中國公職人員養(yǎng)老金：制度變遷、現(xiàn)實困境與發(fā)展取向

［摘 要］ 經(jīng)過2015 年的制度變革，我國公職人員養(yǎng)老金制度實現(xiàn)了從免繳費型退休金制度到責任分擔型社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)型，成為法定養(yǎng)老保險體系的重要組成部分。制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型帶給機關(guān)事業(yè)單位工作人員新的預(yù)期，但實踐中也暴露出了諸多問題，體現(xiàn)在制度模式、覆蓋范圍、資金籌集、待遇給付、管理運行等方面，具體包括：個人賬戶存在諸多弊端，覆蓋范圍存在身份歧視，籌資規(guī)則不統(tǒng)一，責任分擔不合理，待遇計發(fā)辦法不完善，待遇差距較大，統(tǒng)籌層次低，基金增值壓力大。面向未來的改革需要明確公平發(fā)展、科學發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的制度取向。在公平發(fā)展方面，建議取消“編制”參保規(guī)定，優(yōu)化責任分擔，縮小待遇差距，明確全國統(tǒng)籌與中央責任。在科學發(fā)展方面，進一步完善公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計，統(tǒng)一繳費基數(shù)與視同繳費辦法，完善待遇計發(fā)辦法、待遇調(diào)整辦法、轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。在可持續(xù)發(fā)展方面，需要提升基金投資收益率，調(diào)整待遇計發(fā)基數(shù)與計發(fā)月數(shù)，取消個人賬戶繼承，明確制度轉(zhuǎn)軌成本及化解辦法。

［關(guān)鍵詞］ 公職人員；養(yǎng)老金；公平發(fā)展；科學發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展

一、問題的提出

20 世紀90 年代以來，我國積極推進公職人員養(yǎng)老金制度改革探索，并于2015 年正式實現(xiàn)其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度并軌。實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，同步建立了公職人員基本養(yǎng)老金制度與職業(yè)年金制度。公職人員養(yǎng)老金制度的并軌，在一定程度上推進了制度的統(tǒng)一與融合，提升了制度形式的公平性，促進了公職人員與其他職業(yè)群體之間的流動。同時，我國公職人員養(yǎng)老金制度改革依然存在不少問題，在制度的科學性、公平性、效率性、可持續(xù)性等方面存在一些困境。在推進中國式現(xiàn)代化、邁向共同富裕的進程中，需要進一步深化公職人員養(yǎng)老金制度改革，形成更高質(zhì)量、更加公平、更有效率、更可持續(xù)的公職人員養(yǎng)老金制度。

截至目前，部分學者對改革后的公職人員養(yǎng)老金制度進行了研究，重點分析了公職人員養(yǎng)老金制度改革對不同群體養(yǎng)老金待遇的影響，總結(jié)了公職人員養(yǎng)老金制度存在的主要問題，提出了相關(guān)對策建議，對于公職人員養(yǎng)老金制度的改革與完善具有積極的參考價值。但是，現(xiàn)有研究還存在一些局限，要么側(cè)重于對制度變遷與發(fā)展現(xiàn)實進行簡單的描述分析，要么主要從某一視角進行實證研究和定量測算，理論分析深度不足，對公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實困境分析不夠深入，尤其是對制度改革帶來的新“多軌制”問題缺乏重點分析，對制度發(fā)展取向的分析比較含糊，對策建議的針對性、系統(tǒng)性不足。因此，本文試圖回顧我國公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程與實施進展，總結(jié)公職人員養(yǎng)老金制度變遷的基本特征，分析公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實困境，明確制度發(fā)展取向，提出深化改革的思路與對策。

二、中國公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展變遷

（一）新中國成立初期至20 世紀90 年代初期：傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度

新中國成立初期，我國延續(xù)了革命戰(zhàn)爭時期的供給制，公職人員的衣、食、住、行，生、老、病、死均由單位解決，由財政供養(yǎng)。供給制保障方式對于鞏固新政權(quán)、促進國家運行和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，也存在一定的弊端，容易導(dǎo)致資源浪費，增加財政壓力，不利于社會公平，“因為不論實際需要與否，都必須保證提供給每人同樣數(shù)量的生活及消費用品；不論機關(guān)大小，都必須為此保持一支專門的后勤隊伍。”

為克服供給制存在的問題，1954 年6 月，供給制過渡為包干制。1955 年7 月，取消包干制度，對國家公職人員實行工資制。在養(yǎng)老方面，1955 年12 月29 日，國務(wù)院出臺了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，標志著計劃經(jīng)濟時期公職人員退休養(yǎng)老制度正式建立，對公職人員的退休條件和退休待遇進行了規(guī)定，成為公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老雙軌制的直接起源。公職人員的退休待遇由國家機關(guān)行政經(jīng)費和事業(yè)單位的事業(yè)經(jīng)費支付。

1957 年11 月16 日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)籌規(guī)定了國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關(guān)、人民團體中工人、職員的退休條件與退休待遇。適當放寬了工人、職員的退休年齡，對從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有損身體健康工作的工人、職員，條件相對寬松。工人、職員每月的退休金標準為本人工資的50%—70%，對社會有特殊貢獻的工人、職員，可以酌情提高不超過本人工資的15%。

20 世紀60 年代中期至70 年代中后期，受意識形態(tài)的影響，我國各項事業(yè)的發(fā)展處于停滯甚至倒退狀態(tài)，公職人員的養(yǎng)老制度同樣受到?jīng)_擊。70 年代末，我國進入撥亂反正、改革開放的新時期，公職人員養(yǎng)老制度也開始恢復(fù)。黨中央、國務(wù)院出臺了一系列關(guān)于公職人員退休養(yǎng)老的政策文件。1978 年6 月，《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定了黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)、事業(yè)單位干部的退休年齡、退休條件與退休待遇。1980 年9 月，《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》規(guī)定了參加革命斗爭的離職老干部的休養(yǎng)待遇。1982 年2 月，中共中央頒布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，建立老干部離休退休制度。1982 年4 月，《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定》對新中國成立前參加中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的革命戰(zhàn)爭、脫產(chǎn)享受供給制待遇的和從事地下革命工作的老干部，達到離職休養(yǎng)年齡的，實行離職休養(yǎng)。

（二）20 世紀90 年代初期至2014 年：公職人員養(yǎng)老金制度的改革探索

20 世紀90 年代以后，為配合經(jīng)濟體制改革，我國各類養(yǎng)老保險制度改革全面推進，公職人員養(yǎng)老金制度改革也提上了議事日程。1991 年6 月，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革進行了部署，該文件同時提出“機關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，由人事部負責”，說明國家在推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的同時，也意識到了公職人員養(yǎng)老金制度改革的必要性。

1992 年1 月，人事部隨即出臺了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，提出要逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法，建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度。自1993 年起，南京、深圳、福建、海南、云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西、湖南等省市發(fā)布了有關(guān)公職人員養(yǎng)老金制度改革的文件，試圖對傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度進行改革，探索建立社會化的公職人員養(yǎng)老保險機制，建立責任共擔的籌資機制。總體來看，各地公職人員養(yǎng)老金制度改革探索并不順利，并未取得實質(zhì)突破，主要問題包括：不同身份人員的制度設(shè)計差異較大，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度銜接不夠，籌資機制不合理，待遇計發(fā)機制不科學，制度轉(zhuǎn)軌辦法設(shè)計與成本分擔機制不明確，基金管理運營不規(guī)范，統(tǒng)籌層次較低。a 相比企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革，公職人員養(yǎng)老金制度改革進展緩慢，甚至處于停滯狀態(tài)，更沒有形成全國統(tǒng)一的制度方案。

