信用監管體系下統一社會信用代碼數據質量提升方法研究

摘 要：在構建以信用為基礎的新型監管體系中，法人和其他組織統一社會信用代碼（以下簡稱“統一代碼”）作為重要數據生產要素，發揮著不可替代的作用，統一代碼業務已與信用監管實踐深度融合，統一代碼數據質量的優劣將對信用監管效能產生重要影響。本文以提升統一代碼數據質量為出發點，分析了統一代碼對信用監管的重要意義和發展現狀，剖析當前制約統一代碼數據質量改進的深層次原因，從多維度提出改善統一代碼數據質量的根本性方法和路徑，對更好發揮統一社會信用代碼在社會信用體系建設中的基礎作用具有重要意義。

關鍵詞：統一社會信用代碼，信用監管，數據質量提升

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2025.04.003

0 引 言

作為市場監管體系的重要組成部分，信用監管是社會共治的基礎，也是完善社會主義市場經濟體制，推進社會治理能力現代化的必然要求[1]。以信用為基礎的新型市場監管機制是伴隨社會信用體系建設不斷完善而逐步發展起來的，信用信息在監管部門落地應用是信用監管的重要前提[2]。信用信息的歸集、共享是信用監管手段運用的基礎，數據作為重要共享資源和失信懲戒的關鍵依據[3]，其時效性、唯一性、規范性直接決定信用信息同監管業務的融合程度，對信用監管效能發揮產生重要影響[4]。

統一代碼是法人和其他組織身份識別的唯一標識，在社會領域獲得廣泛認可和應用[5]。作為重要的數據生產要素，國家標準化管理部門發布的《法人和其他組織統一社會信用代碼編碼規則》對數據管理、賦碼規則、技術指標等關鍵要素進行規范[6]，為統一代碼數據支撐征信系統建設、推動信用信息共享、服務信用監管創造條件。隨著現代市場經營環境趨于復雜，統一代碼同信用監管的深度綁定對統一代碼數據質量提出更高要求[7]。當前，統一代碼數據質量同信用監管需求仍有差距，存在法制保障有待強化、管理機制有待完善、標準意識有待提高、技術手段滯后等問題，限制了信用監管的效能發揮。本文將結合信用監管應用背景，對統一代碼數據質量提升的方法路徑進行探索和研究。

1 統一代碼在信用監管中的作用

1.1 統一代碼是夯實監管機制的基本要素

有效發揮統一代碼基礎功能是建立并完善健全信用監管機制的重要保障。作為信用信息的重要載體，統一代碼很早便被賦予信用屬性。2013年3月出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出，要“建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一代碼等制度，從制度上加強和創新社會管理，為預防和懲治腐敗夯實基礎”[11]，方案既明確了統一代碼要在社會信用體系建設中發揮重要基礎性作用，也明確了統一代碼的基礎保障性質[8]。信用監管的基礎手段是信用信息的歸集共享，運用大數據等技術條件把信用信息與傳統監管措施相結合，這就要求管理者從不同方面對經營主體信用信息實施完整、詳細、準確的記錄，建立包含全部經營主體和經營軌跡的信用檔案。作為經營主體的“身份證件”，統一代碼貫穿于信息公示、信用評價、信用分級、信用懲戒等多個監管場景，在查詢檢索、統計分析、檔案建立上發揮重要基礎應用作用。

1.2 統一代碼是創新監管模式的關鍵抓手

在以信用為基礎的新型市場監管模式下，統一代碼的標準化特征為精準高效監管提供支撐。商事制度改革以來，經營主體數量快速增加，新產業、新業態、新模式層出不窮，特別是伴隨數字經濟的發展壯大，新興主體呈現虛擬性、不固定性、即時性等特征，靈活多變的經營模式提升了經營主體身份識別、資質認定、變更追溯、權責劃分的難度，管理邊界模糊也進一步約束了信用懲戒效能發揮。統一代碼具有鮮明編碼特征，兼具唯一性、兼容性、穩定性和全覆蓋等屬性[9]。經營主體在成立之初被賦予全國唯一的、始終不變的代碼標識，該代碼不會隨著經營主體經營場所、經營狀態、登記信息的改變而改變，與信用監管強調貫穿經營主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全流程的監管理念相吻合，確保經營主體始終處于可識別狀態。此外，統一代碼的不同碼段也被賦予不同含義，能夠反映經營主體最原始的登記部門、機構類別、行政區劃等身份特征，有利于對從事行業、結構特征、組織形態發生變化的主體開展回溯調查，為提升信用監管效能和懲戒失信行為提供依據。

