中日地震應急管理體系的比較

[摘要] " "中國自2003年至今始終在全力推進提升政府應急管理能力，形成了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理、全民參與的應急管理體系。以“一案三制”為基本框架確立的應急管理體系取得了顯著實際成效，并出臺了《國家地震應急預案》。本文討論了中國與日本的地震應急管理體系，涉及應急預案及應急管理體制等，展現了應對大震情況集中行政權力的必要性，突出了能集中力量辦大事的特點；從地理條件、民族文化等角度揭示了中國應急管理體系在應對地震時的獨特優勢，分析了日本應急管理體系無法形成統一領導的原因。同時借鑒日本在地震應急管理發展過程中積累的經驗，指出了當前中國地震應急管理體系存在的短板，對中國地震應急管理工作的發展提出了建議，為完善中國地震應急管理體系提供參考。

[關鍵詞] 地震應急管理; 地震應急預案; 應急管理體制; 次生災害; 綜合風險

[DOI] 10.19987/j.dzkxjz.2023-064

基金項目： 高等學校學科創新引智計劃（D21001）資助。

1 "中國地震應急管理體系

1.1 "地震應急預案

地震應急管理是國家應急管理工作中的重要組成部分，我國1991年發布了《國家地震應急預案》，1995年國務院出臺《破壞性地震應急條例》，并于后續結合工作實踐中不斷調整完善實施工作模式與具體措施。

2012年國務院修訂的《國家地震應急預案》是今天中國震后應急工作的依據，已形成“統一領導、組織健全、分工負責、職能明確”的地震應急工作組織模式。修訂預案強化了抗震救災指揮部的應急處置職能，完善了防疫、城市生命線維修、地震現場監測、預防次生災害與衍生災害、社會維穩等應急工作的規章，增添了地震預測預報、特大震災應急處理、應急預案完善等相關內容，推進了地震應急指揮系統建設，明確了地震應急管理工作的“統一領導、軍地聯動，分級負責、屬地為主，資源共享、快速反應”的原則[1]。

該預案對地震災難的預防、災情信息發布、應急救援等工作內容做出規定，將地震災害事件按人口死亡、經濟損失嚴重程度、影響范圍等指標劃分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）4個等級[2]，并由國務院統一劃定；各級政府需在不同災害等級下成立相應的應急指揮部和確定工作職責，依據相應的法規和預案采取行動。該預案的實施便于政府對人力、物力資源的急迫組織和調動。

《國家地震應急預案》規定，在無災情況下由中國地震局收集并處理全國地震觀測數據，各級地震工作主管部門和機構加強地震監測預警和群測群防工作，綜合分析研判地震相關異象。省級地方政府需根據可靠地震相關信息發布地震預報，提醒可能發生地震的區域提高戒備、加強應急防范措施。地震后，中國地震局應快速測定地震時間、地點、震級、震源深度等參數并上報國務院，通報相關部門及時續報地震情況[2]。救援搶險工作需實現統一領導和統一指揮。統一領導是我國應急管理的基礎和優勢，全國上下各級政府的應急行為在地震應急指揮中處于龍頭地位。

《國家地震應急預案》對搜救人員、衛生防疫、安置受災群眾、預防次生災害等工作也做了詳細規定，充分展示了人道主義精神，回答了如何廣泛動員社會力量、最大程度上維護社會穩定[3]。

中國地震應急預案體系在2012年前已形成，并在日后的實踐中不斷完善。該預案體系為地震應急活動提供了法律保障，推進了防震減災事業的發展，在處置突發地震事件、應對人員傷亡和財產損失為主的危機等方面起到決定性作用。我國各級政府編制的應急預案，依據“分級負責”的原則規定了各級政府在地震應急救援工作中的領導責任，中央政府與省、縣級政府職權明確[3]。

1.2 "地震應急管理體制

中國具有獨特的應急管理體系，可概括為“一案三制”：突發公共事件應急預案，應急機制、體制和法制[2]。在“一案三制”模式中，應急管理體制最重要，以“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理、全民參與”為特點，應急管理機制受其約束。

