建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)的長效機(jī)制

黨的二十屆三中全會提出：建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)的長效機(jī)制。這是對未來一個時期政府投資方式方法、體制機(jī)制保障的總體要求，將為政府投資更好服務(wù)國家戰(zhàn)略和民生建設(shè)，增強(qiáng)政府投資引領(lǐng)帶動作用、擴(kuò)大有效投資提供良好的體制機(jī)制條件。

一、政府投資支持重大項目建設(shè)長效機(jī)制的內(nèi)涵

（一）政府投資及其投向的決定

政府投資是政府為了更好履行公共職能，增加公共產(chǎn)品供給，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過預(yù)算資金以及舉債等方式籌措資金，用以轉(zhuǎn)化和形成為公共資產(chǎn)的過程。政府投資的規(guī)模和投向受多重因素的影響，主要取決于以下幾方面因素。

公共產(chǎn)品特性。所謂公共產(chǎn)品是指那些在消費(fèi)上具有非競爭性和收費(fèi)上具有非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)。只要有公共產(chǎn)品或服務(wù)存在，免費(fèi)搭車者的出現(xiàn)就不可避免。在這種情況下，公共產(chǎn)品的供給量就會不足，供給就會出現(xiàn)低效率。于是，政府一方面以征稅手段取得資金；另一方面又將征稅取得的資金用于公共產(chǎn)品的供給。

外部性的存在。當(dāng)存在收益外溢時，產(chǎn)品或服務(wù)的供給出現(xiàn)不足，就需要政府出面干預(yù)。政府一般采用矯正性的財政補(bǔ)貼或直接投資來實(shí)現(xiàn)正的外部效應(yīng)的內(nèi)在化，對帶有正的外部效應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)發(fā)放財政補(bǔ)貼或政府直接投入部分資金，以此將補(bǔ)貼產(chǎn)品或服務(wù)的私人邊際效益提高到同社會邊際效益相一致的水平。

收入再分配。以強(qiáng)制性的方式提供“有益需要”的社會公共產(chǎn)品，是減少個人間和地區(qū)間收入差距，改善低收入人口生活狀況的一個重要方面。以公共衛(wèi)生、低收入人群住宅為代表的是具有再分配性質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府通過投資這些產(chǎn)品和服務(wù)，特別是加強(qiáng)落后地區(qū)的公共投入，可以有效增加低收入者的實(shí)際所得。

穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。包含政府投資在內(nèi)的財政擴(kuò)張政策是保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的有效手段。總的來看，政府資金是否具有生產(chǎn)性和投資性，是否與國民生活質(zhì)量提高密切相關(guān)，以及這種生產(chǎn)性和投資性資金規(guī)模的大小，都會在相當(dāng)程度上決定經(jīng)濟(jì)增長的速度與質(zhì)量，決定經(jīng)濟(jì)與財政的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

（二）不同項目特性及其政府支持

基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性項目具有公共產(chǎn)品、外部性、再分配效應(yīng)和調(diào)控功能，如果缺乏合理的經(jīng)濟(jì)回報，私人部門通常不愿投資或沒有能力投資，在這個時候，就需要政府直接提供或者資助。

基礎(chǔ)性項目是指那些對于所有的商品與服務(wù)的生產(chǎn)必不可少的，若缺少這些服務(wù)，其他商品與服務(wù)便難以生產(chǎn)或提供的設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目，包括交通、水利、能源、通信等。基礎(chǔ)性項目具有較強(qiáng)的外部性，提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，會影響其他相關(guān)行業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效率。基礎(chǔ)性項目具有一定的收益性，但是，不足以彌補(bǔ)投資及運(yùn)營支出，需要政府資金或政策支持。

公益性項目是指為滿足社會基本公共服務(wù)需要的項目，包括國防、行政、司法等政府部門，以及文化、教育、體育、衛(wèi)生等社會領(lǐng)域的投資項目。此類項目無收費(fèi)機(jī)制、無現(xiàn)金流，回報主要體現(xiàn)為公共利益和社會效益。除非實(shí)現(xiàn)公益性和經(jīng)營性項目的綜合開發(fā)，否則無法平衡項目收益，因此，這些項目通常由政府直接出資建設(shè)。