1.3 統一代碼是實現協同共治的重要橋梁

統一代碼既為實現信息資源共享奠定基礎，也為信息資源互聯創造條件。2014年國務院印發了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，提出要“建立自然人、法人和其他組織統一社會信用代碼制度，形成全國范圍內的信用信息交換共享機制”[12]。基于互聯網和大數據技術成熟發展，統一代碼數據庫在堅持標準化原則下實現了同政務信息交互對接[10]。統一代碼作為數據關聯的關鍵字，歸集整合了各部門、各地區經營主體數據資源，通過政府數據共享平臺實現了包含信用信息在內的主體數據全面共享，為政府部門和社會群體獲取經營主體的各種經營行為和監管信息提供便利，逐步建立起信用監管聯合體系。另一方面，統一代碼作為公共平臺重要索引，推動數據資源從分散自治到統籌管理的轉變，避免不同監管部門對同一經營主體信用信息多次、重復采集，減少政企雙方管理成本；同時，除了政府部門，統一代碼也成為社會組織和第三方機構開展行業自查、社會監督的基礎信息，為引導社會各方參與應用信用資本，構建社會共治新格局創造條件。

2 統一代碼發展沿革

1989年10月，為解決“職能部門對企業、事業單位和社會團體條塊分割管理、監督機制不完善和‘信息孤島’”等問題，組織機構代碼標識制度應運而生。為配合制度落地，《國務院轉批國家技術監督局等部門關于建立企業、事業單位和社會團體統一代碼標識制度的報告》（國發〔1989〕75號）以及GB 11714—1989《全國企業、事業單位和社會團體代碼編制規則》于同年發布。1990年4月，全國統一代碼標識制度領導小組在國務院的統籌下正式成立。隨后十幾年間，我國逐步建立起機構代碼的信息化管理體系，實現數據交換和信息資源共享，促進政府各部門、社會各行業充分發揮監督、管理的整體效能，從而保證社會活動和市場活動健康、有序地進行，有效地促進地方與國家經濟的發展。

2015年6月，國務院頒布《法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案》（國發〔2 0 1 5〕3 3號）對組織機構代碼制度作出重大調整[14]。法人和其他組織統一社會信用代碼制度延續了組織機構代碼的設計初衷，并在管理制度、應用場景、標準設計等方面加以優化，完成了管理機制統一規范、資源配置集中統籌、流程環節無縫銜接的根本變革，為統一代碼在社會信用體系建設中發揮基礎作用提供政策遵循。得益于《法人和其他組織統一社會信用代碼編碼規則》對統一代碼的賦碼規范、交換規則、數據管理等制度和技術標準作出明確指導，統一代碼在為政府部門提供基于主體信息的決策支撐上發揮基礎作用。近年來，隨著國家社會信用體系建設走向深入，以信用為基礎的新型市場監管機制與統一代碼業務銜接日益緊密，統一代碼被賦予完善信用監管體系，維護市場安全穩定的新使命。

3 統一代碼發展現狀

3.1 管理機制方面

國務院33號文對統一代碼管理部門的職責分工做了明確劃分，統一代碼國家標準由國家標準化管理部門同登記管理部門、代碼管理部門共同制定。登記管理部門包括編辦、民政、市場監管等具有賦碼權限的政府機關，按照《法人和其他組織統一社會信用代碼編碼規則》要求，為申請機構發放注有統一代碼的登記證書，確認代碼信息符合國家規定后將數據推送至代碼管理部門。代碼管理部門負責統一代碼數據的管理工作，通過信息化手段調配數據資源在各個環節流轉，將有效數據推送至代碼應用端，同時對數據質量開展管理監測，及時反饋登記部門回傳的錯誤數據，定期通報重錯碼率和數據修正情況。統一代碼使用部門既包括政府部門也包括各類社會組織，通過信息共享、批量調取等方式從管理部門獲取統一代碼數據后用以滿足信息查詢、主體識別、統計分析等工作需要，對數據質量管理起到監督作用。統一代碼牽頭部門負責統一代碼相關制度的制定。牽頭協調各相關部門，落實統一代碼相關工作。解決統一代碼制度實施中遇到的重大問題。

3.2 應用方面

統一代碼經過二十余年的更迭發展，形成了超過1億條主體信息的統一代碼國家數據庫，涵蓋國家機關、企事業單位、社會團體等法人機構和非法人組織共48類主體，依托各級政務信息平臺實現對法人和其他組織機構的信用信息共享，數字賦能國家社會信用體系建設。在金融領域，銀行、稅務等部門以統一代碼為主體標識，通過部門間信息共享加強金融監管，對災害性金融風險開展預警監測；在貿易領域，市場監管、商務、海關以及各行業主管部門采用統一代碼作為監管主體的身份標識，將統一代碼數據接入登記注冊、監督檢查、認證許可等業務系統，開展跨部門聯合監管，實現監管資源合理配置；在安全領域，統一代碼為公安、司法、應急管理等部門提供信息校核支撐，通過主體識別與變更追溯聚焦涉事主體，保障生產安全及社會穩定。