2000 年10 月，國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》明確提出要“研究制定機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險辦法”，其中提出，公務(wù)員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度仍維持不變，全部由財政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度。2003 年10 月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》進一步指出，“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”。2005 年4 月，《中華人民共和國公務(wù)員法》提出，“國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償”。2006 年，人事部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》，規(guī)定了機關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費計算辦法，離退休費按本人離退休前職務(wù)工資和級別工資之和或崗位工資和薪級工資之和全額計發(fā)或按一定比例計發(fā)，待遇水平相對優(yōu)厚（見表1）。

2008 年，在新一屆政府機構(gòu)改革中成立的人力資源和社會保障部，統(tǒng)一負責機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險工作，并要求各地進一步開展機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點。2008 年2 月29 日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點工作，通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5 省市先期開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點。試點的主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等。該試點方案適用于分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員，主要參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度方案。該試點方案發(fā)布以后，改革進展緩慢，遭到事業(yè)單位人員的普遍質(zhì)疑，一些地方甚至出現(xiàn)了事業(yè)單位工作人員提前退休潮，比如廣東的高等教育、醫(yī)療等行業(yè)領(lǐng)域的事業(yè)單位出現(xiàn)“提前退休潮”。

改革試點之所以受挫，主要有四個方面的原因。一是改革試點方案不成熟。沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，但沒有任何具體細節(jié)和彌補措施，沒有考慮事業(yè)單位工作人員的職業(yè)特點，沒有出臺職業(yè)年金制度方案，沒有征求事業(yè)單位工作人員的意見，事業(yè)單位工作人員對未來養(yǎng)老金普遍預(yù)期悲觀。二是可能導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇大幅下降。沒有職業(yè)年金的補充，改革后事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率將由80%—90% 左右降低至50%。三是沒有同步推進公務(wù)員的養(yǎng)老金制度改革，導(dǎo)致不公平和相互攀比。根據(jù)有關(guān)學者當時的測算，截至2008 年底全國參保企業(yè)職工月人均退休金1080 元，事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8 倍，機關(guān)公務(wù)員退休人員養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1 倍。a 實際上，事業(yè)單位承擔著眾多公共職能，在社會管理、公共服務(wù)、文化傳承等方面具有不可替代的作用，與公務(wù)員同屬于公職人員的范疇，在性質(zhì)和職能上并無根本區(qū)別，不能只改革事業(yè)單位人員而不同步改革公務(wù)員的養(yǎng)老金制度。公務(wù)員工資改革以后，其工資水平已高于事業(yè)單位，如果事業(yè)單位工資制度不改革，單純推進養(yǎng)老保險改革，會導(dǎo)致更大的待遇差距，容易遭到事業(yè)單位人員的反對。四是相關(guān)配套改革滯后。在改革試點方案出臺的過程中，并沒有推進事業(yè)單位分類改革、薪酬福利制度改革、人事制度改革，待遇計發(fā)辦法也不完善，影響事業(yè)單位人員退休后的養(yǎng)老金待遇。

黨的十八大后，公職人員養(yǎng)老金制度改革探索的步伐進一步加快。黨的十八屆三中全會將公職人員養(yǎng)老金制度改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一。2014 年2 月，國務(wù)院常務(wù)會議通過的《事業(yè)單位人事管理條例》強調(diào)事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，享受相關(guān)社會保險待遇，進一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的方向。2014 年12 月24 日，國務(wù)院副總理馬凱向全國人大常委會作《關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告》，強調(diào)要推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，提出了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”，b 為公職人員養(yǎng)老金制度改革文件的正式出臺奠定了重要基礎(chǔ)。

（三）2015 年以來：公職人員養(yǎng)老金制度的并軌與實施現(xiàn)狀

在全面深化改革的大背景下，公職人員養(yǎng)老金制度改革邁出了重要步伐，最終實現(xiàn)了與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的“并軌”。a2015 年1 月3 日，《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式明確了我國公職人員養(yǎng)老金制度的改革方案，提出了公職人員養(yǎng)老金制度改革應(yīng)遵循的基本原則、適用范圍、制度模式與制度設(shè)計。主要針對按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度。

本次改革的一大亮點是幾乎同步出臺了公職人員職業(yè)年金制度。2015 年3 月，國務(wù)院辦公廳出臺了《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，采用個人賬戶管理方式，為公職人員建立補充養(yǎng)老金制度。在籌資方面，職業(yè)年金所需費用由單位和個人共同承擔，其中單位繳費比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%。該文件還規(guī)定了職業(yè)年金制度的待遇領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理與投資等內(nèi)容。

為更好地推動公職人員養(yǎng)老金制度的實施，相關(guān)部門出臺了一系列政策文件，進一步明確了公職人員養(yǎng)老金制度改革的細節(jié)問題，包括參保范圍、單位和個人繳費基數(shù)、個人賬戶記賬利率、“中人”待遇、視同繳費、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理與投資、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面，增強了公職人員養(yǎng)老金制度的可操作性。這一系列政策文件的出臺，促進了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的順利進行。公職人員養(yǎng)老金的參保人數(shù)逐年遞增，截至2021 年末，職業(yè)年金參保人數(shù)大約4325 萬人；職業(yè)年金基金規(guī)模逐年增長，2020 年底為1.29 萬億元，2021 年末增長為1.79萬億元；2020 年收益率為7.8%，全年累計收益額 1010.47 億元。b 截至2023 年年底，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和中央單位職業(yè)年金基金投資運營規(guī)模2.56 萬億元，年均投資收益率4.37%。

2024 年是公職人員養(yǎng)老金制度并軌中“中人”過渡期的最后一年，自2024 年10 月1 日起，10 年過渡期結(jié)束，實現(xiàn)公職人員養(yǎng)老金制度的完全并軌，公職人員退休后的養(yǎng)老金待遇按照新的辦法計發(fā)。公職人員養(yǎng)老金制度的并軌對于增強制度的統(tǒng)一性和公平性發(fā)揮了積極作用。當然，制度設(shè)計與運行中還存在不少問題，需要進一步持續(xù)深化改革。

（四）中國公職人員養(yǎng)老金制度變遷的主要特征

一是在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中漸進式推進公職人員養(yǎng)老金制度改革。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型是公職人員養(yǎng)老金制度改革的根本動力。我國在經(jīng)濟體制改革過程中，積極轉(zhuǎn)變政府職能，著力建設(shè)服務(wù)型政府，推進事業(yè)單位改革、社會保障體制改革和公共服務(wù)體系建設(shè)，推動公職人員養(yǎng)老金制度改革探索，最終實現(xiàn)了公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的并軌。我國公職人員養(yǎng)老金制度改革是循序漸進的，通過試點探索逐步推進改革，也正因為如此，存在著養(yǎng)老金制度多軌并行的格局。這種改革策略試圖平衡各方利益，降低改革難度，但也存在改革不徹底和路徑依賴問題，制約改革的效果。

二是實現(xiàn)了從財政包辦走向責任共擔。責任共擔是我國社會保障體制改革的基本要求，公職人員養(yǎng)老金制度變遷實現(xiàn)了從完全由財政供養(yǎng)、待遇相對優(yōu)厚、個人不需要繳費向責任共擔的社會保險型制度轉(zhuǎn)型。公職人員與企業(yè)職工承擔統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險費率，而且在職業(yè)年金制度中也需要個人繳費，增強了公職人員的責任意識，有利于更好地體現(xiàn)社會公平，縮小貧富差距，促進共同富裕。

三是實現(xiàn)了從制度分割走向制度形式上的統(tǒng)一。在改革之前，公職人員養(yǎng)老金相對獨立，封閉運行，不利于不同職業(yè)群體之間的流動，也不利于社會公平。公職人員養(yǎng)老金制度改革實現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的并軌，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，與企業(yè)職工養(yǎng)老金的籌資機制、待遇計發(fā)機制基本統(tǒng)一，是我國養(yǎng)老金制度改革中的重要事件，從形式上實現(xiàn)了不同群體養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一，順應(yīng)了國際上公職人員養(yǎng)老金制度改革的趨勢。a 在此過程中，公職人員與企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度從分開管理走向集中管理，統(tǒng)一由人力資源和社會保障部負責管理。

