數字技術賦能精準救助：從何以可能到何以可為

［摘 要］ 精準救助的核心是合理配置有限的公共資源以滿足困難群眾的需求，數字技術賦能則是精準救助的實踐選擇和發展趨勢。基于案例研究，本文分析了數字技術賦能精準救助的理論邏輯和實現路徑。研究發現：精準救助是從對象精準識別、資源精準配置、服務精準供給到過程精準管理的全鏈條精準。數字技術實現了從分配控制到互動合作的對象識別賦能，從單一政府到多元參與的資源配置提升，從被動救助到價值共創的服務供給驅動，從分散碎片到整合協同的經辦管理優化。數字技術賦能有效減少了精準救助過程中的防范成本、信息成本、協調成本和監管成本。數字賦能精準救助過程中依然存在諸多梗阻，對象識別局限于“單一識別與有限精準”的困境，資源配置面臨“資源受限與效率低下”的挑戰，服務供給受到“生產限制與造血不足”的約束，經辦管理還存在“數據壁壘與技術依賴”的阻礙。建設全國信息平臺、構建多維智能識別機制；整合社會救助資源、建設個性化救助“包”；促進就業服務創新、注重內在動力激發；推動業務數字化轉型、加強流程數字化監管是數字技術賦能精準救助的關鍵路徑。

［關鍵詞］ 數字技術賦能；精準救助；數字治理；合作生產

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會提出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。必須加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。社會救助作為兜底性的制度安排，在社會保障體系建設過程中具有重要意義。脫貧攻堅勝利以后，社會救助制度逐步由“兜住底”轉向“兜準底”。習近平總書記指出：“要針對特困人員的特點和需求精準施策，按時足額發放各類救助金，強化臨時救助，確保兜住底、兜準底、兜好底”。2024 年9 月，民政部等部門聯合公布《個人求助網絡服務平臺管理辦法》，專門推出為家庭經濟困難的個人提供求助信息發布和捐助資金歸集、管理、撥付等服務的集成平臺。以大數據、云計算、人工智能等為代表的數字技術在社會救助領域發揮著越來越重要的作用。我國全面推進信息技術和社會救助認定工作的深度融合，有效提升了社會救助政策的轉換、識別、配置和監管評價等核心節點的信息化水平。數字技術賦能精準救助成為未來社會救助工作的實踐選擇和價值追求。

已有研究認識到社會救助數字化轉型的問題面向和主要價值，但對其治理過程和精準救助的解釋不足，精準救助既是社會救助精準治理的主要過程，也是社會救助數字化轉型的現實結果。值得思考的是，精準救助的概念內涵和特征是什么？社會救助數字化轉型對于實現精準救助何以可能？何以可為？數字技術賦能精準救助的理論邏輯和實現路徑是什么？本文旨在厘清精準救助的定義和本質，從結構和過程兩個方面解構其特征，全鏈條全過程剖析數字技術賦能精準救助的理論邏輯，通過S 省W 市和X 市精準救助過程的案例來檢驗理論框架，依托于數字技術賦能精準救助的理論邏輯和實證經驗，提出數字技術賦能精準救助的實現路徑。

二、從數字技術賦能到精準救助：概念特征與理論邏輯

（一）數字技術賦能的概念內涵與特征

數字技術賦能是指借助數字技術手段為個人發展和組織協調賦能，通過最大限度地發揮技術賦予個人和組織的能力，不斷激發個人的行動潛能與強化組織的互聯互通，從而實現既定目標。依托Aceto 等對于數字技術類型的劃分，a 結合社會救助數字技術應用的現實，本文將數字技術劃分為以下四種類型：一是傳感器技術，同時借助區塊鏈技術實現數據的收集、儲存與共享，為精準救助提供了大量的數據；二是通訊技術，包括社交媒體、無線網絡等，為救助主體與客體的互動提供可能；三是處理技術，如云計算、大數據分析和機器學習等技術，能夠對實時數據進行動態分析，從而有助于公共決策，包括對象識別、資源配置、服務供給與經辦管理過程；四是人機交互技術，體現了信息通訊技術獨立于人類行動的能力，人機交互關系將對服務供給者與服務接受者之間的信息輸入和輸出產生重要影響。

數字技術賦能的過程是一個復雜而多維度的過程。借助傳感技術、區塊鏈技術，可以實時收集救助個體教育、醫療、儲蓄和生活環境數據。針對大量數據，利用云計算和大數據分析技術，可以構建靈活的數據處理平臺，實現數據的快速處理和實時分析，對收集到的數據進行深度挖掘和關聯分析，發現數據背后的個體隱性需求。使用通訊工具在進行更快、更加廣泛的信息交換的同時，能夠更大程度調用社會資源，實現資源的網絡化。借助通訊技術和人機交互技術使得機器能夠進一步理解和響應人類的需求，通過協同辦公、遠程會議等數字化工具，加強不同部門之間的溝通和協作，從而提供個性化的智能服務，滿足救助群體的差異化需求。基于數據分析的結果，救助主體可以制定更加精準和科學的決策方案，幫助救助對象識別市場機會、評估需求與發展風險、優化救助資源配置等，為個體反貧困提供賦能支持。