長遠(yuǎn)性項目是指為國家戰(zhàn)略和安全利益考慮必須進(jìn)行的投資項目，包括涉及科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的新質(zhì)生產(chǎn)力項目，也包括應(yīng)對突發(fā)事件和抵御外部沖擊的國家安全項目。這些項目投資回收期較長、失敗的可能性較大，初創(chuàng)時期的市場主體規(guī)模較小，需要政府性資金作為耐心資本進(jìn)行長期扶持。

政府投資支持公益性、基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性等項目，符合其投資主體職能的定位，也是實(shí)施國家重大戰(zhàn)略、完善發(fā)展環(huán)境、保障和改善民生的要求。

（三）長效機(jī)制的基本含義和分類

長效機(jī)制是指能長期保證經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。有兩個基本內(nèi)容：一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系；二是要有推動制度正常運(yùn)行的“動力源”①。長效機(jī)制在公共治理中具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、工具性等特征，是一種在公共問題長期穩(wěn)定存在的狀態(tài)下，以既有治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性績效為目標(biāo)的規(guī)范治理模式。

政策投資支持重大項目建設(shè)長效機(jī)制，也就是政府投資保障重大項目建設(shè)的規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，是在發(fā)展規(guī)劃、項目謀劃、資金渠道、投資方式、融資工具、管理制度等方面保障重大項目投資、融資、建設(shè)順利進(jìn)行并達(dá)成經(jīng)濟(jì)和社會效益的穩(wěn)定制度框架，具有保障性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、有效性以及可持續(xù)性等特點(diǎn)。

政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目長效機(jī)制可以分為以下幾類：投資決策機(jī)制、主體分工機(jī)制、資金保障機(jī)制、政策激勵機(jī)制以及風(fēng)險約束機(jī)制等，這些機(jī)制的規(guī)范、穩(wěn)定運(yùn)行是政府投資支持重大項目建設(shè)的基本保證。

投資決策機(jī)制是政府根據(jù)預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的方式和手段，通過一定的程序，對若干可行性方案進(jìn)行比較論證，從中優(yōu)選出滿意方案的過程，主要是要確保決策的科學(xué)性、民主性和公正性，避免損失浪費(fèi)。

主體分工機(jī)制是部門之間、央地之間、地區(qū)之間政府各類主體投資職責(zé)分工，解決的是各類政府投資主體提供或合作提供重大項目資金，并推動重大項目建設(shè)的方式方法問題，解決哪種方式更有優(yōu)勢、更為有效的問題。

資金保障機(jī)制是政府通過財政和金融渠道籌措建設(shè)資金，為重大項目提供資金支持的方式和手段，主要可分為財政撥款、債務(wù)性融資、資產(chǎn)（資源）融資和權(quán)益性融資等。

政策激勵機(jī)制是在政府無法單獨(dú)完成重大項目建設(shè)時，必須調(diào)動國企、民企、社會組織等主體的積極性，激發(fā)這些投資主體的創(chuàng)造力和市場活力，通過政府政策引導(dǎo)和投資杠桿作用，形成政府投資有效帶動社會投資的機(jī)制。

風(fēng)險約束機(jī)制是指政府支持的重大項目投資通常需要大量舉債，而債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹，又缺乏足夠的還款來源，可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險甚至危機(jī)，必須建立約束機(jī)制，在財力可承受和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的前提下擴(kuò)大有效債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效投資。

二、建立政府投資支持重大項目長效機(jī)制具有意義

黨的二十屆三中全會著重提出這一改革舉措，說明在政府投資支持重大項目領(lǐng)域，現(xiàn)有體制機(jī)制仍存在缺陷，短期化、欠規(guī)范、不穩(wěn)定、效果差，無法適應(yīng)新時期重大項目的建設(shè)需要。把這一領(lǐng)域的改革作為著力點(diǎn)和突破口意義重大。

（一）為擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長提供重要支撐

政府投資具有提供服務(wù)、改善環(huán)境、熨平周期、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用。政府投資主要投向交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)，這些領(lǐng)域的投資在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮更為重要的作用。第一，重大項目投資是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基本條件，直接影響著資源配置的效率，影響經(jīng)濟(jì)增長的潛力；第二，重大項目投資具有顯著外部性，能夠為區(qū)域甚至全國民眾享有。政府投資支持這些領(lǐng)域建設(shè)，彌補(bǔ)了供給不足，緩解了瓶頸制約，同時，為社會其他部門的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。通過建立長效機(jī)制，推動政府投資在關(guān)鍵時刻、關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用，有利于擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長。