四是在改革探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗與教訓。公職人員養(yǎng)老金制度改革一方面注重借鑒企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗，堅持責任共擔與社會化的改革方向，甚至完全模仿企業(yè)職工養(yǎng)老金制度方案。另一方面，注重總結(jié)自身改革探索的經(jīng)驗與教訓，為后續(xù)的制度并軌實施奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點試圖從獨立的制度邁向與企業(yè)職工完全一致的養(yǎng)老金制度，引起了事業(yè)單位工作人員的強烈反對。將公務(wù)員與事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度改革分立進行，也遭遇了較大的改革阻力。政府在公職人員養(yǎng)老金制度改革中面臨諸多角色困境：改革設(shè)計者與被改革者之間的困境，政策制定者與執(zhí)行者之間的困境，資金提供者與受益者之間的困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的困境。b 不同群體對公職人員養(yǎng)老金制度改革缺乏足夠的理性認識，公職人員養(yǎng)老金制度改革的價值理念不明確，養(yǎng)老保險體系改革頂層設(shè)計不完善，收入分配制度、人事制度、薪酬福利制度等相關(guān)配套改革比較落后。這些，均不同程度地影響到公職人員養(yǎng)老金制度改革的順利推進。

五是全面深化改革為公職人員養(yǎng)老金制度改革提供了政治保障。黨的十八大以來，我國各項改革全面、縱深推進，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，憑借全面深化改革的政治東風，打破了既有的利益格局和思想束縛，養(yǎng)老金制度改革逐步邁向深水區(qū)，推動公職人員養(yǎng)老金制度改革正式實施。公職人員養(yǎng)老金制度改革克服了政府作為改革對象和改革決策者、執(zhí)行者之間的角色沖突，建立了與企業(yè)職工一致的公職人員基本養(yǎng)老金制度。黨的二十屆三中全會確定了進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的方向與舉措，明確了未來養(yǎng)老金制度的改革方向，為持續(xù)推進公職人員養(yǎng)老金制度改革提供了指引。

三、我國公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實困境

我國公職人員養(yǎng)老金在制度模式、覆蓋范圍、資金籌集、待遇給付、管理運行等方面存在諸多現(xiàn)實困境，制度的科學性、公平性、可持續(xù)性堪憂，亟待進一步深化改革才能矯正制度性缺陷，促進養(yǎng)老金制度體系的完善。

（一）制度模式：個人賬戶存在諸多弊端

個人賬戶的引入是市場化改革進程中我國養(yǎng)老金制度改革借鑒國外經(jīng)驗的結(jié)果。在法定基本養(yǎng)老保險制度中引入私有化的個人賬戶，不符合我國現(xiàn)實國情，既減損了公共養(yǎng)老金制度的互助共濟功能，也助長了個人主義的利己取向。a 完全私有化的個人賬戶直接損害了養(yǎng)老金制度的可靠性與可持續(xù)性，還造成了基本養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割格局，影響多層次養(yǎng)老金體系的發(fā)展。b 有學者認為，個人賬戶已經(jīng)被實踐證明是個無效的制度。

個人賬戶已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度的惡瘤，存在諸多弊端和隱患，主要體現(xiàn)在以下方面。其一，個人賬戶不利于互助共濟，違背社會公平。個人賬戶的設(shè)置主要遵循效率主義取向和激勵導(dǎo)向，容易導(dǎo)致窮者越窮、富者越富的馬太效應(yīng)，急需進行改革。其二，個人賬戶不符合公共養(yǎng)老金的基本屬性。公共養(yǎng)老金具有很強的公共屬性，屬于國家層面的公共產(chǎn)品，而個人賬戶產(chǎn)權(quán)歸個人所有，具有私有化的特點，違背了公共養(yǎng)老金的基本屬性。其三，個人賬戶增加了養(yǎng)老金制度的復(fù)雜性。尤其是增加了制度轉(zhuǎn)軌和轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，對于“中人”來說，個人賬戶的設(shè)置容易導(dǎo)致其權(quán)益的損失和不公平。其四，個人賬戶帶來極大的基金安全與保值增值壓力。受諸多因素的影響，個人賬戶基金安全問題存在較大風險，基金分散、投資體制不順、投資收益不理想，尤其是在經(jīng)濟增速減緩、國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境存在不確定性的情況下個人賬戶基金的保值增值壓力較大。其五，個人賬戶對養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。隨著養(yǎng)老金參保人數(shù)的增長，個人賬戶的資金需求日益加大，而隨著大量“中人”“新人”逐步退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，個人賬戶基金平衡矛盾將更加突出。有學者預(yù)測，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行個人賬戶記賬利率，全國個人賬戶養(yǎng)老金的缺口額占基本養(yǎng)老金支出的比例將由2020 年的17.4% 上升至2035 年的22.9%，對基本養(yǎng)老保險基金平衡構(gòu)成挑戰(zhàn)。

現(xiàn)行公職人員基本養(yǎng)老金制度中個人賬戶所占比重約為1/3，如果加上職業(yè)年金賬戶，個人賬戶的比重占了55.56%。由于個人賬戶具有封閉性，權(quán)益主要歸個人所有，缺乏互助共濟功能，容易導(dǎo)致不同地區(qū)、單位公職人員之間的待遇差距，也容易導(dǎo)致公職人員與其他群體之間的待遇差距，嚴重影響公職人員養(yǎng)老金制度的收入再分配功能。在公職人員養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌過程中，個人賬戶的存在容易導(dǎo)致“老人”“中人”“新人”等不同年齡群體之間的權(quán)益不公。尤其是在轉(zhuǎn)軌辦法不完善的背景下，個人賬戶容易導(dǎo)致“中人”的權(quán)益受損。個人賬戶增加了不同公職人員在不同職業(yè)之間流動時的轉(zhuǎn)移接續(xù)難度，容易給其帶來權(quán)益損失。

個人賬戶可以繼承的做法更是嚴重不合理。現(xiàn)行的公職人員養(yǎng)老金制度規(guī)定，參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。個人賬戶余額作為個人遺產(chǎn)由其家屬依法繼承的規(guī)定并未考慮個人賬戶應(yīng)當自求平衡的普遍規(guī)則，形成了結(jié)余歸家屬、不足由政府或社會統(tǒng)籌基金買單的不合理格局。e 個人賬戶在公職人員養(yǎng)老金制度中占比較大，其中基本養(yǎng)老金個人賬戶為8%，職業(yè)年金個人賬戶為12%，總共達到20%，超過了總繳費（36%）的一半（見表2）。個人賬戶余額可以繼承的做法不公平、無效率，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。特別是對于職業(yè)年金賬戶而言，2/3 屬于單位繳費，這一部分資金具有公共屬性，如果可以繼承，則導(dǎo)致了資源的浪費，增加財政或單位繳費壓力。

（二）覆蓋范圍：同工不同權(quán)，存在身份歧視

目前我國公職人員養(yǎng)老金制度的主要對象為按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，主要以“參公”和“編制”作為必要條件。以“編制”作為參保的必要條件不完全合理。在實踐中，一些事業(yè)單位人員屬于“參公”但不意味著一定有編制，在機構(gòu)改革中一些機關(guān)事業(yè)單位人員退出了編制序列，但是仍然由財政供養(yǎng)。一些人員有編制，但是財政不一定撥付相關(guān)經(jīng)費，部分全額撥款單位財政沒有實現(xiàn)全額撥付。部分事業(yè)單位存在混編、超編、借編、機動編制等狀況，使得部分人員的登記參保繳費推進遲緩。一些地區(qū)的部分公益二類事業(yè)單位不實行編制管理，這些單位員工招錄、工資福利待遇和管理等均由單位決定。a 事業(yè)單位分類改革不到位，直接影響到公職人員養(yǎng)老金參保范圍的確定，一些地方對部分定位不明確的公益二類事業(yè)單位采取模糊參保的方式留下了制度隱患。