數字技術賦能的對象涵蓋與數據相關聯的一切事物，涵蓋賦能個體、優化組織結構以及改善社會環境。在個體層面，數字技術提供信息交互的通道，形成不同于傳統的數字交互空間，從而實現從“普通”到“耀眼”的“強個體”轉變。在組織層面，數字技術促進了組織形態的變革，使組織更加靈活并能更好地整合資源，推動了組織內部的信息流通和協作能力。在社會環境層面，數字技術的應用通過信息化、智能化、網絡化的服務供給方式提供了多層次、寬領域、高水平的公共服務，包括建立平臺、委托合作、互聯平臺協同共享以及借用平臺合力互助等多種方式，a 還有助于縮小公共服務的結構性差異，提高服務的普惠性。b 大數據分析技術能夠解決公共服務供給中的需求識別不精準、供需結構不合理等問題，人工智能技術則在精準識別和篩選需求信息、智能優化治理情景等方面提供了動力賦能。c 數字技術還通過數字化、網絡化和智能化推動公共服務創新，實現了從“服務傳遞”向“價值共創”的關鍵變革方向。

（二）精準救助的概念內涵與特征

1. 精準救助：從局部精準到全局精準的新內涵

從公共行政到新公共管理的變革，社交網絡和信息通信技術的融合正廣泛影響著政府治理模式的變革。中國場景下“精準治理”的政府治理范式構建了以民眾需求為導向、以知識挖掘為支撐、以政策匹配為目標的治理過程，以回應信息技術時代對政府治理能力建設提出的新要求。e 作為政府治理的基本內容，社會福利是社會政策的最終目標和價值導向，新的福利治理試圖經由不同行動主體的介入、權力/ 權威形式的轉型及作用機制的融合實現福利目標的路徑突破。f 精準治理范式將有效彌補傳統福利治理模式的缺陷，合理且有效配置受經濟和政治限制的福利資源以滿足人類需要的核心追求，g 克服傳統治理問題。

傳統政府福利治理范式面臨著主動性不足造成的回應滯后、政策靶向能力不足造成的“政策供給- 民眾需求”鴻溝問題。作為合作與共享秩序的社會保障制度，h 其責任主體之間基于對國民社會保障權的保護和實現，形成了利益主體和責任主體之間的合作共同體。合作共同體之間的權利義務關系表現為個人在遇到風險或者身處危機時，有權利向政府、機構或他人提出救助請求，政府、機構或者他人有義務向個人提供必要的幫助。i 基于責任分擔關系，本文關注服務使用者并以之為中心的福利生產過程，強調從“合作生產”的原則出發重新認識社會救助的互動過程。對象識別是社會救助的基礎過程，是資源配置的前提。傳統社會福利供給的主要任務是政府對福利資格的審查，遵循自上而下和部門分割并存的分配控制而非平等的合作關系。j 資源配置是救助實踐的前提，資源最大化是基礎，最大化資源的積極效應是目標。從資源支持的角度來看，社會救助的政策支持與財政供給存在不足，社會救助的資源整合不足，a部分欠發達地區在數字化轉型過程中面臨資源整合困難，影響了救助資源的有效利用。服務供給是社會救助的核心，服務供給的質量直接取決于資源配置的合理性。除去結構性貧困的影響，b救助對象困于被動接受救助，持續“輸血”而不是“造血”，c 脫貧的內生動力不足。經辦管理是社會救助的保障，但存在由于政府部門協同不足可能導致救助系統的失靈，如數字識別失效、數字規則異化、數字系統封閉等問題。此外，數字技術無法彌合所有救助漏洞，在不適的技術設定下，原有問題可能變得更加復雜，甚至滋生新的風險。

精準治理范式和社會救助過程間展現出共同的問題面向和治理過程的互構，精準救助是社會救助精準治理的過程，也是精準救助治理的結果。基于精準治理范式的結構要素和過程要素，本文認為精準救助是多元救助主體協同合作構成社會救助服務網絡，經由數據挖掘、資源交換和優勢互補回應民眾救助需求，實現救助對象精準識別、救助資源精準配置、救助服務精準供給、救助過程精準管理，以保障救助群體可持續生計的救助模式。與精準救助實務領域不同的是，本文將精準救助的內涵從單一的對象識別精準拓展至包括對象識別、資源配置、服務供給、經辦管理在內的全過程全鏈條的救助精準，從局部精準拓展至全局精準，拓寬了實務領域對精準救助概念內涵的界定。

2. 從對象精準識別到過程精準管理的精準救助

社會救助精準治理過程一般涵蓋對象識別、資源配置、服務供給和經辦管理四個階段，因此數字技術賦能精準救助全鏈條運行過程具有以下特征：救助對象精準識別。信息技術的建構過程往往遵循自上而下的標準化范式，核心任務在于政府單一主體使用數字技術對福利資格的審查和確定，因此數字技術賦能的精準救助是“有限的精準”。在既定的數字技術框架內，系統主要依賴于有限的個體或家庭信息進行對象識別，這一過程是在技術、制度等多重約束條件下的適應性選擇。為了彌補局限，現有制度體系已探索出多種創新機制，如“大數據+ 鐵腳板”“一事一議”和“個人求助”等，旨在通過延展技術邊界和打通互動通道對精準識別過程進行有效補充。救助對象精準識別的目標是避免錯救和漏救，并實現所救即所需，使得救助工作更加貼近救助對象的實際需求。

救助資源精準配置。社會救助的本質在于對家庭的轉移支付，它通過社會再分配的制度安排，將救助資源有效配置，以實現救助群體利益的最大化。救助資源精準配置的關鍵在于有限資源和復雜需求之間的精準匹配，同時避免救助資源的無效或低效投資，從而全面發揮救助制度在政治、經濟和文化方面的功能。在資源有限的背景下，平衡救助的廣覆蓋和深度救助之間的關系顯得尤為重要。救助資源精準配置的目標是確保既不過度集中資源于少數特定群體，導致資源分配不均，也不忽視廣大弱勢群體的基本需求，實現救助公平和效率的并重。