（二）為拓寬資金渠道、形成更穩(wěn)定的融資方式創(chuàng)造條件

隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，政府職能范圍不斷擴(kuò)大，政府投資規(guī)模也隨之?dāng)U張。從國家預(yù)算內(nèi)投資看，政府投資規(guī)模由1996年的626億元增加到2023年的75150億元，占全部資金來源的比例由2.7%上升到9.8%。從政府重點(diǎn)投資領(lǐng)域看，2003—2023年間，基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長15.5%，社會領(lǐng)域投資年均增長16.6%。政府投資需求持續(xù)增加是一個基本趨勢。與旺盛的需求相比，政府資金供給能力卻明顯不足，缺乏有效的資金渠道和融資方式，需要建立健全長效的資金動員機(jī)制，不斷拓展融資渠道，完善投資方式，創(chuàng)新金融工具，為重大項目建設(shè)提供有力支撐。

（三）為發(fā)揮杠桿作用、引導(dǎo)帶動更多社會資本拓展空間

政府在基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)領(lǐng)域具有獨(dú)特的作用，但是，這并不意味著政府是唯一的資金提供者。經(jīng)驗表明，政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，有助于利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。要通過公共資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合集聚，提供更多盈利空間，激發(fā)民間投資活力，引導(dǎo)市場資金進(jìn)入公共投資領(lǐng)域；減輕政府財政支出負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)公共投資資金需求與政府資金供給能力之間的缺口；完善投融資模式和路徑，形成政府資金引導(dǎo)、市場化程度更高、創(chuàng)新性更強(qiáng)、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

（四）為提高投資效益、強(qiáng)化政府行為約束探索有效途徑

世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》指出：“一個有效的政府是事關(guān)發(fā)展成敗的決定性因素”。盡管存在這樣和那樣的挑戰(zhàn)，政府投資都不是有沒有必要的問題，而是如何提高有效性的問題。長期以來，政府投資活動存在低效和無效問題，一些政府投資并未用在急迫的領(lǐng)域，政府投資決策行為缺乏監(jiān)督和約束，政府債務(wù)融資并未考慮財力承受能力。探索政府投資支持重大項目的長效機(jī)制，進(jìn)一步完善政府投資決策、監(jiān)督、管理體系，有利于減少公共資源浪費(fèi)，提高政府投資效益，增強(qiáng)投資的可持續(xù)性。

（五）為推動理念創(chuàng)新、促進(jìn)投資管理體制改革提供經(jīng)驗

當(dāng)前，政府投資在管理理念上存在重項目審批、輕管理服務(wù)，重程序?qū)彶椤⑤p內(nèi)容審核，重事前爭資、輕事中事后監(jiān)管；在管理模式上，項目謀劃缺乏充分論證，過程管理缺少節(jié)點(diǎn)控制，項目建設(shè)缺乏績效評價；在管理體制上，投資項目多頭管理，審批要件互為前置，審批事項需多系統(tǒng)辦理，標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)不通、流程不暢。上述問題在政府支持的重大項目建設(shè)過程中或多或少都有反映，從基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)入手，建立政府投資支持的長效管理機(jī)制、融資方式和投資模式，就是找準(zhǔn)了改革的著力點(diǎn)和突破口，有利于進(jìn)一步深化投融資體制改革。

三、政府投資支持重大項目建設(shè)取得重要成就

政府投資的比重總體趨于上升。從預(yù)算內(nèi)投資看，1998—2002年實(shí)施積極財政政策時，其占全社會投資的比例由4.2%上升到7%；2008—2009年實(shí)施新一輪積極財政政策時，比例由4.3%上升到5.1%；在經(jīng)歷了短暫下降之后，2012年后又開始回升，到2020年，預(yù)算內(nèi)投資比例提高到7%；2021—2023年，比例分別達(dá)到6.4%、8.9%和9.8%。按照現(xiàn)金流量表計算，政府資本形成占全部資本形成的比例，2003年上升到10%以上，2018年達(dá)到17.5%的最高值，2022年下降到12.3%。將國家預(yù)算內(nèi)投資和新增地方債發(fā)行額合并計算，其占全社會投資的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015—2022年，年均上升1.25個百分點(diǎn)。