3.3 信用監管服務方面

隨著社會信用體系建設深入推進，統一代碼的服務領域逐步向信用監管轉移，在智慧監管、信息公示、信用分級等方面不斷創新應用模式，為建設全國統一大市場，推進要素市場化改革，完善市場經濟基礎制度提供保障。創新“信用+”監管新模式，發揮統一代碼權威性，為“企業信用信息公示系統”“信用中國”等信用公示平臺，以及“雙隨機 一公開”檢查、“嚴重違法失信企業名單”和“經營異常企業名錄”等信用監管制度提供數據支撐；參與信用監管分析研判，在“企業信用風險分級管理”與“中國企業信用指數”的數據模型搭建中發揮核心作用，有效體現監管數據在企業信用領域的價值特征；支撐國家區域發展戰略，以信用信息共享、信用標準共建為切入點，推動“信用京津冀”“信用長三角”等區域一體化建設，依托統一代碼實現登記注冊、監督檢查、行政處罰信息互認，進一步提升區域間信用監管效能。

4 數據質量管理存在的問題

4.1 缺少法律制度的有效支撐

統一代碼制度是我國社會信用體系建設的基本制度之一，法律保障體系應當建立在業務制度之前。但截至當前，各項政策措施仍停留在規范性文件層面，缺少法律法規強力支撐，主管部門開展數據管理的權威性、合理性不足，僅憑借政策牽引不足以保障統一代碼制度高質量發展，也難以保障統一代碼數據精準聚焦信用主體。在實際工作中，由于缺少法律依據，數據管理部門無法有效協同數據生產端與使用端形成閉環，數據的歸集路徑受阻使得問題數據不能及時修正，影響信用信息公示效果。另一方面，部分統一代碼數據源自社會公眾，法律約束的缺位造成數據填報的真實性和完整性欠缺。同時，統一代碼數據質量管理的權責劃分存在盲區，追責條款未被明確，數據質量提升工作并非賦碼部門主要職能，質量治理參與熱情不高。

4.2 數據校正及協調機制尚不健全

統一代碼作為信用監管主體身份標識是一種行政確認行為，如果數據質量不高、修正效率偏低會對政府公信力產生影響。統一代碼數據的管理涵蓋數據生產、數據管理、數據應用三個環節，多層級、多行業和多地域的分布特征需依靠完善的管理機制實現數據高質量管理，而當前的制度缺陷導致了諸如重錯碼發現不及時、糾錯效率低、業務水平不高等問題。具體而言，數據校核機制存在滯后性。統一代碼是事后校核，賦碼部門由于技術或業務原因造成重錯碼數據無法第一時間察覺，一旦發現重錯碼，問題數據已在多個場景使用，徹底糾正將耗費大量行政資源。溝通協調機制弱化。不同地區和層級獲取到問題數據，需要跨區域溝通確認，如跨區域注冊號和機構名稱相同的機構需要各地域相關部門溝通確認，由哪方進行更正操作，但當前各地區、各層級、各行業的協同機制尚不健全，對接渠道及方式缺少統籌規劃，多部門協作難度較大。糾錯反饋機制復雜。代碼管理部門通常要主動校核本地區的問題數據，各登記部門收到代碼管理部門問題反饋后，還需聯系統一代碼持有單位進行更改，由于數據修正單位處于流程末端，數據治理時效性無法有效保證。業務交流同業務融合需求存在差距。統一代碼數據自身管理與信用監管應用側重點不盡相同，數據價值在不同維度的體現對管理人員能力提出更高要求，而當前應用人員缺乏統一代碼數據知識的獲取渠道，能力提升空間有限，不利于在信用監管場景中及時識別、修正錯誤統一代碼。