從不同身份機關(guān)事業(yè)單位人員的參保來看，由于將“編制”作為一個重要的條件，編外人員不能被公職人員養(yǎng)老金制度覆蓋。從實際來看，機關(guān)事業(yè)單位編外人員的薪酬福利水平要明顯低于在編在崗人員。而從實際承擔的工作來看，編外人員與編內(nèi)人員的工作量、責任程度并沒有明顯區(qū)別，編外人員甚至勞動時間更長，但薪酬福利水平相對編內(nèi)人員更低，工作滿意度更低，處于“多勞”“少得”且“不安”的狀況。b 與事業(yè)單位相比，政府部門的編制性工資差異更大，對非在編人員的歧視更嚴重。c 編制改革成了一些機關(guān)事業(yè)單位減負的借口，不利于公共服務(wù)體系的完善與服務(wù)型政府建設(shè)。以公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員為例，全國有衛(wèi)生人員1338 萬人，其中，醫(yī)院811 萬人（占60%），基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)434 萬人（占32%），專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)93 萬人（占7%）。具體來看，公立醫(yī)院621 萬人，民營醫(yī)院190 萬人，在公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中，大約有45% 是編外人員，他們少部分人參加的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，部分人員沒有企業(yè)年金。職業(yè)年金與企業(yè)年金的區(qū)別，導(dǎo)致存在明顯的身份排斥和年金歧視的現(xiàn)象，形成了補充養(yǎng)老保險的“二元結(jié)構(gòu)”，不利于機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部公平。

（三）資金籌集：規(guī)則不統(tǒng)一，名義費率過高，責任分擔不合理

1. 繳費基數(shù)、視同繳費不統(tǒng)一

目前我國公職人員養(yǎng)老金繳費基數(shù)不統(tǒng)一，各地差異較大。現(xiàn)行政策規(guī)定，機關(guān)單位工作人員的個人繳費工資基數(shù)包括：基本工資、國家統(tǒng)一的津貼補貼、規(guī)范后的津貼補貼、年終一次性獎勵；事業(yè)單位工作人員的個人繳費工資基數(shù)包括：基本工資、國家統(tǒng)一的津貼補貼、績效工資。而在實際執(zhí)行的過程中，各地關(guān)于津貼補貼的范圍存在差異。由于機關(guān)事業(yè)單位的薪酬體系結(jié)構(gòu)差異，個人繳費基數(shù)范圍也存在差異。作為單位繳費基數(shù)的“工資總額”是按照統(tǒng)計部門口徑的本單位全部人員個人繳費工資之和，還是按參保人員個人工資收入之和，并不明確，缺少統(tǒng)一的規(guī)定，使得操作性不夠強。a 在視同繳費方面，相關(guān)政策文件強調(diào)“視同繳費年限的認定，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但并沒有具體的視同繳費認定辦法，各地的辦法差異較大。有學者通過研究分析全國各地的公職人員養(yǎng)老金制度改革辦法發(fā)現(xiàn)，各地制定的視同繳費指數(shù)主要有以下五種模式：“一套表”模式、“一套表+ 調(diào)節(jié)系數(shù)”模式、“一套表 + 特殊調(diào)節(jié)金”模式、“多套表”模式、“自由組合”模式，b 這容易導(dǎo)致各地在執(zhí)行過程中存在較大差異，致使地區(qū)之間的待遇差距。

2. 名義費率偏高

在繳費基數(shù)不統(tǒng)一的同時，名義費率相對較高。在單位繳費費率下降至16% 以后，公職人員基本養(yǎng)老金繳費費率依然高達24%（16%+8%），如果再加上職業(yè)年金繳費（8%+4%），整體繳費費率達到36%。根據(jù)國際經(jīng)驗，大多數(shù)國家的基本養(yǎng)老金繳費水平在20% 以內(nèi)。c 名義費率過高容易加重單位和個人的繳費負擔，增加財政支出壓力，尤其是對于中西部地區(qū)和非全額財政撥款單位。因此，需要統(tǒng)籌考慮公職人員的繳費基數(shù)與繳費費率問題，保持合理的籌資水平。

3. 單位與個人之間的責任分擔不合理

根據(jù)國際經(jīng)驗，大多數(shù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國第一、二層次養(yǎng)老金繳費中雇主與雇員繳費分擔比例比較接近，公職人員養(yǎng)老金繳費責任分擔亦是如此（見表3）。但是，在目前我國的公職人員養(yǎng)老金籌資中，2/3（24%）由單位繳費，1/3（12%）由個人負責，單位繳費責任是個人的2 倍。對于財政非全額供款單位來說，單位籌資壓力較大；對于財政全額撥款單位來說，容易導(dǎo)致過大的財政壓力，影響制度的可持續(xù)性。籌資責任分擔不合理不僅體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金制度層面，而且體現(xiàn)在多層次養(yǎng)老金制度體系中，政府、單位和個人之間的籌資責任分擔機制尚不完善。

4. 分級負責的財政體制增加中西部地區(qū)地方財政壓力

目前我國的公職人員養(yǎng)老金實行分級負責的財政體制，中央和地方各級財政分別負責各自的公職人員養(yǎng)老金投入。這一做法既不符合我國的政治體制與治理體制，也不利于體現(xiàn)籌資的公平性，容易給經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后、財政能力相對薄弱的中西部地區(qū)地方政府帶來較大的壓力。從2022 年各省市稅收收入情況來看，前三位分別為廣東省（9286.11 億元）、江蘇省（6803.22億元）、浙江省（6620.33 億元），后三位分別是西藏自治區(qū)（106.14 億元）、青海省（255.84億元）、寧夏自治區(qū)（306.83 億元），各地稅收收入差距較大，a 西部地區(qū)稅收來源和財政能力相對有限，個別地方甚至存在一定的工資發(fā)放壓力，公職人員養(yǎng)老金籌資更是增加其財政壓力。而且，不同地區(qū)公職人員所占比重、年齡結(jié)構(gòu)不同，其負擔程度也會存在較大差距。中央財政對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付機制不完善，分級負責的財政體制容易導(dǎo)致各地籌資負擔倚輕倚重，增加地方政府財政支出壓力，不利于做實職業(yè)年金繳費，可能導(dǎo)致不同地區(qū)公職人員的養(yǎng)老金籌資差距及待遇差距，影響制度的公平性與可持續(xù)性。

5. 財政全額撥款單位職業(yè)年金繳費不實帶來制度風險

公職人員職業(yè)年金屬于完全的個人賬戶模式，由單位和個人繳費積累而成。但是，單位繳費區(qū)分為財政全額撥款與非全額撥款兩種類型，不同類型單位的繳費方式不同。其中，財政全額供款單位的繳費采取記賬方式，每年僅計算利息，退休前由財政補實；而財政非全額供款單位的繳費采取實賬積累方式，根據(jù)實際投資收益計算利息。財政非全額撥款單位需要承擔更大的繳費責任和壓力，特別是一些地方的機關(guān)事業(yè)單位，在經(jīng)濟不景氣時期，面臨較大的基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金籌資壓力。虛實結(jié)合的繳費方式，既容易產(chǎn)生不同類型單位公職人員的待遇差距，也容易增加未來的財政支出壓力，將制度風險轉(zhuǎn)移至未來，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