救助服務精準供給。不同救助主體協同形成的社會救助網絡傳遞救助服務。政府組織基于執政責任發揮財政轉移職能，社會組織基于社會責任發揮補充救助功能，經濟組織基于利益驅動提供企業救助幫扶，家庭網絡基于道義責任進行救助照護，不同主體協同形成社會救助服務網絡。救助網絡通過集成個體信息，實現救助供需的精準匹配，并充分考慮個體或家庭的獨特情況，量身定制個性化的救助方案。救助服務精準供給的目標是確保對救助對象需求的深刻理解和尊重，也確保救助服務的有效配置和高效利用，促進實現“兜準底”的制度目標。

救助過程精準管理。社會救助體系是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，制度設計的初衷是為沒有勞動能力的人提供社會救助，這一體系涵蓋了政策實施、制度執行、資金管理等多個復雜且相互交織過程，面臨著包括負激勵風險、道德風險在內的博弈過程。社會救助過程中的諸多風險若不加以有效管理，將不可避免地削弱社會救助政策的執行效率和效果。救助過程精準管理的目標在于實現政策的精準制定、資金的精準監管和對象的精準退出，從而提升社會救助效率和公平性。

3. 從生計救助、協同救助到有效救助的精準救助

精準救助的基本內容是保障困難家庭基本生活的生計救助。貧困風險的核心表征在于個體或家庭面臨的生活（生存）危機狀態，貧困并非僅由資源的有限性等外部環境因素決定，生存主體的內在能力局限及發展機會的稀缺才是貧困形成的核心要素。個體謀生能力和生產資料的有機結合，是打破貧困循環、實現可持續生計的關鍵所在。a 人力資本、自然資本、物質資本、金融資本以及社會資本相互作用，共同構成了家庭生計的基礎框架，理解這些資本如何在市場波動、制度政策調整及自然環境變遷等多重風險性因素中相互交織、動態演變，是把握可持續生計的關鍵。分析生計資本結構、生計過程和生計目標之間的動態平衡和互動機制，對于制定以可持續生計為基本內容的精準救助策略具有重要價值。

精準救助的組織形式是多元救助主體間的協同救助。多元救助主體構建的社會救助服務網絡，經由數據挖掘、資源互換和優勢互補完成救助服務的傳遞。傳統社會福利供給的主要任務是政府對福利資格的審查，社會福利服務的供給傳遞常常遵循自上而下和部門分割并存的分配控制而非平等的合作關系。b 面對家庭風險多元化、少子老齡化等復雜社會現象，社會救助需求已顯著轉向非現金服務傳遞及其他多元需求的滿足，不僅要求從被動的收入維持政策中解脫出來，更強調在發展視角中對弱勢群體的積極幫扶。c 此目標的實現亟需構建一個由政府、市場和社群機制共同參與的合作共同體，通過資源的高效交換和優勢的深度融合，促進個人和網絡對社會救助服務的合作生產。

精準救助的實施過程是有限資源有效配置驅動下的有效救助。有效救助導向下的精準救助涵蓋了不同的階段性過程和階段性目標。第一階段，精準救助的起點環節是精準識別救助對象，充分考察救助對象的困難情況。第二階段，精準救助的中間環節是救助內容的精準化，需要深入了解民眾的救助需求，通過分層分類機制對救助對象進行細致劃分，并借助分級分群策略深入分析不同群體的具體需求，以此確定救助內容的適度水平，實現救助資源和服務的最優配置。第三階段，精準救助的終點環節是救助對象的精準退出，其主要任務是精準識別已脫貧的救助對象，漸進式退出社會救助。精準救助還包括風險的精準防控，其貫穿于精準救助從起點到終點的全過程，主要任務是識別并預防社會救助過程中可能出現的各種風險，包括但不限于因主體邊界模糊而引發的道德風險、成本轉嫁和擠出效應，以及潛在的“福利趕超”和“增長陷阱”等風險。

4. 從精準性、互動性、差異性到發展性的精準救助

精準性。信息技術在政府治理過程中遵循自上而下的建構邏輯，b 而救助客體的需求表達則服從自下而上的實踐路徑，形成了一種雙向互動的治理模式，精準救助成為技術和政策框架約束下的適應性選擇。基于嚴謹的政策框架設計，數字技術的精準性功能，深度嵌入社會救助的各個環節，以個體化的精準信息為核心，實現救助對象精準識別、救助資源精準配置、救助服務精準供給和救助過程精準管理，進而推動社會救助體系的精準化轉型。

互動性。精準救助的生產機制是多位階、多主體的合作過程，旨在促進救助主體和客體間的利益共享。社會救助第一位階強調個人或家庭內的互動，借助個人和家庭的自我發展能力實現生存，表現為個人自助、家庭內合作或者鄰里互助。第二位階是政府、社會、市場、家庭的互動，表現為依賴公共系統行動進行社會救助政策引導和轉移支付，借助社會組織完成社會資源配置和服務提供，通過市場機制進行勞動力就業和發展保障。政府組織、社會組織、經濟組織相互補充，共同實現救助群體的公共利益，展現出精準救助生產機制的高度互動性。

差異性。由于社會救助制度涉及不同救助受眾，不同受眾的需求雖然在整體上可以完成分類，但微觀領域仍然呈現出需求的差異性和多層次性。精準救助的目的是在精準識別低收入家庭不同困難層次、類型的基礎上，打造多層次、綜合型救助方案并向低收入家庭精準遞送救助服務。c 此過程還需要通過政府主導、社會組織補充和經濟組織支持的方式提供差異性服務，以滿足不同群體不同級別的異質性和個性化需求。