4.3 技術水平落后于數據質量管理要求

統一代碼的應用建立在大數據信息技術與互聯網技術基礎之上，科技力量在完善代碼管理機制，提升數據質量中發揮不可替代的作用。由于我國電子政務建設仍處于探索發展階段，數據治理技術同大數據應用需求存在滯后性，信息化建設參差不齊，電子填報與自動校核未全面普及。首先，全國范圍內統一代碼數據交互校核尚未完全實現。各管理部門承擔本轄區范圍數據平臺建設與管理，由于各地區之間聯動交互式校核技術尚不成熟，使得在交互平臺上出現信息丟失、數據漏檢、校核誤判等現象。其次，數據治理新興技術應用不足。系統對于字段過長、字段為空、中英文字符混淆等問題識別率較差，對遷入遷出、登記管理部門隸屬變更等特殊數據的判斷技術支撐不夠，造成數據漏判或錯誤標注，從而影響信用監管效能發揮。最后，信息化發展尚不均衡。受限于經濟水平差距，不少偏遠地區與業務量較小的部門仍然采用手動填報方式上傳數據信息，從賦碼階段就缺少重錯碼自動校驗與完整度檢查，數據質量與反饋時效無法保證代碼數據對信用主體有效識別。

4.4 業務融合不足制約數據質量提升

統一代碼的使用過程也是對數據質量的檢驗過程，廣泛的應用場景能夠增加數據校對與信息復核的頻次，進而借助社會力量監督提升數據質量。當前，統一代碼同社會信用體系建設的業務融合仍需深入，應用場景不夠豐富，社會公眾對統一代碼數據質量監督意識尚未形成。首先，統一代碼數據服務信用監管場景相對單一。統一代碼作為社會信用體系建設的重要基礎，功能發揮還停留在身份識別、群體劃分等淺層應用，統一代碼數據也只是發揮目錄查詢、主體信息歸檔等輔助功能，缺少與大數據相關的功能開發，既不利于挖掘統一代碼數據的社會價值，也影響到統一代碼數據質量的管理與提升。其次是社會應用普及程度不高。統一代碼多被用于數字政務建設，服務社會公眾的場景十分有限，群眾的認同感不高直接導致統一代碼數據使用效率低下，使得更多問題數據無法得到有效識別。最后是面向社會公眾的問題反饋方式不健全，報錯途徑跨越多個部門，反饋響應程度低與修正效率不高都是社會群體規避糾錯，放任錯誤代碼長期存在的主要原因。

5 建議和對策

5.1 推進統一社會信用代碼法律體系建設

法規制度的支撐是推進統一代碼工作有序開展的基本保障，也是提升統一代碼數據質量的前提和有效途徑。為落實國務院《法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案》（國發〔2015〕33號）指示要求，維護統一代碼權威性，應當制定相關法律條例確保統一代碼管理體系得以順利運轉，最大程度提升統一代碼數據質量管理水平。根據數據信息各流轉環節分階段予以立法保護，要強化數據獲取的合法性，依托司法強制性歸集各領域、各地區統一代碼數據，革除由于政策模糊造成的“數據壁壘”問題。以立法方式規定統一代碼數據質量控制途徑和方法、明確數據質量問題的處理措施和責任部門等，對因數據質量把控不嚴造成損失的單位和個人采取懲戒措施。將統一代碼數據質量管理嵌入到社會信用法律體系范疇內，發揮統一代碼在信用監管領域的基礎作用，以法律法規約束并指導統一代碼數據在信用監管各環節的質量管理工作，增強各數據管理部門責任意識。

5.2 建立統一代碼數據質量標準體系

持續用標準化思想指導統一代碼數據質量提升工作。《2024年全國標準化工作要點》明確提出，要“制定經營主體信用承諾、失信信息分類、個體工商戶信用評價國家標準，推動評價信息有序共享和高效利用，支撐失信行為多部門聯合監管”[15]，統一代碼作為信用主體的唯一身份標識，通過標準化方式提升數據質量有利于規范和完善信用標準體系建設。首先，建立質量評價標準。對數據質量開展標準化評價工作是衡量統一代碼數據應用價值的流程化手段，可以從應用效果出發，兼顧數據填報規范、數據流傳過程、接收及反饋時間、重錯碼率等要素，量化質量評估標準，明確負面影響程度和責任劃分，在數據質量與應用效果之間建立清晰的映射關系，解決質量評價模糊問題。其次，建立數據質量修復標準，使質量修復工作有章可循。突出標準化的管理屬性，對數據修復的流程環節、責任部門、技術手段進行細化整理，建立以數據監測、問題修復、復核查驗為主要節點的結構化路徑，使修正后的統一代碼數據快速復推至使用端，強化數據質量管理。