“統一領導”指下級政府需接受最高級別的響應政府對應急管理工作的安排與調度。雖然各級應急管理部門和工作組織都秉持“以人為本”的原則，盡力將災害造成的損失降到最低，但也會因理念與價值不合而可能出現遲遲做不出最終決策方案的情景。此時若無權威機構統一領導做出判決，眾部門會將時間浪費在毫無意義的爭論上，進而耽擱寶貴的應急救援黃金期。這時就會展現“統一領導”的重要性。各工作部門間理念、價值的差異并非黑白分明的對錯問題，而是利益衡量問題。在災難后的混亂情形中，應急管理工作需要指引，以形成效果預期。實施“統一領導”的權威部門可以提供這種指引與方向，至于該指引在多大程度上具有合理性，只是一種事后的主觀評判。如美國最高法院大法官路易斯·布蘭代斯（Louis Brandeis）所說，“多數情況下，解決問題比正確解決問題更重要”。因此，應對危機時施行的“統一領導”不等于獨斷專行，而是一種基于自下而上的信任、在短時間內將損失降到最低的必要手段。

“綜合協調”是應急管理部成立的意義。人類社會已步入后工業時代，風險類型由“單源風險”向“綜合風險”和“系統風險”轉變，單一災害管理模式已無法適應發展的需要。為此，世界各國的應急管理協調部門于幾十年間陸續成立，且行政權普遍較高。2007年國務院出臺《關于加強基層應急管理工作的意見》，要求建立“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋應急預案體系。大地震如汶川地震所影響的社會面較廣，導致多種次生災害，從應急救援階段至恢復重建階段的工作都需國家級政府實施綜合協調。

2018年中國應急管理部成立后，此前存在的“應急管理碎片化”“權責不明”等問題得到改善。跨部門應急職責得到綜合統籌，將地震災害與火災、水災、旱災的救援力量加以整合，防災救災資源得到共享，多方多災種應急處置力量可以協同工作，各災情統計信息平臺實現了有機統一，避免了分割工作帶來的弊端。我國應對綜合性突發事件的能力得以大幅提升。此外，對于地震風險的防范與化解、地震發生后的統一救援指揮、事后總結學習與恢復重建，正確認識此3個階段之間的關系，合理規劃“全過程管理”工作也是一種“綜合協調”。

“分類管理”類似于地震應急工作組織模式中的“分工負責”，其意義是依據危機類別確定相關部門的主體責任。地震有時會導致海嘯、泥石流和火災等次生災害，現代應急管理往往需要多個部門進行綜合協調工作。在確保應急工作專業化的同時加強各部門的聯系與配合。

“分級負責”指一般性小震由地方政府快速處置，應急管理部負責調度和支援；若地震震級較大，應急管理部負責協調政府各相關部門開展應急救援，需確保政令暢通、指揮有效。應急管理部負責處理地震預防和地震救援的關系，明確應急各部門的職責分工，建立并完善協調配合機制。“分級負責”的意義是規定了自上而下相關層級政府負責的救災應對工作，避免響應過度與響應不足。由于高行政級別的政府往往掌握更多的救災資源，擁有更強的應對災害的能力，故能應對地方政府無力獨自解決的大災；發生小震時，行政級別相對較低的地方各級政府擁有的應急資源和基礎設施配置往往足以妥善處置，這時不必向上請求援助，避免資源浪費。中國應急管理“分級負責”的體制特點保障了應急管理工作的合理性和適度性，在管理工作高質高效的前提下，降低了應急管理成本。

“屬地管理”應急原則于2003年確立，明確了地震應急管理的主要負責主體是各地方政府，2018年后調整為地方應急管理廳局。該管理模式的優勢在災后重建工作中“向地方賦權”上體現較明顯。救災決策時為避免議而不決需保障行政權力集中，而災后重建的方針和路線則必須尊重當地災民的意愿。應急管理工作應始終站穩災區人民立場，體現災區人民意志，維護災區人民利益，堅持“以人為本”的工作思想。“屬地管理”的體制特點和管理模式則充分賦予災區人民自己當家作主的權力，加強了應急管理工作者與人民群眾的聯系，健全調查民意、聚集民智的管理機制，確保人民的意愿得到滿足。