發展性。精準救助策略旨在通過對救助客體實施個性化的救助方案，以便更加有效地增進救助對象的發展性能力空間。和以往的救助范式不同，發展性救助已成為新時代社會救助體系的核心追求，d 主要的原因是中國的福利體系正經歷由“社會保護”向“社會投資”范式的轉型，轉型意味著福利體系不應僅僅局限于為低收入群體提供事后補償，而應更加注重提升他們應對挑戰和風險的能力。e 此背景下，如何基于個體或家庭的差異性提供個性化服務，以有效培育并提升其自主發展能力，成為衡量救助制度是否成功實現從“兜住底”向“兜準底”轉變的重要標志。

（三）數字技術賦能精準救助：一個整體性分析框架

數字治理理論融合了民主與公平的價值理性與技術導向的工具理性，促進治理主體多元化，有效回應了新公共管理運動帶來的碎片化挑戰，豐富了整體性治理理論的治理手段。整體性治理模式以公民需求為核心導向，借助信息技術作為關鍵治理工具，通過協調、整合和責任等機制，對治理層級、功能、公私部門關系以及信息系統存在的碎片化問題進行協調和整合，降低社會成本并實現公共利益和責任，為日益具有鑒賞力和更高要求的公眾提供優質的服務。整體性治理通過消除不同政策間的矛盾，致力于提高政策效率，通過消除不同項目間的矛盾和重復來更好地使用資源，促進特定政策部門內部成員之間的合作和觀點交流，推動各主體追求共同目標，產生“協同或增強”作用，有力推動政府治理不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，旨在為公民提供無縫銜接且非分離的整體型服務。

精準治理范式嵌入社會救助有效實現了社會救助精準治理過程中的合作治理。社會救助的合作機制是不同的責任主體和服務主體，為實現救助目的而建立相互適應、相互協同的體制和制度的總和。就是尋求或創設克服社會救助精準治理過程中合作約束所需要的支持條件。b 社會救助合作機制的約束條件是合作達成可能遇到的障礙，表現為治理過程中存在的交易成本，包括政府與低收入群體之間存在的防范成本，多元福利主體與個體（家庭）之間的信息成本，救助主體與救助客體之間的協商成本，以及民政部門、其他部門與個體（家庭）之間相互的監督成本。防范成本涉及每個參與者在保護自身權益的同時避免侵犯他人權益所付出的努力；信息成本是為了尋找和建立合作關系所需投入的信息搜集和處理的努力；談判成本是合作結束后收益分配階段中為了確保合作收益的公平分配所進行的協商和努力；監督成本是為了確保所有參與者都能遵守合作承諾而需要付出的監管努力。

數字技術為克服約束和合作條件的創設提供了工具支持。基于數字治理的整合特征，數字社會通過平臺互動和民眾參與的技術基礎，形成其內在的合作特性和共享的實踐特征。d 一是數字技術通過提供新的交流和信息互動方式，使得救助對象能夠在公共領域中表達自己的需求和參與公共討論，同時也使得個人信息更容易被收集和分析，e 實現充分信息條件下的科學決策的同時增強對話的平等性，f 以此構建開放性救助互動空間減少政府與民眾之間的防范成本。二是數字技術構建公眾參與的場域，政府組織基于執政責任提供政策資源，社會組織基于社會責任轉介關系資源，經濟組織基于利益驅動提供經濟資源，互聯網企業基于專長提供數字資源，家庭網絡基于道義責任提供家庭資源。數字技術將多樣性空間中的多元福利主體聯結起來形成數字主體救助網絡，整合海量信息和共創服務效能，g 以此推動多元主體之間的合作共識以降低信息成本。數字技術影響信息共享、資源整合、開放性結構、協同規則的同時，賦能個體和組織對環境的控制能力，a 以此為救助個體內生動力激發和參與價值共創提供了條件和可能，b進而減小了救助主體與救助客體之間權利義務的協調成本。數字技術通過信息化、數據化手段加強救助決策、行政審批等環節的預警控制，c 能夠促進從粗放式監督向精準化監督的轉變。d以區塊鏈技術在社會救助領域的應用可以實現信息共享與信息對稱，將治理層級、功能、公私部門關系以及信息系統存在的碎片化問題進行協調和整合，將交易成本控制到最低甚至為零，以此形成協同機制顯著降低社會救助中的監督成本。e 基于以上分析，構建如下分析框架。

三、數字技術賦能精準救助的案例研究

（一）案例簡介和資料收集

和其他研究方法相比，實證主義研究試圖對研究對象及其所處的情境進行分析，希望通過抽象研究對象所處情境中不同變量之間普遍性的因果關系來解釋案例的內在機制。f 本文關注的是數字技術如何賦能精準救助的理論邏輯問題，采用案例研究方法從經驗層面回應“何以可能”的理論命題。

S 省較好地反映了我國西部地區省份中人口多、救助情景復雜的特點。當前我國正在探索社會救助數字化轉型，鼓勵地方先行先試。在此背景下，S 省X 市入選民政部“2023 年度社會救助領域創新實踐優秀案例”，是精準救助的代表案例之一。本文采用多案例分析方法，同時選取S 省W 市C 縣開展實地調研，試圖通過共性事實反映數字技術賦能精準救助的邏輯。C縣是全國較早借助數字技術開展救助工作的縣域，精準救助工作位于全市前列。本文所使用的數據和資料來源于課題組在2024 年7—8 月對S 省X 市與W 市C 縣的實地調查，課題組對X市和W 市民政局熟悉社會救助的負責人、技術人員和基層經辦人員進行了深度訪談。在此期間，課題組收集了工作總結、會議記錄、經驗材料、宣傳欄文案，整理了相關統計數據、媒體報道等二手資料。本文對采集資料（表1）進行“三角驗證”，保證了案例研究的信度和效度。

