電力熱力供應等各項工作，為國民經濟發展和社會和諧穩定發展承擔重要責任。

二是進一步推動企業降本增效。堅決落地實施企業能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控全面轉型新機制，進一步推動企業降本增效。實施智能化改造和數字化轉型，推動新一代信息技術與制造業深度融合，用新技術新模式推動企業降本增效再上新臺階。

三是提升企業合規經營水平。進一步強化法治意識和法治思想，切實遵守國家法律法規、合理利用資源、保證安全生產、推動環境保護等，健全合規管理體系，培育企業合規文化，規范煤炭企業經營行為，提升企業經營水平和形象。

四是加強企業環境保護管理。進一步強化煤炭企業污染防治，推動煤炭開發、生產、儲運、退出等全周期全流程清潔化生產，加強環境監測和保護力度，特別是做好煤炭礦區開發“后半篇”文章，全面提升企業環保意識和環境保護管理水平。

（作者為國家發展改革委價格成本和認證中心副處長）