政府投資聚焦經(jīng)濟(jì)社會重點(diǎn)領(lǐng)域。從國家預(yù)算內(nèi)資金看，2003—2023年，交通、水利、城建等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國家預(yù)算內(nèi)資金就占全部預(yù)算內(nèi)資金的54.2%，其中，交通領(lǐng)域占24.8%，水利和城建領(lǐng)域合計占29.4%。在這期間，交通領(lǐng)域國家預(yù)算內(nèi)資金占比由2006年的31.2%下降到2023年的19.7%；水利、城建領(lǐng)域國家預(yù)算內(nèi)資金占比由2004年的21.3%持續(xù)上升到2023年的36.1%。政府投入較多的行業(yè)還包括：公共管理領(lǐng)域占7.5%；電力領(lǐng)域占7%；房地產(chǎn)領(lǐng)域占6.2%；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域占5.6%。期間，電力投資占比下降明顯，房地產(chǎn)投資占比上升顯著。社會事業(yè)領(lǐng)域的教育、衛(wèi)生、文體、科技投資則分別占全部預(yù)算內(nèi)資金的6.7%、3.3%、2.1%和1.3%。期間，教育和衛(wèi)生投資占比大幅度上升。

政府投資支持重大項目成效顯著。“十三五”時期，我國“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)加快形成，運(yùn)營總里程達(dá)到3.8萬公里，超額完成規(guī)劃目標(biāo)。國家高速公路網(wǎng)主線基本建成。北京大興國際機(jī)場、港珠澳大橋、洋山港四期建成運(yùn)營。準(zhǔn)東—皖南等跨區(qū)輸電通道、中俄東線天然氣管道等能源大通道投運(yùn)，國家石油儲備二期工程全部竣工投產(chǎn)。“十四五”前三年，川藏鐵路、西部陸海新通道等102項重大工程以及其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大項目取得重大進(jìn)展。鐵路網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善，“八縱八橫”高速鐵路主通道加快建設(shè)。國家公路網(wǎng)持續(xù)完善，國家高速公路擴(kuò)容改造、普通國道低等級路段提質(zhì)升級加快實(shí)施。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域協(xié)同重大項目加快建設(shè)。新建一批重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，接續(xù)實(shí)施國家重大科技項目。

四、建立政府投資支持重大項目的長效機(jī)制

近年來，政府投資領(lǐng)域體制改革仍顯滯后，不適應(yīng)政府投資支持重大項目建設(shè)的緊迫需要，央地投資事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，政府投資行為沖動且缺乏約束，政府與社會合作缺少可靠利益聯(lián)結(jié)，地方政府債務(wù)融資模式難以持續(xù)。必須通過更大力度的改革，提高公共資源的轉(zhuǎn)化效率，增強(qiáng)政府投資的帶動作用，吸引更多社會資本參與。

形成各類政府投資合力。一是將全國各級財政建設(shè)性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和基金收入）集中到發(fā)展和改革部門統(tǒng)籌使用，由財政部門負(fù)責(zé)資金的管理與監(jiān)督，體現(xiàn)集中力量辦大事原則。二是發(fā)揮好中央預(yù)算內(nèi)資金、超長期國債、地方政府專項債券等的作用，協(xié)力保障外部性強(qiáng)、公共產(chǎn)品特征顯著的項目資金需求。三是發(fā)揮好政策性開發(fā)性金融工具服務(wù)于國家戰(zhàn)略的長期效應(yīng)，為項目配套低成本、中長期信貸資金，滿足未來有一定收益的項目建設(shè)需要。