（二）案例素描：S 省數字技術平臺的應用現狀與成效

依托于各市及縣區中涌現的經驗和做法，S 省社會救助領域信息化系統建設推出了“智慧民政”一體化平臺。2023 年12 月27 日，S 省“智慧民政”一體化平臺（以下簡稱一體化平臺）正式上線。平臺旨在全面促進省內各級信息系統集成整合、各類業務數據融合應用以及政務服務能力優化提升。一體化平臺包括低收入人口動態監測預警信息系統、居民家庭經濟狀況信息核對系統、社會救助綜合管理服務系統和融救聯助系統。第一，低收入人口動態監測預警信息系統實現了低收入人群的動態監測預警和幫扶匹配，推進民政與教育、公安、人力資源、社會保障、衛生健康、醫療保障等部門和機構信息互聯互通、數據共享共用。第二，居民家庭經濟狀況信息核對系統通過采集社會救助對象和其家庭成員的基本信息，通過比對第三方提供的家庭財產類數據，向申請社會救助的家庭出具核對報告，為社會救助對象的精準認定提供支持。第三，社會救助綜合管理服務系統與信息核對系統對接，實現救助、核對業務的統一辦理，并與民政部核對平臺和省內地市核對系統對接，實現部省、省市的聯網核對。第四，融救聯助系統主要承載最低生活保障、特困人員供養、臨時救助審批等管理業務的經辦。S 省“智慧民政”一體化平臺實現救助基礎數據信息化、業務處理網絡化、救助服務智能化、統計分析與決策科學化、業務監管精細化、救助資金發放社會化和資金管理透明化，真正讓救助制度成為社會保障體系的“最后一道社會安全網”。

對象識別不斷精準。2023 年S 省X 市核對中心將全市享受殘疾人兩項補貼的199292 人與享受特困供養對象進行比對，檢出異常人數1116 人。X 市收到縣級委托對享受殘疾人兩項補貼進行核對，2021 至2023 年間分別核對29296 人、48814 人、105 人，檢出異常人數為6380 人、1948 人、5 人。隨著核對工作的開展，重復享受殘疾人兩項補貼和特困供養的人數逐步減少。隨著核對機制的不斷健全，信息共享內容的不斷擴充，核對業務不斷拓展，一體化平臺為有關部門、單位和社會力量開展低收入人口救助幫扶提供數據支撐，先后核對住房救助對象2776 人，響應異常438 人；共核對醫療救助對象813 人，響應異常75 人。

資源網絡不斷擴大。S 省X 市已在105 個社區設立“融救聯助工作室”，指導社區建立健全了“融救聯助”5 項清單，整合醫療、教育、住房、就業等17 個部門的53 項專項救助資源，通過網絡平臺對接管理68 家社會組織資源，形成覆蓋轄區全體低收入群體、體制機制高效順暢的多元化梯度“大救助”格局，有效提升了基層社會救助惠民生的服務水平。

服務供給不斷創新。S 省X 市全面投入使用“街道+ 社區”就業創業服務驛站，創新“互聯網+ 就業”服務新模式，通過線上“小紅船”直播間和“e 救助”平臺進行優勢挖掘，X 市提供“一人一策”的精細化就業援助服務，包括政策咨詢、求職招聘、就業幫扶、技能培訓、補貼辦理和貸款申領等，創新打造“一米工坊”服務品牌，整合24 家老手藝人，打造手藝人創客基地。

數字化水平不斷提升。融救聯助和社會救助綜合管理服務系統電腦端均可進行群眾業務申請。S 省X 市近三年新增核對救助對象163014 人次，通過“e 救助”服務對象56336 人次，使用率為34.55%。2020 年新增救助對象79157 人次，通過“e 救助”平臺救助12449 人次，使用率為15.72%；2021 年新增救助對象47802 人次，通過e 救助平臺救助33418 人次，使用率為69.90%；2022 年新增救助對象32740 人次， 通過e 救助平臺救助7839 人次， 使用率為23.94%；2023 年前半年新增救助對象3315 人次，通過“e 救助”平臺救助2630 人次，使用率為79.33%。

（三）S 省數字技術賦能精準救助的案例分析

1. 從分配控制到互動合作：數字技術增強對象識別的能力

對象識別是社會救助的基礎，是資源配置的前提。傳統社會福利供給的主要任務是政府對福利資格的審查，遵循自上而下和部門分割的分配控制而非平等的合作關系。aS 省借助一體化平臺賦能救助對象識別過程，打破分配控制的傳統局限，增進政府與民眾之間的互動合作，促進了救助對象的精準識別。一方面，低收入人口動態監測信息平臺匯聚市鄉村振興、醫保等多部門的26 類185 萬余條數據，形成55 萬余人的低收入人口數據庫，設置了75 個預警監測指標，對個體可能致貧的情況進行動態監測；另一方面，個人能夠通過APP 等平臺進行救助申請，民政部門借助低收入人口動態監測預警信息系統對申請家庭的勞動力數量，剛性支出扣減，監測對象身份、死亡服刑、政策疊加等情況進行判斷，依托“觸發式”或“積分式”的多維模型主動發現救助對象。b 觸發式是指在特定事件或條件發生構建的臨時救助制度救急難的常態化機制，c 積分式管理則是通過累積一定的條件或指標應用于需要長期評估和確認的救助對象識別，技術平臺的應用建構了自上而下與自下而上的互動空間，為政府與民眾之間的互動合作提供了基礎，進一步促進了對象的精準識別。

