多措并舉推動區縣融資平臺市場化轉型

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“深化國有資本投資、運營公司改革”“加快地方融資平臺改革轉型”。目前，全國3000多家融資平臺中，區縣級融資平臺占比在一半以上，多數公司有效資產少、信用評級低、運營能力弱、管理空心化，是各級融資平臺改革轉型中“最難啃的骨頭”。當前區縣融資平臺由于“債務負擔重、管理制度不健全、政策支持力度不夠”，導致缺乏動力、能力和推力，市場化轉型艱難，轉型速度緩慢、質量不高。建議從整合盤活資源、優化管理機制、增大政策支持力度等方面著力，推動區縣融資平臺市場化轉型。

一、區縣融資平臺轉型現狀

從數據上看，轉型整體處于起步階段。據Wind統計，截至2023年底，區縣級城投平臺1880家，占全國56%。在已經聲明實現了市場化轉型的182家融資平臺中，縣級平臺有70家，占比為38%。大多區縣融資平臺的基礎設施建設、土地開發、房地產等傳統業務占比相較于2020年呈現明顯下降趨勢，產業類業務占比逐漸上升， 1880家區縣融資平臺2023年公益性收入平均占比為59%。

從政策上看，市場化轉型是未來發展方向。2023年以來財政部連續發聲，強調對承擔政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，推動各地通過兼并重組等方式整合歸并同類業務，剝離其政府融資職能，轉型為基礎設施、公用事業、城市運營等領域市場化運作的國有企業。推進城投平臺兼并整合轉型，逐步剝離政府融資職能，打破政府兜底幻想，是當前我國地方政府融資平臺政策的方向之一。

從做法上看，各地舉措多路徑廣。在實踐中，區縣融資平臺常見的轉型舉措包括注入非公益性資產、調整業務結構、增加經營性收入和現金流、產業化轉型等。具體而言，轉型路徑主要有三條：一是改組為國有資本投資運營公司，只負責承擔國有資產經營管理、國有資本運營等工作；二是經營城市資源資產轉型為城市綜合運營商，所涉業務包括城市基礎設施類、城市建設開發類、城市服務類等；三是發展經營性產業轉型為產業類國企，方式包括以傳統城投業務為基礎，開展自營性業務并向上下游拓展產業鏈，圍繞地方政府產業規劃發展金融投資業務，結合地區資源稟賦和產業優勢拓展經營性業務等。

二、區縣融資平臺市場化轉型的問題及難點

轉型緩慢，質量不高。一方面，大多區縣融資平臺業務仍以傳統業務為主，與地方政府尚未脫鉤，承擔區縣基礎設施建設融資的主要任務，融資平臺屬性仍然較強。另一方面，當前政策嚴格限制了傳統融資平臺的融資渠道，為了符合市場化轉型的“335”指標①要求，獲得市場融資，各區縣積極推動縣域內各類國有資產的整合，但大都是儲備土地、無證房產、市政道路等公益性資產，有運營收益的有效資產十分有限，依然有較大比例城投公司依賴政府補貼以維持正常運轉。此外，對政策指標的僵化追求也產生了一些行為的異化，如一些縣區融資平臺存在通過“刷經營性流水”美化報表的行為②。

債務負擔重，轉型缺乏動力。隨著政策的收緊，城投公司的融資受到限制，嚴控新增地方政府隱性債務，絕大部分平臺公司選擇以貸還貸、借新還舊等方式來維持資金鏈，第一要務是“保生存”，沉重的債務包袱大大影響了地方融資平臺轉型的積極性。相關數據顯示，2020年以來，區縣融資平臺有息債務規模和有息債務率持續增長。2023年，全國區縣融資平臺有息債務規模達到29萬億元，平均有息債務率達到284%，均大幅提升。

管理制度不健全，轉型缺乏能力。融資平臺的人員管理以及人員流動方面與市場化企業還有所差距，缺乏有效激勵機制。管理人員層面，融資平臺的領導一般由政府領導調任，往往不長的時間就要回到體制內，業務的存續性不夠；且領導團隊大多是從體制內其他單位轉隸而來，市場化經驗不足。業務人員層面，員工依然是事業管理體制，少有激勵機制，管理效率低，缺乏專業人才，難以管深管透。此外，政企分離不徹底，股權激勵、績效獎勵等現代企業管理手段在縣級國企難推行，有好的項目也難產生好效益。