6. 制度轉(zhuǎn)軌成本及債務(wù)分解辦法不明確

公職人員養(yǎng)老金制度總體實行“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”，在過渡期內(nèi)實行新老待遇“保底限高”。但是，由于“中人”群體的復(fù)雜性，在制度設(shè)計中并未明確規(guī)定不同年齡“中人”的養(yǎng)老金權(quán)益。對那些過渡期后仍然在職的公職人員，其改革前的權(quán)益如何處理，缺乏清晰的制度設(shè)計。對于距過渡期結(jié)束時間較近退休的“中人”，在改革之前沒有繳費，更沒有職業(yè)年金繳費積累，其待遇如何與過渡期內(nèi)銜接，并不是十分清晰，容易引發(fā)這些“中人”的焦慮，不排除一些人通過相應(yīng)的方式提前退休而避免待遇明顯下降。對于轉(zhuǎn)軌過程中“中人”，養(yǎng)老金權(quán)益及資金需求尚不明確，轉(zhuǎn)軌債務(wù)的分解辦法并不明晰，容易導(dǎo)致未來的財政支出壓力和籌資壓力增長。

（四）待遇給付：計發(fā)辦法不完善，待遇差距較大，形成新的多軌格局

1. 待遇計發(fā)辦法不完善

現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度主要參照企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，相對比較籠統(tǒng)，缺乏對不同年齡公職人員養(yǎng)老金計發(fā)辦法的具體規(guī)定，導(dǎo)致一些公職人員對未來的養(yǎng)老金待遇擔憂，一些“中人”和“新人”容易因未來的養(yǎng)老金待遇水平下降而出現(xiàn)焦慮情緒。特別是部分“中人”的“過渡性養(yǎng)老金”的計算過于復(fù)雜，一般的非專業(yè)人員很難理解具體的待遇計發(fā)辦法，更難以了解未來的養(yǎng)老金待遇水平。

在計發(fā)月數(shù)方面，現(xiàn)行制度雖然明確規(guī)定養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定，但是計發(fā)月數(shù)多年沒有進行調(diào)整。雖然公職人員的退休年齡普遍高于企業(yè)職工，但與諸多國家的退休年齡相比，公職人員的退休年齡依然處于相對較低的狀態(tài)。按照現(xiàn)行政策，60 歲（男性）和55 歲（女性）退休后個人賬戶的計發(fā)月數(shù)分別為139 個月和170 個月，分別相當于11.6 年和14.2 年。而2020 年男性和女性的平均預(yù)期壽命分別為75.37 歲和80.88 歲。a 目前的計發(fā)月數(shù)具有較高的長壽風險和財政壓力。現(xiàn)行制度規(guī)定，職業(yè)年金可按月計發(fā)，發(fā)完為止，對一些壽命較高者而言，職業(yè)年金個人賬戶余額發(fā)放完畢后，個人的養(yǎng)老金待遇水平將大幅下降，難以滿足高齡老人的養(yǎng)老需求。

待遇計發(fā)基數(shù)、待遇調(diào)整機制不合理。目前的公職人員養(yǎng)老金待遇主要參照退休前一年的工資收入計算，養(yǎng)老金待遇水平相對偏高，增加了待遇支付壓力，影響制度的可持續(xù)性。在待遇調(diào)整方面，現(xiàn)行制度只是提出要“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制”，強調(diào)要根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制。但是，在實踐中，待遇調(diào)整的依據(jù)并不明確。

2. 群體內(nèi)部與群體之間的養(yǎng)老金待遇差距較大

在公職人員群體內(nèi)部，受制度結(jié)構(gòu)、繳費基數(shù)、繳費年限、計發(fā)辦法、制度轉(zhuǎn)軌等因素的影響，不同性別、年齡、收入水平公職人員的養(yǎng)老金待遇差距明顯。與改革前相比，10 年過渡期后機關(guān)事業(yè)單位男性“中人”的替代率較女性更有彈性，且男、女性養(yǎng)老金替代率差距拉大；10 年過渡期后男性“中人”的養(yǎng)老金替代率初期略低于改革前，后期高于改革前，女性“中人”的養(yǎng)老金替代率總是低于改革前。a 各地“中人”的過渡性養(yǎng)老金計發(fā)辦法存在較大差異，易導(dǎo)致制度不公平，引發(fā)不同年齡群體之間的待遇差距。b 按照現(xiàn)有的制度設(shè)計，并軌改革將會是“卡爾多- 希克斯”式的改革，機關(guān)事業(yè)單位的“老人”“中人”和“新人”養(yǎng)老金待遇水平仍然會存在差距。

在全額撥款單位與非全額撥款單位之間，不同的籌資方式會導(dǎo)致明顯的待遇差距，其中全額撥款單位人員的單位繳費采取記賬方式，籌資來源相對穩(wěn)定。而非全額撥款單位的繳費需要按實際繳納，面臨較大的籌資壓力。非全額撥款單位的工資和收入水平往往受市場波動影響較大。有學者認為，目前全額撥款部門的單位繳費是“記賬運行”，短期看財政負擔輕，但長期來看是將財政負擔后推，對后代不公平。

從群體之間的養(yǎng)老金待遇差距來看，由于職業(yè)年金在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中占有很大比重且具有強制性，在當前繳費率水平下，公職人員的養(yǎng)老金替代率超過100%，加劇了社會不公。e 職業(yè)年金替代率系數(shù)比未繳納企業(yè)年金的企業(yè)職工養(yǎng)老保險總和替代率系數(shù)高出0.228。f 由于職業(yè)年金的存在以及與企業(yè)年金的制度差異，原有制度公平性不足的問題并沒有解決，反而制造出新的不公平問題。

過大的待遇差距容易導(dǎo)致相互攀比，影響不同群體勞動者的工作積極性。對于公職人員群體內(nèi)部而言，目前的養(yǎng)老金制度主要參考“編制”，容易導(dǎo)致大量非編制人員對工作單位缺乏認同感，影響其工作積極性。從不同年齡群體公職人員來看，由于制度轉(zhuǎn)軌可能導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇下降，部分“中人”可能提前退休，影響勞動力供給，不利于服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

（五）管理運行：統(tǒng)籌層次低，基金增值壓力大，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢

1. 統(tǒng)籌層次偏低

一些地方的公職人員養(yǎng)老金制度采取“分級管理、省級調(diào)劑、逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”的做法；一些地方規(guī)定“現(xiàn)階段實行縣級統(tǒng)籌，適時建立省級基金調(diào)劑制度或?qū)崿F(xiàn)省級統(tǒng)籌”。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的大背景下，公職人員養(yǎng)老金制度還處于省級統(tǒng)籌為主的狀態(tài)，部分地方甚至還處于地市級統(tǒng)籌狀態(tài)，管理分散、基金分散的狀態(tài)不利于加強統(tǒng)籌管理，不利于公職人員養(yǎng)老基金的優(yōu)化配置。公職人員養(yǎng)老金制度統(tǒng)籌層次低不利于體現(xiàn)互助共濟，不利于基金安全與保值增值，不利于提升制度的抗風險能力。

2. 基金增值壓力大

由于公職人員基本養(yǎng)老金中個人賬戶和職業(yè)年金賬戶的存在，賬戶積累規(guī)模將日漸擴大，截至2023 年底，職業(yè)年金基金規(guī)模達到2.56 億元，加上個人賬戶基金，總額已經(jīng)超過4 萬億元。如何加強基金的管理與投資，已經(jīng)成為我國公職人員養(yǎng)老金制度運行中的一個挑戰(zhàn)。目前我國公職人員養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)不科學、基金管理與投資體制不完善、風險控制機制建設(shè)不足。在基金管理與投資過程中，委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未完全理順，容易出現(xiàn)逆向選擇、道德風險、失信與違規(guī)等問題，且缺乏有效的信息披露機制。a 在監(jiān)督實施過程中，委托人和受益人的參與不足且選擇權(quán)利缺失，委托人不僅無選擇托管人的權(quán)利，而且在基金管理與投資運營過程中的知情權(quán)也不足，容易導(dǎo)致基金管理與投資風險的發(fā)生。