2. 從單一政府到多元參與：數字技術推動資源配置的優化

福利多元主義主張包括國家、家庭、市場和志愿組織在內的不同主體共同參與福利供給，傳統社會救助實施數字化轉型過程中面臨資源整合困難，影響了救助資源的有效利用。S 省通過“融救聯助”系統統籌醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等17 個部門的53 項專項救助資源形成救助網絡，鏈接68 家社會組織參與社會救助服務項目供給，形成多元福利主體網絡，有效促進資源的最大化。福利資源配置的關鍵在于平衡制度性結構因素和空間結構因素的影響，a 借助數字技術合理有效精準配置救助資源是核心手段，“融救聯助”平臺將政府、社會和市場的資源進行統籌整合，按照不同救助對象的需求，進行概率平等、機會公平的資源配置，實現“各取所需”的合作收益。同時數字技術通過提高生產要素配置的效率，增加農村救助對象獲得參與勞動市場的機會，有效縮小了“福利空間距離”，有效促進社會救助資源的均等化。“目前直播就是我的收入來源，我沒法出門，殘疾也沒辦法進行勞動，但是直播也是一個比較穩定的收入”（訪談記錄：20240728-C 縣某社區低保對象）。

3. 從被動救助到價值共創：數字技術提升服務供給的效能

在合作生產視角下，政府或市場在社會救助過程中處于主導地位，個人或家庭在救助服務生產過程中的參與是外部的、被動的，僅僅是使用資源的客體。這種關系不利于救助主體與救助客體之間形成良好的協作關系，無助于救助對象內生動力的培育。在價值共創視角下，數字技術平臺作為中介，通過采集社會救助相關信息，將用戶的非形式需求轉化為完整的需求定義和需求規范，并根據需求培養個性的發展能力。S 省“三美行動”中創新“互聯網+ 就業”服務新模式，通過分析個人就業意愿、接受培訓情況和資源匹配情況，將救助資源和個性化救助需求進行精準匹配，以此激發救助對象內生動力，促進個體參與勞動力市場以獲得發展機會。另一方面，S 省數字技術賦能“服務可及性”提升，通過微信空間創新救助服務機制，“大家如果有什么救助需要，直接通過微信群里一說就可以，我們就幫著申報了，除了網上申報，我們還幫助一戶對接了白血病的診療專家，后來去了實地醫院進行診療”（訪談記錄：20240728-C縣某社區民政工作專干）。此外，數字經濟與實體經濟的結合為救助對象參與勞動力市場提供更多更低門檻的就業機會，能夠有效促進以新業態為主的發展性救助。將救助對象視作“積極主體”，有利于各主體在救助服務供給過程中提供優勢服務，在互動過程中創新供給方式，在接受個性化救助服務的同時培育個人內生動力，對于實現“貧困的終結”具有重要作用。

4. 從分散碎片到整合協同：數字技術促進經辦管理的協同

數字技術通過對救助機構內部場景的數字化構建，支持打破固有的組織邊界，將機構內部與外部網絡無縫銜接，借助個體數據和計算資源的聚合，促進公開透明的數據共享和信息交流，以復雜計算支持不同層次的決策，數字技術賦能不同部門之間跨層級、跨業務的合作行動。“通過運用大數據，可以更加全面、準確地收集困難群眾的基本信息、經濟狀況、生活需求等多方面的數據。這些數據經過處理和分析后，可以為救助措施的制定提供有力的數據支持，使決策更加科學、合理”（訪談記錄：20240728-C 縣民政局社會救助負責人）。

在輔助決策的同時，數字技術賦能業務流程監督數字化。W 市通過“辦理流程監管、救助復核監管、救助金發放監管、應保盡保應退盡退監管、政策疊加監管”促進公開透明的數據共享和信息交流，增強了監管過程的可視性，顯著提升監管的透明度和公眾的信任度，整體優化了監管和評估的效能和精確度。此外，數字技術為救助對象參與意見表達提供了通道，也能夠為不同群體之間利益分配進行計算和控制，從而平衡政策制定者和救助對象之間的利益均衡，包括多數受益群體和少數非受益群體之間的利益均衡。

（四）數字技術賦能精準救助的現實梗阻

1. 對象識別：“單一識別與有限精準”

單一經濟維度的對象識別。已有技術賦能識別救助對象的過程遵從機器線性邏輯，無法基于個性特征準確識別復雜模糊的救助情景，且有部分數字赤貧者不具備數據標簽，難以依據多維模型進行精準畫像和精準識別。此外，雖然部分地區依托數字技術進行多維模型的對象識別，但受到數據壁壘和法律隱私的障礙，對象的精準識別還沒有轉向全面化和智能化，無法收集個體的消費、交易、自由支配收入數據進行核準，也無法基于移動支付、網約車、在線地圖和電子商務等服務數據對個人生活場景進行擬合，依然依據單一經濟維度識別救助對象。

精準救助的“精準”是有限的精準。信息技術的應用和推廣是由國家層面的頂層設計推動的，救助對象看似能夠通過各類APP 進行申請，實際上救助對象與數字程序之間形成“委托- 代理”關系。在代理關系中，救助政策難以完全瞄準基于個體特征和情景差異的救助服務供給，因此，在救助客體自下而上需求表達實踐中，a 精準救助是救助政策框架約束條件下的適應性選擇。數字技術并不能夠完全代理并且精準表達救助對象的個性需求，難以實現“真正的精準”。

