加快破除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“四項(xiàng)短板”充分釋放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“風(fēng)險(xiǎn)減震器”功能

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是務(wù)農(nóng)收入的“穩(wěn)定器”，是推動(dòng)和服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重要金融手段。近年，我國(guó)持續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力不斷提高。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，存在保險(xiǎn)品種偏少、農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足、保險(xiǎn)保障水平不高、基礎(chǔ)制度環(huán)境薄弱等問題，建議擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍和品種、培育商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)環(huán)境。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正在加快實(shí)現(xiàn)“三大蛻變”

（一）“擴(kuò)面”：產(chǎn)糧大縣基本實(shí)現(xiàn)了三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)全覆蓋

2018年我國(guó)在6省24個(gè)縣開展了三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)，2021年三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)實(shí)施范圍擴(kuò)大到13個(gè)糧食主產(chǎn)省份、約500個(gè)產(chǎn)糧大縣。截至2023年底，800余個(gè)產(chǎn)糧大縣基本實(shí)現(xiàn)了三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)全覆蓋。

（二）“增品”：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種不斷增加

一方面，中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼支持品種持續(xù)增加。中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的品種從2007年的5個(gè)增至目前的15個(gè)，基本覆蓋了關(guān)系國(guó)計(jì)民生和糧食安全的主要大宗農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種不斷拓展。中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)，補(bǔ)貼范圍已從2019年的10個(gè)試點(diǎn)省份，到2022年拓展至全國(guó)范圍，承保品種超500個(gè)。

（三）“提質(zhì)”：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從保成本向保收入轉(zhuǎn)型，從保生產(chǎn)環(huán)節(jié)向保全產(chǎn)業(yè)鏈條擴(kuò)展

一是探索發(fā)展農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)。2017年“中央一號(hào)文件”提出，探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)制度，并在不同地區(qū)開展不同種類的收入類保險(xiǎn)試點(diǎn)。二是發(fā)展“保險(xiǎn)+期貨”新模式。全國(guó)“保險(xiǎn)+期貨”實(shí)施項(xiàng)目數(shù)量從2015年的2個(gè)增至2023年的458個(gè)，為生豬、玉米、蘋果、天然橡膠等18個(gè)品種提供了風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。三是創(chuàng)新發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈條保險(xiǎn)產(chǎn)品。基本形成以成本保障型產(chǎn)品為主，產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)和指數(shù)保險(xiǎn)等各類創(chuàng)新性產(chǎn)品共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給體系。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種仍偏少

從險(xiǎn)種數(shù)量看，我國(guó)中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的特色農(nóng)產(chǎn)品品種15個(gè)，而美國(guó)聯(lián)邦政府提供補(bǔ)貼的農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)品保險(xiǎn)多達(dá)130項(xiàng)。從險(xiǎn)種類別看，受農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失，主糧收入險(xiǎn)和成本險(xiǎn)重疊性較高，以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展不健全等影響，保險(xiǎn)公司開發(fā)收入保險(xiǎn)產(chǎn)品積極性不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅以成本保險(xiǎn)為主。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育不健全

一是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。據(jù)調(diào)查，許多保險(xiǎn)公司認(rèn)為若沒有中央財(cái)政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼，并不愿意從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，更不愿意開展沒有保費(fèi)補(bǔ)貼支持的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是農(nóng)民參保意識(shí)弱。受經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小影響，許多農(nóng)民認(rèn)為購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不能提高土地的直接收入，也不能實(shí)現(xiàn)受災(zāi)不減收，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的接受度較低。同時(shí)，農(nóng)民“逢災(zāi)買險(xiǎn)、豐年棄險(xiǎn)”現(xiàn)象普遍。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)騙保現(xiàn)象多發(fā)。由于缺乏有效的監(jiān)管手段，串聯(lián)騙保現(xiàn)象高發(fā)。

（三）政策支持不足與理賠金標(biāo)準(zhǔn)偏低

一方面，財(cái)政支持相對(duì)不足。2023年中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼477.66億元，占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保費(fèi)39.1%，但與美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)50%—90%的水平相比，我國(guó)財(cái)政支持力度不足。另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠金標(biāo)準(zhǔn)較低。完全成本保險(xiǎn)按照作物生長(zhǎng)期的比例進(jìn)行賠付，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的僅局限于直接物化成本，不包括人工成本和地租成本，三大主糧作物理賠額度只有實(shí)際收入的30%—40%。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)環(huán)境薄弱

一是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平低。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模7.8畝，即便是規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)戶如家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)面積僅121畝，遠(yuǎn)低于美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主平均2550畝、日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體個(gè)均370畝面積，保險(xiǎn)公司逐一核實(shí)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)面積等信息，耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。二是大量農(nóng)戶實(shí)際土地面積與確權(quán)面積不符。受土地受損、征地、開荒等因素影響，農(nóng)戶實(shí)際耕種土地面積與確權(quán)面積不符大量存在，為規(guī)避日后理賠糾紛，保險(xiǎn)公司往往以確權(quán)面積為準(zhǔn)。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠服務(wù)質(zhì)量不高。熟悉農(nóng)業(yè)又精通農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的人才少，賠付標(biāo)準(zhǔn)不能精準(zhǔn)核定，存在保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶代表“談”出來的賠付標(biāo)準(zhǔn)，以及到戶理賠平均主義問題。

三、對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍和品種

一方面，加快落實(shí)全國(guó)范圍實(shí)施三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)政策，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。另一方面，擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助品種范圍。建議進(jìn)一步擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼品種，研發(fā)生豬、奶牛等養(yǎng)殖收入保險(xiǎn)產(chǎn)品，支持各地豐富特色農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)、區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)具綜合保險(xiǎn)等保險(xiǎn)品類，探索對(duì)地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)保費(fèi)以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

（二）加快培育商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)

一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司整合區(qū)域農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)，依托農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)厘定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。二是探索構(gòu)建分層保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度。建議構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分層保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，采取“基本保險(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”等組合產(chǎn)品，豐富商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足多樣化需求。三是培育農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)。加大涉農(nóng)保險(xiǎn)宣傳推廣力度，發(fā)揮好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體示范帶動(dòng)作用。四是規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼資金監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊騙保，加大對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資本不實(shí)、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排不足、虛假承保、虛假理賠等處罰力度。

（三）強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度

一方面，加大三大主糧完成成本保險(xiǎn)理賠支持力度。重點(diǎn)提升產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼比例，以水稻、小麥、玉米為標(biāo)的，在面向全體農(nóng)戶基本險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，推出保險(xiǎn)金額覆蓋直接物化成本和地租、面向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品。另一方面，改革優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋范圍，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓展至銷售、流通等環(huán)節(jié)，對(duì)供應(yīng)鏈保險(xiǎn)、安全責(zé)任保險(xiǎn)等進(jìn)行適度補(bǔ)貼。

（四）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)環(huán)境

一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有序推進(jìn)承包地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)妥開展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作，提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交易成本。二是加快完善承包地確權(quán)頒證。加快推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，聯(lián)動(dòng)開展承包地確權(quán)頒證。三是持續(xù)改進(jìn)涉農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量。優(yōu)化涉農(nóng)保險(xiǎn)合同條款，督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上落實(shí)“保本微利”要求，做到能賠快賠、應(yīng)賠盡賠、合理預(yù)賠。

〔本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“混合經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21CJY060）研究成果〕

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）