調(diào)整政府投資的央地職責(zé)。一是對于應(yīng)由中央政府確定承擔(dān)建設(shè)的流域生態(tài)治理以及邊境公路等戰(zhàn)略性、安全性強(qiáng)的投資事項，加大中央財政支出責(zé)任。二是合理預(yù)期中央財政資金支持的項目對地方財政造成的潛在負(fù)擔(dān)，充分考慮地方財政可承受能力，提高中央資金補(bǔ)助和支持比例，減輕地方配套資金壓力。三是上收部分應(yīng)由中央承擔(dān)的投資事權(quán)。對跨區(qū)域或中央要求地方建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，由中央一級的行業(yè)融資平臺統(tǒng)一規(guī)劃、投資和建設(shè)。

明確政府投資優(yōu)先次序。從國際經(jīng)驗看，在政府財力緊張的情況下，通常會壓縮建設(shè)性支出，保民生等經(jīng)常性支出需要。因此，政府投資也要有過緊日子的準(zhǔn)備，要適度縮小政府投資范圍，擴(kuò)大政府投資負(fù)面清單，有取有舍、有保有壓，讓有限資金充分發(fā)揮效益。在明確了政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域之后，還須按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的緊缺性，確定各類政府投資的優(yōu)先順序，以提高政府投資的效率。

鼓勵民間資本參與重大項目投資。一是支持民間資本與國有資本聯(lián)合，通過合資共設(shè)、增資擴(kuò)股等方式，共同參與重大項目投資，督促鏈主型國有企業(yè)引導(dǎo)民營企業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)鏈。二是鼓勵民營企業(yè)參與重大項目設(shè)計、施工、原材料、設(shè)施設(shè)備供應(yīng)等，在重大項目、政府投資招投標(biāo)中對民間資本一視同仁，尤其對于產(chǎn)業(yè)類、科技創(chuàng)新領(lǐng)域項目，設(shè)置民營企業(yè)參與的最低比例。三是健全穩(wěn)定的投資回報機(jī)制，理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成機(jī)制，制定合理的價格，使經(jīng)營者能夠補(bǔ)償合理成本、取得合理收益。四是盡快解決企業(yè)賬款拖欠問題，解開政府與企業(yè)之間、國企與民企之間相互拖欠的“連環(huán)套”，恢復(fù)民營企業(yè)參與重大項目投資的信心。

健全政府投資項目管理。優(yōu)化政府投資決策制度，強(qiáng)化咨詢評估機(jī)制作用，加強(qiáng)決策前評審，建立健全省級發(fā)改部門出具相應(yīng)評審意見的決策機(jī)制。以強(qiáng)有力的專家咨詢論證和有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制為支撐，不斷提高決策水平。向潛在的社會資本方征集重大項目建設(shè)方案、工程技術(shù)方案和投融資方案，構(gòu)建“自下而上”的項目生產(chǎn)機(jī)制。進(jìn)一步完善項目后評價工作機(jī)制，加強(qiáng)后評價與事中事后監(jiān)管的有效銜接，形成多層次、全過程的項目監(jiān)管機(jī)制。

健全財力支撐和風(fēng)險評估機(jī)制。一方面，開展財政承受能力評估和債務(wù)總量風(fēng)險評估，及時評估項目是否超過財政部門核定的限額。通過嚴(yán)格的項目財力支撐分析，項目前期財政審核機(jī)制，以及債務(wù)“借用管還”監(jiān)督管理，切實(shí)解決超過財政承受能力盲目上項目等問題。另一方面，不斷加強(qiáng)資金與政府投資項目的匹配性，避免資金閑置或套取中央資金“資金等項目”、難以形成實(shí)物工作量的情況，以及“項目等資金”中資金支付率過低而產(chǎn)生的停緩建或拖欠工程款的風(fēng)險。

增強(qiáng)政府投資的責(zé)任約束。一是實(shí)行政府重大項目決策聽證和公示制度，明確相關(guān)決策主體的責(zé)任，實(shí)施重大政府投資決策失誤行為的行政問責(zé)制度。二是完善政府投資負(fù)面清單管理制度，擴(kuò)大禁止類和限制類投資項目目錄，壓縮華而不實(shí)和非緊迫類政府投資項目。三是在重債地區(qū)的考核指標(biāo)體系中，減少GDP、投資等指標(biāo)權(quán)重，加大投資效益、防風(fēng)化債指標(biāo)及權(quán)重，形成“有進(jìn)有出”的化債省份清單形成機(jī)制。

注：

①根據(jù)百度百科的定義。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）