破解四大關鍵問題推動西部大開發形成高質量發展新格局

2019年《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》實施以來，西部地區綜合實力顯著增強，生態保護和綠色低碳轉型、基礎設施建設和對外開放、維護安全和保障民生等均取得顯著成效。同時，西部地區以高質量發展推進中國式現代化仍面臨科技、產業、開放三大動力不足和比較優勢發揮不充分的問題。建議加大這四個方面的政策力度，不斷增強西部地區整體實力和可持續發展能力，推動西部大開發進一步形成大保護大開放高質量發展新格局。

一、四大關鍵問題制約西部大開發形成新格局

（一）科技創新能力弱，人才吸引力嚴重不足

一是科技研發投入強度不足東部地區的一半。2023年西部地區全社會研發投入強度僅為1.62%，處于四大板塊末位，不足東部地區的一半，12個省份均低于全國平均水平，西北地區近十年研發投入強度幾乎原地踏步。二是城市科技創新前十強無西部地區城市上榜。根據《中國城市科技創新發展報告（2023）》，城市科技創新排名前十強中無西部地區城市，前20強中西部僅有西安、成都兩座城市。三是人才吸引力嚴重不足，東部地區博士數量是西部的近6倍。根據“七普”數據，西部地區博士數量不到21萬人，而東部地區有將近125萬博士。《中國城市人才吸引力排名：2024》也顯示，2023年最具人才吸引力城市前20強中西部地區僅有成都1座城市，前50強中亦僅有成都、西安、重慶、昆明4座城市。

（二）傳統產業資源依賴度高，戰略性新興產業發展滯后

一是多個省份長期過度依賴資源型經濟。甘肅石化、電力、冶金、建材、煤炭等傳統重化工產業增加值占比超80%；內蒙古規模以上能源工業、現代煤化工和稀土產業增加值占規上工業的比重超六成；陜西能源結構偏煤、“煤主沉浮”問題依然存在；新疆確定的九大產業集群中，資源依托型產業集群“唱主角”。同時，這些省份資源型產業的產品大都以原材料和初級產品加工為主，精深加工不夠，轉化增值水平較低。如廣西鋁加工產品主要以鋁棒、鋁扁錠等初級加工產品以及民用建材、鋁板帶等中低端產品為主。二是制造業和戰略性新興產業發展均明顯滯后。如，甘肅省制造業占GDP比重比全國平均水平低10個百分點；陜西制造業占GDP比重比全國平均水平低7個百分點以上，其他西部省區不同程度存在制造業占比偏低問題。戰略性新興產業發展更為不足，在國家45個先進制造業集群中，西部地區僅有5個入選。高新技術企業數量相對較少，如西部高新技術企業數量最多的四川，其高新技術企業數量也僅為浙江省的40.5%，廣東省的22.4%。此外，西部地區承接產業轉移不同程度存在引不來、落不下、長不好等問題。

（三）開放能力與向西開放戰略地位不相符，外向型經濟發展水平偏低

一是對外開放通道尚不完善。西部陸海新通道西通路尚未全線貫通，東中西三條通路均存在線路標準不一致的問題。中緬鐵路境外段尚無實質性進展，中越鐵路境外段標準軌提升改造工程短期內難以完成，泛亞鐵路中線老泰段建設進度滯后，中巴經濟走廊面臨較高安全風險，中吉烏通道建設尚處于起步階段。二是開放平臺能級不高，制度創新能力不強，小散弱問題突出。在我國已批復設立的22個自貿試驗區中，西部地區僅有6個，且制度創新能力相對較弱。沿邊開放平臺布局較多，但小散弱問題比較突出。三是經濟外向度仍不足全國平均水平的一半。2013年至2023年西部地區進出口總額占全國比重僅提高2.3個百分點，而中部地區提高3.4個百分點。2023年西部地區經濟外向度僅為13.9%，不足全國平均水平的一半。重慶、云南、陜西等多個西部省市2023年進出口總值同比下降10%以上。