5.3 調整優化數據質量管理機制

統一代碼數據質量提升需要各部門、各區域具有協同合作意識，建立并部署標準化的數據管理工作機制，通過完善數據核查、數據修正、數據反饋等環節機制，有針對性解決數據遺漏、上下聯動不暢、反饋渠道不健全等問題。調整數據校核機制。推動統一代碼數據質量校核前移，采取可行技術將自動校核前移至業務辦理之前，從源頭杜絕重錯碼產生；自動校核與人工校核并行，實現數據的標準驗證與業務判別同步進行，做到問題類型全覆蓋。優化跨區域、跨層級、跨部門協調機制。統一代碼管理部門之間、區域登記管理部門之間、國家與地方之間應加強溝通協作，通過規定上報渠道、創建管理員名錄、明確通報方式等措施，暢通部門間協作途徑，實現縱向和橫向聯動反應。改進統一代碼數據反饋機制。在目前反饋方式基礎上豐富登記部門獲取問題數據的渠道和方式，同時增加對報錯提示的全環節推送功能，以便錯誤代碼持有機構能夠及時、清晰掌握錯誤信息，盡快采取修正措施。探索建立業務培訓機制。當前，代碼管理人員既要熟悉統一代碼管理機制也要對信用監管業務有所掌握，需要同應用部門定期開展調查研究和輪崗培訓，幫助各統一代碼管理人員深入了解監管業務特點和數據需求，以強化人員素質帶動代碼數據質量的整體提升。

5.4 以技術手段促進數據質量提升

充分利用信息技術與大數據技術，以技術升級為牽引帶動數據質量穩步提升。進一步完善統一代碼大數據平臺。由國家統一代碼管理部門負責，不斷整合全國統一代碼數據資源，規范信息歸集、信息處理、網絡安全等技術口徑，從技術層面完成數據交互平臺互聯互通，通過數據交互校核方式解決數據丟失和重錯碼誤判問題。創新數據治理技術手段。運用機器學習及人工智能等新一代信息技術，學習并提煉統一代碼數據流傳過程中的填報不規范、錯誤賦碼、信息丟失等問題特征，在數據校核環節增加問題數據檢索及預警功能，對碼位不完整、字段項缺失、字符不規范、統一代碼重復等問題信息實現自動甄別。切實補齊信息化短板。各地區、各部門要強化以信息化建設提升統一代碼數據質量的意識，實現從傳統管理模式向信息化管理模式的轉變，不斷優化升級統一代碼數據管理信息系統，發揮數據治理智能化優勢，最大限度提高統一代碼數據準確率，減少誤判錯判情況，降低人工參與度，減少人為導致的錯誤數據。

5.5 創新統一代碼服務應用場景

探索統一代碼在信用監管領域應用場景，以挖掘統一代碼數據的社會應用價值為契機完善數據質量共建體系。強化統一代碼數據決策支撐作用。大數據分析在保障信用監管領域發展評估、分類監管、風險預警環節均扮演重要角色，應充分利用統一代碼賦碼特征與配套數據，采用數理統計、數據挖掘、機器學習、人工智能等技術手段開展統一代碼數據的深度分析，將結果運用在行業信用評估、信用指數設計、信用風險預警等監管領域，通過發揮數據的分析、決策價值倒逼數據質量提升。摒棄統一代碼數據主要在政府部門和數據管理部門之間流轉的傳統模式，將應用場景向市場和社會延伸，加強同社會組織、第三方數據機構、征信企業的業務合作，明確數據使用方的數據治理責任，吸納社會各方參與數據質量監督，使質量提升工作開展更加富有成效。加大應用宣傳指導力度。充分利用互聯網等現代宣傳媒介，通過微信公眾號、短視頻平臺等移動端軟件開展統一代碼及信用監管的宣傳普及，幫助政府部門及公眾了解統一代碼，關注統一代碼數據質量，同時暢通問題反饋渠道，促進數據質量社會共治模式不斷完善。

6 結 語

統一代碼制度是加快政府職能轉變、提升社會治理能力、促進社會信用體系發展的一項基礎性制度。信用經濟建設背景下，統一代碼憑借獨有的標準化屬性和良好的社會基礎，已經成為完善市場經濟體制、提高企業公信力的重要數據資源。本文從統一代碼數據應用中的制度設計、管理機制、技術投入、使用成效入手，對統一代碼數據質量問題及產生原因開展深入研究，剖析阻礙數據質量發展的問題根源，建議相關部門以滿足信用監管需求為牽引，通過完善法規標準、健全工作機制、提升技術手段、創新場景應用，提高統一代碼數據的準確性與時效性，為實現以信用監管為核心的新型市場監管模式筑牢數據基礎。

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作者簡介

王秀峰，主要從事信用監管與數據分析研究工作。

楊德富，通信作者，高級工程師，主要從事統一社會信用代碼管理研究工作。

蔡欣暢，主要從事政務信息化研究工作。

（責任編輯：張佩玉）