在基金投資收益方面，職業(yè)年金基金的投資收益率雖然超過了通貨膨脹率，但與經(jīng)濟增長率、勞動者收入增長率相比，職業(yè)年金基金的投資收益并不理想。而基本養(yǎng)老金個人賬戶基金的投資更是面臨挑戰(zhàn)，這部分基金獨立分散，主要由經(jīng)辦機構(gòu)管理，缺少規(guī)模化、專業(yè)化的投資，影響了基金的投資收益，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

3. 轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢

現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度對公職人員在不同職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中的養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移辦法并不明確，并沒有考慮到所有的轉(zhuǎn)移接續(xù)情形，尤其是對于公職人員在靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民、自由職業(yè)者等不同職業(yè)群體之間轉(zhuǎn)換時，其養(yǎng)老保險關(guān)系和權(quán)益如何轉(zhuǎn)移，并沒有具體規(guī)定。

對于公職人員中的“中人”而言，其轉(zhuǎn)移接續(xù)更為復(fù)雜，如果處理不好，會影響公職人員的養(yǎng)老金權(quán)益，阻礙人員的自由流動。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，公職人員轉(zhuǎn)入其他職業(yè)時，轉(zhuǎn)入單位一般沒有職業(yè)年金制度，其職業(yè)年金往往無法轉(zhuǎn)移而封存于原單位，其退休時的權(quán)益難以得到保障。在涉及人員流動時，企業(yè)年金與職業(yè)年金之間的銜接也不順暢。對公務(wù)員和財政全額供款的事業(yè)單位人員，其職業(yè)年金賬戶采取的是記賬管理方式，對公職人員在跨職業(yè)流動時，其職業(yè)年金賬戶如何做實，也沒有具體明確的規(guī)定。

勞動力合理流動是優(yōu)化勞動力資源配置的基本要求，公共部門和私人部門之間的人員流動障礙可能會降低經(jīng)濟效率。b 公職人員養(yǎng)老金制度的復(fù)雜性以及與其他群體養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法不完善，可能導(dǎo)致實踐中部分人員的養(yǎng)老金權(quán)益損失。虛實結(jié)合的籌資設(shè)計、復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)、多層次體系的不完善、經(jīng)辦服務(wù)體系的不健全，使得公職人員在跨職業(yè)流動時面臨著養(yǎng)老金權(quán)益損失的風險，在一定程度上阻礙勞動力的合理流動。

四、中國公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展取向

需要明確公平發(fā)展、科學發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的制度取向，著力增強公職人員養(yǎng)老金制度的公平性，優(yōu)化公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計。統(tǒng)籌考慮公職人員、職工、居民的養(yǎng)老金制度，優(yōu)化制度模式，完善籌資機制與責任分擔機制、待遇給付機制與待遇調(diào)整機制、經(jīng)辦服務(wù)機制，健全基金管理與投資體制。大力推進多層次養(yǎng)老金制度體系建設(shè)，堅持公平優(yōu)先的原則，適當體現(xiàn)職業(yè)特點和地區(qū)差異。

（一）公平發(fā)展：強化公職人員養(yǎng)老金制度的公平性

在深化我國公職人員養(yǎng)老金制度改革的過程中，需要重點明確公平發(fā)展的制度取向，從中國式現(xiàn)代化的要求出發(fā)，以全體人民共同富裕為目標指向，在國家發(fā)展全局中堅持以促進社會公平、縮小收入差距為優(yōu)化制度安排的取向。a 形式公平并不是制度公平的首要目標，更不是最重要的目標。有學者反對將形式公平凌駕于其他公平形式之上。b 我國需要縮小公職人員群體內(nèi)部以及其與其他職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距，兼顧內(nèi)部公平與外部公平，更好地體現(xiàn)實質(zhì)公平。需要處理好制度公平與體現(xiàn)職業(yè)特點的關(guān)系。公職人員承擔著提供公共服務(wù)、維護公共利益、履行公共職責的使命，是國家治理的重要主體，公職人員養(yǎng)老金制度應(yīng)該體現(xiàn)出適當?shù)穆殬I(yè)特點。應(yīng)該更好地吸引和留住優(yōu)秀人才，提升公職人員的能力與素質(zhì)。當然，對公職人員的激勵，不能以養(yǎng)老金為主，而應(yīng)該以工資報酬為主體，通過績效工資、獎勵等對其貢獻進行認可。

1. 取消以“編制”參保的規(guī)定，增強覆蓋范圍的公平性

不同國家對公職人員的定義不同，主要分為兩類：一類是利用政府強制力從事公共政策制定和執(zhí)行任務(wù)的人員，另一類主要是提供各種公共服務(wù)的人員。兩類公職人員在法律地位、管理法規(guī)、錄用任免程序等方面存在一定的差異。一些國家將以上兩類人員統(tǒng)稱為公職人員。例如，按照美國的法律，政府機關(guān)及其他公共機構(gòu)的工作人員，除選舉產(chǎn)生或政治任命的以外，均與所在單位建立雇傭關(guān)系，統(tǒng)稱為公職人員。d 一些大陸法系國家則將公共部門分為機關(guān)和非機關(guān)兩類，前者稱為公務(wù)員，后者為公共雇員。一些國家的公職人員養(yǎng)老金覆蓋范圍不僅限于公務(wù)員，還可能包括司法和立法系統(tǒng)工作人員、軍人、警察、消防隊員，甚至國有企業(yè)員工等。當然，這并不意味著所有公職人員均加入一個統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，可能略有差異。

在我國，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，主要包括政府行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨機關(guān)、民主黨派機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)中除工勤人員以外的所有工作人員。此外，人民團體、群眾團體、具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照公務(wù)員法進行管理。事業(yè)單位是指國家出于社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。e 我國公職人員養(yǎng)老金制度嚴格按照機關(guān)事業(yè)單位編制管理規(guī)定確定參保人員范圍。

目前以“編制”“參公”作為公職人員養(yǎng)老金參保的核心條件，造成了公職人員內(nèi)部的群體分化和不公平，導(dǎo)致對部分公職人員的歧視行為。建議取消這一做法，將覆蓋范圍擴大至機關(guān)事業(yè)單位全部正式在崗人員，包括編制外的長期固定職工和聘任制人員。避免身份歧視，努力實現(xiàn)全體公職人員公平享有基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金。將覆蓋范圍的擴大和財政全額撥款單位繳費做實同步推進，明確財政責任，將沒有任何年金的公職人員納入職業(yè)年金范圍。杜絕將減輕財政負擔作為機關(guān)事業(yè)單位編制改革的主要目標，維護編制外公職人員的養(yǎng)老金權(quán)益。

2. 優(yōu)化責任分擔，增強資金籌集的公平性

我國需要在多層次制度體系框架下明確不同層次公職人員養(yǎng)老金籌資的責任主體及分擔比例，第一層次的公職人員養(yǎng)老金以財政或單位責任為主，充分體現(xiàn)公平性和政府責任；第二層次由單位和個人共同負責，以單位責任為主；第三層次則主要以個人責任為主，政府提供稅收支持。

我國需要合理劃分單位和個人的籌資責任并適度降低費率，實現(xiàn)籌資責任的合理平衡。從國際經(jīng)驗來看，絕大多數(shù)OECD 成員國公共部門和私人部門第一、二層次養(yǎng)老金的總繳費率不超過20%，而且大多數(shù)國家的雇主與雇員繳費比例接近或完全相同。a 針對目前公職人員養(yǎng)老金制度中單位繳費責任過大的現(xiàn)實，需要進一步優(yōu)化單位和個人的繳費責任分擔比例，建議單位和個人各分擔50% 的繳費責任；如果確實有壓力，也可以探索按照1.5：1 的比例（目前是2：1）劃分單位和個人的繳費責任。