政策支持力度不夠，轉型缺乏推力。一方面，當前的化債政策，從中央經省市逐級傳導到縣級層面后，缺乏操作性更強的實施細則，導致地方束手束腳。另一方面，當前金融政策對縣級國有企業存量債務化解力度不足，對轉型升級過程中所需的新增資金支持力度不夠。金融機構更青睞于中央、省、市等大型企業，縣級國有企業從授信到成本上均不具備競爭優勢，這也進一步加劇了其融資平臺的生存壓力。2024年前5個月發生22起非標違約事件，19家為區縣級融資平臺。

三、多措并舉推動區縣融資平臺轉型

分類施策，采取多種手段整合盤活資源。一是針對所在區縣本身經濟發展薄弱、產業基礎較差、市場化水平較低的，債務率相對較大、造血能力與潛力都比較差的融資平臺企業，建議進行跨層級或跨區域的合并整合，如合并到地級市融資平臺，解決資源不足的問題。為推動區縣級平臺整合，需設立硬性考核指標，例如負債率高于一定比例或經營收入比例低于一定比例的平臺必須進行整合，減少重復建設和資源閑置浪費。二是針對存在發展潛力但是目前轉型存在困難的企業，要在融資等政策上給到支持，幫助有思考有行動力的企業完成轉型，一方面采取清理、重組整合區縣優質資產、資源，另一方面積極尋求新資源新業務注入。

因地制宜，差異化推進平臺轉型。一是對于經濟發達的東部區縣，應加速市場化轉型，盡快發展成為一般性國有投資控股公司、資產運營公司和一般商業性企業等。二是對于中西部經濟相對落后區縣，應分階段推進，重點培育市場競爭力和經營管理能力，對于存量融資平臺，化解債務過程應逐步推行，避免過快推進引發流動性風險。三是重點關注擁有“特殊資源稟賦”的區縣，如承擔國家級與省級重大戰略，或能將自然資源進行產業化整合及形成產業集群，鼓勵其以城投或產投平臺來發行科創債，并投資于尚未完全成熟的新興產業與未來產業。

完善企業管理，推動企業市場化轉型。一是建立完善的治理結構。明確董事會、監事會和管理層的職責，確保決策的科學性和透明度。建立以價值創造為導向的組織架構，加強專業團隊的建設，推進薪酬考核體系的優化。培育企業市場化資源整合、業務拓展、品牌宣傳等高質量發展的核心能力。二是推進企業數字化建設。持續推進企業數字化建設，發揮數字化建設帶來的運營、業務效率提升，促進數字化與業務深度融合。三是健全風險管理體系。建立風險預警機制，及時發現并處理潛在風險。例如，借助大數據、信息系統、人工智能等工具，對投資項目進行全生命周期管理，規范“投前、投中、投后”環節管理，確保投融資活動合規性及高效運作。

強化人才管理，優化激勵機制。一是開展融資平臺產業化人才交流試點，鼓勵優質國企與待轉型的融資平臺公司之間的人員流動。二是舊業務和新業務采取不同的激勵機制。傳統業務和虧損業務應充分考慮歷史遺留問題，可在對比上一年減虧數、事務性工作完成情況、執行上級要求等方面重點考核；新開展的市場化運營業務，應參考市場化民營企業對業務和人員完全按照市場化考核。三是管理崗位和專業技術人員采取不同的激勵機制。針對管理崗位執行行政體制管理，即參照同級別公務員待遇和雙向通道，對專業技術人員參照市場化企業薪酬和企業化人員管理，即穩定和高薪只能二選一。

適度加大針對區縣級融資平臺轉型的政策支持。適度優化化債政策，中央設定政策底線、省級政府分類施策、市級政府莫要爭利、縣級政府靈活執行。此外，加大研究對區縣融資平臺的專項支持。一是加大金融政策支持。短期可探索由中央發行國債并直接轉貸給區縣政府，減輕債務負擔；鼓勵金融機構通過增強縣級國有企業授信、降低縣級企業融資成本，支持國有企業轉型探索類項目。二是鼓勵國有企業平等參與市場競爭。鼓勵縣級國有企業平等參與特許經營、有回報機制的政府項目等，為國有企業轉型營造良好發展環境。三是探索設立國家、省、市聯動的專項融資平臺產業轉型基金，促進縣級國有企業轉型升級。

注：

①“335”指標，是對融資平臺市場化轉型的一個量化指標要求。即非經營性資產（城建類資產）占總資產比重不超過30%；非經營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%；財政補貼占凈利潤比重不得超過50%。只有符合“335”指標，完成市場化轉型的融資平臺才能新增融資。

②所謂“刷經營性流水”，是指融資平臺公司與上下游公司簽訂合同，但是沒有實際貨物的交付；因為“335”考核的主要是經營收入，滿足指標后，融資平臺就可以發債或者從銀行貸款。

（作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心）