2. 資源配置：“資源受限與效率低下”

可配置資源有限。數字賦能精準救助過程中，公共部門間、公私部門間的體制剛性在技術嵌入后可能更為堅挺，由于數字化建設缺乏統一的技術標準指導，不同屬性系統、不同部門系統、不同地區系統的數據接口不一、運行環境有別，無法實現跨部門、跨地區的系統互通和信息共享，從而導致救助資源難以協同，制度與技術層面的割裂導致救助合力缺失，難以統籌資源形成救助合力。

資源配置效率存在提升空間。數字技術的應用可能使權力更加集中，導致一些弱勢群體在決策和資源分配中失去話語權。例如，基于智能算法的決策可能導致部分群眾被排除在救助范圍之外。此外，雖然數字化技術為多元主體參與提供了便利，但目前公眾參與度不高，社會組織和企業的參與也不充分，導致資源整合和協同工作難以實現。在行政系統中，數字救助建設容易產生路徑依賴，財政資金有限、單一主體主導等問題削弱了數字化轉型的潛能，一些困難群體對數字技術的接受程度較低，存在不敢用、不會用、不愿用的現象，a 這進一步加劇了數字資源的配置不均。

3. 服務供給：“生產限制與造血不足”

基于“復雜人”或“經濟人假設”，個體的特性和需求會隨著情境改變不斷變化，意味著個體對社會救助的需求并不是單一、穩定的，個性化和定制化的服務對傳統的救助服務模式提出了挑戰。以數據特征編制的救助需求識別賦能，伴隨用戶數量、信息維度、時間跨度不斷疊加，救助需求特征共性增加，而服務需求的個性不斷縮減，兼具個性化與發展性的救助服務供給受到限制。

政府主導的多元救助主體在社會救助過程中處于主導地位，個人或家庭在救助服務生產過程中的參與是外部的、被動的，僅僅是使用資源的客體，救助客體常常基于個體的福利差距進行確定，人們在低水平物質生產的條件下形成了維系低水平物質均衡的生產關系和生產方式。數字技術的不斷發展，使得救助客體的生產文化與現代要素市場之間存在較大差距，救助客體普遍缺乏現代市場所需要的數字素質和能力，不能完全適應數字勞動力市場的要求，進而無法掌握更多可持續的生計資本，無法真正由“輸血”向“造血”的轉變。

4. 經辦管理：“數據壁壘與技術依賴”

社會救助有關數據分散在不同主體，數據共享存在壁壘。社會救助數據涉及政府部門、社會組織、市場主體和救助對象，多元救助主體和受助客體都是救助數據的生產方，從而形成了復雜且碎片化的數據結構。b 不同主客體之間擁有各自的信息控制權、收益權和管理權，這造成數據分割和數據壁壘。政府內部縱向和橫向之間存在部門職能分割和權利本位，政府與社會、市場之間存在利益分割、博弈困境，阻礙數據流動和共享，難以形成“廣度- 深度- 寬度”兼備的三維數據共享平臺。當前，社會救助平臺在救助對象物質、健康、教育、就業、社會支持等方面的數據廣度缺乏，在救助對象個性化需求方面的數據深度挖掘不夠，關于救助資源、服務和效果的數據寬度也存在不足。社會救助數字平臺在數據廣度、深度和寬度上面臨數據共享的多重障礙，導致社會救助精準治理效果差強人意。

技術過度依賴。技術的剛性特性與社會救助服務的靈活需求之間的沖突。數字技術的應用往往需要固定的算法和數據處理流程，可能導致社會救助對象的識別和評估過于依賴技術，而忽視了人的主觀判斷和社會環境的復雜性，同時忽略了服務的靈活性和適應性對數字技術賦能精準救助過程的實踐要求。例如，智慧算法在社會救助中的應用雖然提高了救助的精細化水平，但也面臨數字歧視、信息侵害等困境。

四、數字技術賦能精準救助的實現路徑

數字技術真正的優勢在于提供一種“客觀賦能”，即在提高社會救助效率的同時維護不同對象之間的利益均衡。數字技術賦能精準救助不僅僅遵循技術邏輯，同時受到“習慣、意識和機制”的約束。因此，建設一個完全精準的救助體系是不切實際的，過分追求精準將受限于技術剛性。數字技術賦能精準救助的前提是數字技術及其應用者“為人民服務”的“責任本位”，數字技術要提供“事遂人愿”的保證，而不是做“事與愿違”的約束。技術平臺的設計者應當摒棄不利于社會救助提質增效的系統設計，應用者應當秉持公心提交可靠數據，挖掘救助對象需求，用心用情做好精準救助。

（一）對象精準識別：建設全國信息平臺、構建多維智能識別機制

“真正的精準”是去代理化的過程。數字平臺與個人之間不再是“委托- 代理”關系，而是轉向合作伙伴關系。數字平臺旨在提供完全開放的服務場域，為救助對象提供自上而下與自下而上良性互動的空間，降低資源約束和信息不對稱條件下政府與救助受眾的防范成本，促進政府政策供給與民政政策需求的合意程度。救助對象可以在開放平臺表達個人需求，社會組織能夠發布資源供給信息，經濟組織能夠參與救助過程，政府負責對真實性、安全性進行監管，針對不同需求進行回應。