鑒于目前總體名義費率偏高的現(xiàn)實，可以繼續(xù)降低單位繳費責任，進而降低整體繳費率。建議按單位和個人分別為8% 的費率，將總體費率保持在16%。如果確實有難度，可以分兩步實施，先將單位繳費從16% 下降至12%，總體費率保持在20%。在降低公職人員基本養(yǎng)老金中單位繳費水平的同時，需要做實財政全額撥款單位對職業(yè)年金的繳費，防范制度風險，促進制度公平。

3. 縮小待遇差距，增強待遇給付的公平性

待遇差距是提升公職人員基本養(yǎng)老金制度公平性的核心要求，要縮小不同公職人員群體內(nèi)部、公職人員與其他職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距。

縮小不同公職人員養(yǎng)老金待遇差距的途徑是多方面的。首先，要求將全體公職人員納入?yún)⒈７秶苊庥捎跈C關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的編制差異而分別屬于公職人員養(yǎng)老金制度和企業(yè)職工養(yǎng)老金制度，從而導(dǎo)致待遇差距，這是縮小公職人員群體內(nèi)部養(yǎng)老金差距的基本前提。其次是統(tǒng)一、規(guī)范公職人員的繳費基數(shù)，避免由于繳費基數(shù)差異導(dǎo)致的籌資水平和待遇水平差異。此外，做實財政全額撥款單位的職業(yè)年金繳費，力爭實現(xiàn)相對統(tǒng)一或接近的投資收益，避免由于投資收益差距過大而導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇差距。

縮小不同職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距，需要在改進公職人員養(yǎng)老金制度的同時統(tǒng)籌推進各類人員多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)。目前不同職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距主要是由職業(yè)年金引起的，建議適當降低職業(yè)年金籌資水平和待遇水平，同時統(tǒng)籌推進企業(yè)年金制度建設(shè)，提高企業(yè)職工的補充養(yǎng)老金待遇水平。通過建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制來實現(xiàn)公平的待遇給付，避免由于養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制的差異而導(dǎo)致待遇差距擴大。

4. 提升統(tǒng)籌層次，增強互助共濟性

我國需要逐步提升公職人員養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，包括基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金兩個方面。公共基本養(yǎng)老金制度屬于國家層面的制度，理應(yīng)實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。建議將全國統(tǒng)籌作為公職人員基本養(yǎng)老金制度的目標，實現(xiàn)公職人員養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和互助共濟性，便于基金管理與投資。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老金推進全國統(tǒng)籌的背景下，公職人員基本養(yǎng)老金比企業(yè)職工基本養(yǎng)老金更加具有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的便利條件。公職人員基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌可以與未來深化改革后的制度同步實施，也可以在當前推進，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。當前至少應(yīng)該盡快真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，消除地市級統(tǒng)籌的狀態(tài)。職業(yè)年金應(yīng)該一步到位實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，便于基金管理與投資。

我國需要合理劃分中央和地方財政的責任，平衡各級財政支出壓力。現(xiàn)階段，完全由中央財政或地方財政負擔的做法均不理想。根據(jù)我國的行政體制和財政體制實際，中央機關(guān)的公職人員養(yǎng)老金以中央財政為主，地方各級公職人員以地方財政為主。同時，完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，加強中央財政對中西部地區(qū)地方公職人員養(yǎng)老金的支持，提升地方政府的財政能力，減輕地方財政壓力。2022 年全國行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出為13329.27 億元，占全國財政總支出的5.12%，其中機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險繳費支出3863.87 億元。a 可以探討由中央財政承擔公職人員基本養(yǎng)老金繳費、地方財政負責職業(yè)年金繳費的做法。既體現(xiàn)出基本養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一性和公平性，也體現(xiàn)出職業(yè)特點和地方經(jīng)濟發(fā)展水平。

不同于一些聯(lián)邦制國家，中央和地方各負其責。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一的政治體制，實行全國一盤棋，地方服從中央。為此，需要加強中央層面對公職人員養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略謀劃，推進國家治理、加強公職人員隊伍建設(shè)、提升社會治理水平與公共服務(wù)能力。從政府職能來說，公職人員基本養(yǎng)老金屬于全國層面的基本公共服務(wù)，應(yīng)該充分體現(xiàn)中央統(tǒng)籌與財政責任。明確中央財政責任，有利于更好地平衡地方財政能力，強化互助共濟，促進社會公平。

（二）科學發(fā)展：優(yōu)化公職人員養(yǎng)老金制度模式與制度設(shè)計

我國需要在完善頂層設(shè)計和制度模式的基礎(chǔ)上，進一步完善公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計，優(yōu)化制度參數(shù)，增強制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性。

1. 完善制度模式，改革個人賬戶

我國需要有系統(tǒng)思維與戰(zhàn)略眼光，通過養(yǎng)老金體系的整體設(shè)計引領(lǐng)公職人員養(yǎng)老金制度改革，建立適應(yīng)和助力中國式現(xiàn)代化的公職人員養(yǎng)老金制度。統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老保險體系的總體水平與不同層次的基本水準。b 在基本養(yǎng)老金制度層面，需要統(tǒng)籌考慮不同群體的需求，堅持公平優(yōu)先原則，實現(xiàn)規(guī)則相對統(tǒng)一，籌資水平和待遇水平基本一致，體現(xiàn)國民待遇，消除身份歧視。在補充養(yǎng)老金制度層面，適度體現(xiàn)職業(yè)特點和適當?shù)募钚裕⒉煌后w的補充養(yǎng)老金制度，統(tǒng)籌推進職業(yè)年金制度與企業(yè)年金制度的發(fā)展。法定養(yǎng)老金應(yīng)當切實貫徹保基本、促公平原則，根據(jù)個人適度水準的基本生活需要，其替代率以40% 左右為宜；企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率在30% 左右。

現(xiàn)收現(xiàn)付型制度具有更好的互助共濟性與收入再分配作用，已成為眾多國家公職人員基本養(yǎng)老金制度的主流，甚至一些建立個人賬戶制私人養(yǎng)老金制度的國家也在進行改革，試圖回歸現(xiàn)收現(xiàn)付模式。一些實行個人賬戶制的國家在制度運行中出現(xiàn)了諸多問題，比如覆蓋率顯著下降、待遇水平下降、賬戶資產(chǎn)嚴重縮水等。2008 年國際金融危機后出現(xiàn)了養(yǎng)老金去私有化的再改革進程。截至2018 年，曾經(jīng)實施了養(yǎng)老金私有化改革的30 個國家中，有18 個國家實施了去私有化改革。a 目前，絕大多數(shù)國家的公職人員養(yǎng)老金計劃通常以完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制方式融資。b 在未來的改革中，建議在基本養(yǎng)老金制度層次取消個人賬戶成分，實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制。

制度模式的調(diào)整并不是完全推翻原有的制度，而是進行適度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，保持與原有制度模式的順暢銜接。公職人員基本養(yǎng)老金制度設(shè)計應(yīng)與其他群體保持一致，建立規(guī)則統(tǒng)一、現(xiàn)收現(xiàn)付、水平適度的國民基本養(yǎng)老金制度。將現(xiàn)有的個人賬戶部分融入職業(yè)年金制度，由單位和個人進行平均繳費積累，適當縮小職業(yè)年金個人賬戶規(guī)模。

2. 優(yōu)化制度設(shè)計，增強制度的統(tǒng)一性

我國需要在完善制度模式的基礎(chǔ)上繼續(xù)優(yōu)化制度設(shè)計，完善制度參數(shù)，增強制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性。