（四）生態資源和能源資源優勢轉化不充分，綠色發展新動能壯大受阻

一是生態保護壓力大、生態產品價值實現難。西部地區生態地位重要，生態保護治理投入大，而目前縱向生態補償規模仍然偏小，橫向生態補償機制難以有效建立，地方債務負擔重，持續加強生態保護和環境治理面臨較大資金壓力。同時，高品質生態產品供給仍然不足，生態產品供需市場對接不暢，既影響了生態地區保護生態的積極性，也不利于西部地區將生態優勢轉化為經濟優勢。二是源網荷儲發展不協調、新能源消納難。新能源發展為西部帶來重大機遇，但在發展過程中仍然存在新能源規劃規模與電網輸變電能力、電力負荷消納能力等不協同不匹配，跨區送電“低谷不要、高峰不送”等難題，不利于西部服務國家能源電力安全和穩妥推進能源結構轉型。

二、加大四方面政策力度推動西部大開發形成新格局

（一）堅持把因地制宜發展新質生產力作為主攻方向，加快構建現代化產業體系

一是支持西安、成都、重慶、蘭州建設綜合性國家科學中心，布局發展戰略性先導產業，形成先發引領效應。二是因地制宜各有側重培育新能源、新材料、航空航天等戰略性新興產業的西部領軍城市，加快形成一批擁有萬億級標桿產業、首位產業的“希望之城”。三是“兩新”“兩重”政策適當向西部地區傾斜，促進先進數字技術、綠色生產工藝等賦能西部傳統產業加快轉型升級。四是結合國家戰略腹地建設，支持西部地區更好承接東部地區產業轉移和備份。

（二）堅持把大保護放在壓倒性地位，扎實推進生態保護和綠色低碳轉型

一是加大西部地區縱向生態補償支持力度，綜合考慮生態紅線面積、比例和人口、生態環境質量改善等因素，優化資金分配，提高生態地區保護生態的積極性。二是支持西部生態地區通過生態搬遷等促進人口內聚外遷，在城鎮開發邊界、年度建設用地指標、城市更新和老舊小區改造、產業工人隊伍建設等方面對西部城市群和有城鎮化潛力地區加大支持力度，提高人口集聚。三是支持西部生態地區打造高效生態綠色產業集群，促進生態產品價值實現。

（三）堅持以大開放促進大開發，高質量推進開放通道走廊建設和對內區域合作

一是進一步完善西部陸海新通道交通物流樞紐布局，促進西部陸海新通道與長江黃金水道、新亞歐大陸橋、中蒙俄經濟走廊銜接融合發展。二是增強成渝地區雙城經濟圈、關中平原城市群、北部灣城市群、絲綢之路經濟帶核心區等優勢地區的開發開放能級，打造西部內陸和沿邊開放高地。三是積極復制推廣東部發達地區自貿試驗區好經驗好做法，加快制度型開放步伐，推進貿易投資便利化改革創新，加快發展高水平開放型經濟。四是積極主動服務對接區域重大戰略，借勢借力推動高質量發展。

（四）堅持在新一輪能源革命中重塑發展新優勢，著力提升能源資源等重點領域安全保障能力和打造綠色發展新動能

一是加強沙漠、戈壁、荒漠、工業廢棄地等綜合開發利用，促進風光火儲、源網荷儲一體化發展，加快建設新型能源體系，促進新能源就地消納，做大做強一批國家重要能源基地。二是加強重大跨區域輸電通道建設，完善原油和成品油長輸管道建設，推進西氣東輸三線中段、西氣東輸四線等工程建設，提升“西氣東輸”“西電東送”能力和管網互聯互通水平。三是加強礦產資源規模化集約化開發利用，支持新疆、甘肅、內蒙古、陜西等建設一批國家級礦產資源開采和加工基地。

（作者單位：國家發展改革委國地所）