一是按照“自上而下建系統、自下而上傳數據”的工作思路，從全國層面建立統一的社會救助信息平臺。省級民政部門牽頭全面核準現有數據，動態監測多部門數據的一致性，確保上傳數據的準確性。推進以銀行、醫療、住房、殯葬、車輛和工商為重點的數據上傳，持續規范以個人為單位的數據校驗過程，切實解決“數據多頭”問題。建立“數據上傳責任機制”和“數據安全保障機制”，同時以“積分制+ 觸發式”相結合設計系統，確保觸發機制有效。二是引入非線性邏輯和深度學習技術，針對不同類型的救助對象，構建個性化的識別模型，通過訓練深度學習模型，提高算法對復雜模糊救助情景的識別能力，使其能夠基于個性特征進行更準確的識別。對于不具備數據標簽的數字赤貧者，通過人工調查、社區走訪等方式進行核實建立特殊的識別機制。建立智能識別系統，利用大數據技術和人工智能技術，對個體生活數據進行深度分析和挖掘，根據分析結果自動確定識別模型，提高識別的準確性和效率。

（二）資源精準配置：整合社會救助資源、建設個性化救助“包”

資源配置精準取決于社會救助資源配置的優化。整合社會救助資源、推動個性化救助“包”的建設是救助資源精準配置的核心任務和目標追求。社會救助資源供給不是單一依賴于政府，也非單純來源于政府的稅收。國家、市場和社會發揮各自的積極性提供救助資源，吸納多元力量參與救助資源供給和項目建設，是保障社會救助資源供給的根本。

一是政府對社會救助的財政支持總體水平要穩步提升，并考慮政府財政資金的跨科目使用，借助有限財政力量為救助對象購買救助服務，發揮有限財力的乘數效應。二是社會組織培育過程要持續圍繞“專業性＋資源型”推進，協同社會救助部門開展專業化救助工作，推動不同專長的社會組織開展互補性救助工作，以優勢互補發揮合力效應。三是通過稅收政策促進經濟組織參與社會救助，創造市場條件保護市場主體盈利擴張，進一步促進社會企業擴大自身再生產，為救助對象提供就業資源。四是基于血緣和親緣關系構建困難家庭天然的幫扶網絡，a 重點拓展救助對象家庭成員的財產性、經營性收入來源，以有限收入發揮家庭發展積累效應。五是借助數字技術聯合以上主體，設計并開發一系列個性化的救助“包”，為救助群體提供可持續的長效幫扶機制，依賴于數字技術支撐的智能精準匹配和推送機制，確保每一個需要救助的個體或家庭都能及時獲得最適合他們的救助“包”，從而實現救助資源的積極效應和受助者福祉的最大化提升。

（三）服務精準供給：促進就業服務創新、注重內在動力激發

多元主體可以在救助服務供給過程中提供優勢服務，在互動過程中創新服務供給方式。數字技術在供給過程中主要充當信息整合和資源鏈接的輔助角色，無法直接控制或獨立完成服務。在價值共創視角下，救助主體要將救助對象視作“積極主體”，將救助對象作為服務的合作伙伴而非單向救助客體，以期在服務共創過程中獲得支持和發展機會。一方面，數字技術平臺應通過就業服務創新促進救助對象群體通過參與勞動市場實現自立；另一方面數字技術平臺應通過專業服務供給賦能救助對象，增強內在發展動力。

一是促進就業服務創新。集中整合投入各類專業服務彌補救助客體發展能力的福利缺失，積極推動與救助客體需求相對應的勞動力市場建設，建立救助對象勞動就業保護和促進機制。利用數字技術的便利性和靈活性，實現靈活就業和自主創業，增強自我發展能力。推動數字技術成為精神慰藉、就業培訓和新服務態的重要載體。針對救助對象的實際情況，開展有針對性的數字技能培訓，如網絡應用技術、基礎辦公軟件操作等，通過數字經濟、電子商務、遠程辦公等新興業態實現就業。二是注重借助專業力量激發個體內在動力，通過提供心理支持、職業規劃、技能培訓等方式，幫助個人和家庭樹立積極向上的生活態度，增強他們面對困難時的信心和勇氣。引導救助群體在數字平臺上建立互助社群，讓救助對象能夠相互分享經驗、資源和信息，在提升社會參與的同時提高經濟收入。

（四）過程精準管理：推動業務數字轉型、加強流程數字監管

數字技術賦能精準救助的前提是數字技術及其應用者“為人民服務”的“責任本位”，強調政策執行者在數據采集、使用和管理過程需要全面考慮“人的需求”，要充分考慮“良心、文化與制度”的重要影響，將社會救助制度看作是“服務人”而不是“管理人”的制度。

一是持續推動社會救助業務數字化。拓寬政策數據的收集渠道，依托政府統計數據、社交媒體、網絡調查、企業數據等多元化數據源為政策調整和優化提供依據，進而制定與社會現實和民眾需求相符合的政策框架。利用移動應用、在線服務平臺等提供便捷的線上申請、進度查詢、政策咨詢等服務，重構救助服務流程，增強救助服務的可及性和互動性，提升救助管理的精準度。二是加強救助監管數字化。利用AI 算法對救助數據和流程進行實時監控，自動識別異常情況并發出預警信號，根據救助對象生活狀況的動態監測情況，為決策者提供前瞻性建議并預防潛在風險。同時，開設公眾查詢平臺，讓公眾能夠便捷地了解救助政策和經費使用情況，進一步促進救助過程監管透明，提升民眾對救助管理的監督信任程度。

（責任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 國家社會科學基金項目“數字賦能對社區公共衛生‘平戰結合’治理效能的影響研究”（22BSH151）。