一是統(tǒng)一繳費基數(shù)與視同繳費辦法。建議國家層面出臺統(tǒng)一的繳費基數(shù)辦法，明確規(guī)定公職人員養(yǎng)老金繳費的基數(shù)范圍，為各地在實施過程中提供參照，尤其是要明確公職人員的津貼、補貼、績效工資、獎勵范圍，避免各地自行其是。在視同繳費方面，需要建立全國統(tǒng)一的視同繳費辦法，細化視同繳費的具體情形，充分考慮加入公職人員養(yǎng)老金制度之前的參保情況、繳費情況和職業(yè)狀況，避免影響公職人員“中人”的養(yǎng)老金權(quán)益。

二是完善待遇計發(fā)與待遇調(diào)整辦法。要重點理清“中人”和轉(zhuǎn)移接續(xù)情形下的待遇計發(fā)辦法，簡化公職人員養(yǎng)老金特別是過渡性養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式，使公職人員對其退休后的養(yǎng)老金水平做到“心中有數(shù)”，避免產(chǎn)生焦慮和恐慌情緒。特別是對那些過渡期結(jié)束后退休的“老中人”的養(yǎng)老金待遇，以及存在轉(zhuǎn)移接續(xù)情形的公職人員養(yǎng)老金待遇，應(yīng)該有明確合理的計發(fā)辦法。及時調(diào)整公職人員職業(yè)年金計發(fā)月數(shù)，使其與退休年齡、預(yù)期壽命動態(tài)關(guān)聯(lián)，避免高齡公職人員的養(yǎng)老金大幅下降而影響其老年生活。在待遇調(diào)整方面，需要遵循公平、統(tǒng)一、動態(tài)的原則，建立統(tǒng)籌考慮公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，綜合考慮物價水平、工資增長率、財政收入增長率等因素建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整指數(shù)。

三是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。我國需要在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注公職人員在靈活就業(yè)、自由職業(yè)、新業(yè)態(tài)就業(yè)等職業(yè)轉(zhuǎn)換時的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)。明確公職人員養(yǎng)老金個人賬戶轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移與關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，明確“中人”在職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中的視同繳費年限計算辦法。統(tǒng)籌考慮公職人員基本養(yǎng)老金與補充養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。在其他職業(yè)群體補充養(yǎng)老保險發(fā)展不成熟、制度差異較大的背景下，需要考慮公職人員職業(yè)年金權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。完善財政全額撥款單位與非全額撥款單位公職人員跨職業(yè)流動時的職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，建議做實財政全額撥款單位的職業(yè)年金繳費，便于公職人員跨職業(yè)流動時的職業(yè)年金權(quán)益轉(zhuǎn)移。

（三）可持續(xù)發(fā)展：增強公職人員養(yǎng)老金制度的自我平衡能力

在人口快速老齡化的背景下，提升養(yǎng)老金的可持續(xù)性是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)。近些年來，OECD 成員國公職人員中在職人員的年齡趨于老化。從2015 年至2020 年，大多數(shù)OECD成員國中央政府雇員中55 歲及以上人員所占比重增長了1% － 10%，平均約增長了4%。a 隨著部分國家的人口老齡化加深和公共部門的擴張，這些國家公職人員的退休養(yǎng)老費用也在不斷攀升。OECD 成員國用于公職人員養(yǎng)老金的支出相當于政府收入的2.5% 至7.5%，平均為5%；發(fā)展中國家公職人員養(yǎng)老金支出占政府收入比重的平均值為6%，在2% 至12% 之間。b 近30年來，絕大多數(shù)國家都在對其養(yǎng)老金制度體系進行改革，包括提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、限制提前退休、延長工作年限、統(tǒng)一制度模式等，c 推動改善養(yǎng)老金制度的財務(wù)可持續(xù)性。在深化我國公職人員養(yǎng)老金制度改革的過程中，需要通過各種渠道開源節(jié)流，增收節(jié)支，完善籌資機制與待遇給付機制，平衡公職人員的養(yǎng)老金需求、籌資能力與財政壓力，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

1. 完善基金管理與投資體制，提升投資收益率

堅持管辦分開和收支兩條線管理，實現(xiàn)基金的專業(yè)化管理與投資，避免由經(jīng)辦機構(gòu)進行管理。完善法人受托模式下的職業(yè)年金治理結(jié)構(gòu)，理清職業(yè)年金基金委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，克服職業(yè)年金運營中的逆向選擇與道德風險。建議設(shè)立職業(yè)年金管理委員會，行使職業(yè)年金總委托人和總代理人的職責，成員由相關(guān)利益主體構(gòu)成，負責職業(yè)年金的規(guī)劃編制、制度建設(shè)、監(jiān)督管理、風險評估、溝通協(xié)調(diào)等工作，對職業(yè)年金制度的管理運行進行指導(dǎo)，對管理運行中的重要事項進行決策。在職業(yè)年金管理委員會下設(shè)立監(jiān)督委員會，吸納相關(guān)主體參與監(jiān)督。完善職業(yè)年金信息披露與報告機制，確保委托人和受益人及時、準確了解職業(yè)年金運行的相關(guān)信息及基金管理與投資動態(tài)，防范基金投資風險。

完善公職人員養(yǎng)老基金投資渠道與投資策略，實現(xiàn)基金投資的多元有序組合。從部分國家養(yǎng)老基金投資工具的選擇來看，股票和債券是主要的投資工具。對于我國來說，投資于資本市場是一個重要選擇，但需要健全、完善資本市場，避免由于資本市場的不完善和震蕩而引發(fā)基金損失。可將一定比例的公職人員養(yǎng)老基金購買國債，既有政府信用擔保，又可保持一定的收益率。也可將公職人員養(yǎng)老基金中的一部分用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兼顧投資的公共性、社會性與收益性。

2. 調(diào)整待遇計發(fā)基數(shù)與計發(fā)月數(shù)

面對越來越大的公職人員養(yǎng)老金支出壓力，一些國家改革原來相對比較慷慨的待遇計發(fā)辦法，包括調(diào)整退休年齡、繳費年限、服務(wù)年限、計算基數(shù)、積累率等方面。因此，我國需要調(diào)整完善公職人員養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，主要是調(diào)整待遇計發(fā)基數(shù)與計發(fā)月數(shù)。

在待遇計發(fā)基數(shù)方面，目前主要以退休前一年的工資收入作為基數(shù)，而退休前一年的工資收入往往處于職業(yè)生涯的最高狀態(tài)，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平相對偏高，增加了養(yǎng)老金支付壓力。因此，建議將退休前更長時間的平均工資收入作為待遇計發(fā)基數(shù)，比如退休前10 年、15 年或者終生平均收入。從國際經(jīng)驗來看，較多國家的公職人員養(yǎng)老金不是基于最后一年的工資收入計算。加拿大安大略省以公職人員連續(xù)五年最高工資收入平均數(shù)為基數(shù)，荷蘭公務(wù)員養(yǎng)老金計劃基于終身平均收入計算，日本也以終身平均收入作為計發(fā)基數(shù)。d 在2015 年的改革中，英國公職人員養(yǎng)老金待遇的計算從最終薪金制轉(zhuǎn)為職業(yè)生涯平均收入制，向更加公平的制度邁近。

在待遇計發(fā)月數(shù)方面，建議根據(jù)退休年齡和預(yù)期壽命及時調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金待遇計發(fā)月數(shù)，建立計發(fā)月數(shù)與退休年齡、預(yù)期壽命之間的動態(tài)關(guān)聯(lián)機制，及時進行調(diào)整，避免調(diào)整滯后帶來的不公平、支付壓力和制度風險。

此外，取消個人賬戶繼承。特別是職業(yè)年金賬戶余額中絕大部分來源于財政，不能將公共資金用于繼承，而應(yīng)轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌基金，用于支付退休公職人員的養(yǎng)老金待遇。同時，還需明確制度轉(zhuǎn)軌成本及化解辦法。

（責任編輯：郭 林）

［基金項目］ 國家社會科學基金學術(shù)社團資助重大項目“中國社會保險制度建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略研究”（24SGA001）。