“群眾路線”被系統地運用在應急管理工作中，形成了“全民參與”的應急管理體制特點。隨著中國經濟進步與社會的轉型，公民參與應急管理工作的需求也可以被滿足。要提高地震應急管理工作效率，需開展廣泛的公民動員，強化公民防災減災意識，推動管理模式革新，夯實民族凝聚力。

2 "日本地震應急管理體系

2.1 "地震應急預案

日本的震災保障制度較為完善，目前已制定出幾十部防災救災的法律。由于基層社區常常直接面對地震，東京等大城市進行了地震災害危險度評估，評估指標為建筑物倒塌危險度、逃生危險度和次生火災危險度，獲得數據后進行結果分析，并統計出“各區地震危險度綜合評估結果表”，以此作為城市應對地震災害危機管理的重要指導和依據。同時，東京災害預防中心制定了完善的地震應急與避難預案。

日本政府較為重視培養公眾及志愿者組織應對風險的能力，多年來持續加大力度建設災情相關的博物館、拍攝災害主題的紀錄片。日本基層群眾還自發成立了防災俱樂部、互助團等團體，在社會層面形成了相對完善的應震體制機制。當地震來臨時，日本國民有能力利用平時政府傳授的急救常識有效地自救，民眾有很強的自救能力與經驗。

在常態政府行政管理體制的基礎上，日本根據國家和地方防災救災工作的需要，不惜投入大量資金推動應急管理模式和現代減災技術創新，每年召開一次“災害研討會”總結應災科技最新進展[4]，且抗震減災的工程設施質量普遍較高，結構減隔震研究位于世界前茅，同時重視韌性城市的建設[5]。

在地震的預測、預報方面，日本積極研發傳感網絡以加強針對風險源的監測。氣象部門可以通過大眾媒體向社會發布災害預報，以供國民采取防災措施。在日本，地震相關信息傳播速度最快，日本氣象廳建立的災情監測與信息網絡足以提供充分的地震、海嘯預測預警信息，如震源位置、震級大小、人員傷亡與經濟損失情況等。災難發生后，日本媒體會第一時間提醒公民嚴防次生災害，呼吁防止電、燃氣、石油爐等引起的火災，公開避難所的聯系方式，于網絡平臺上直播災害現場狀況，介紹物資儲備、避難所開設、醫療機構就診地點等情況[6]。

在地震災害快速評估方面，日本可借助衛星在地震后很短時間內獲取災區實時圖像，以供管理者及時制定相應救災方案；同時有遍布于各城市的直升機多方位提供災情信息，效率較中國高很多。

2.2 "地震應急管理體制

日本作為行政權集中的單一制國家，各級政府共同建立的防災減災法律法規已經形成體系，相對較完善。政府的縱向管理體系分為3個層級：第1級是中央政府，第2級是都、道、府、縣政府，第3級是市、町、村政府[7]。

日本是多地震的島國，幾百年來已經積累了相當豐富的應對地震災難的經驗，1960年組建“災害綜合研究班”，不斷研究防震減災對策[8]。日本地方實行自治，缺乏統一領導，上下級政府之間的互動多為“指導與協作”，而非上級下達命令下級執行的“行政隸屬關系”。災難性地震后，由日本首相擔任最高行政首長，在地震發生半小時內召開內閣緊急會議制定相應措施，組成臨時機構“重大災害對策本部”負責信息處理與應急處置，若災難形式過于嚴峻，中央還需設置“非常災害對策本部”以全面統籌應急管理工作。中央政府有權力通過各種形式監察和掌管下級政府，只是由于制度的慣性，在災難面前高級別政府的權威常常無法保障。

在災區一線，當地政府設置“非常災害現場對策本部”，負責統一指揮和調度搶險救災工作，都、市兩層設置“災害對策本部”分別管轄各自區域內的應急救災工作，均體現了日本政治體制的區域自治性。

從中央到基層縱深建立的“政府—社會組織共同參與”的應急管理機構目前已經較為成熟，各級各類應急管理機構的職責分工較明確，應急管理組織機構框架已建成多年。

3 "中日兩國應急管理模式對比分析與啟示

3.1 "中日模式對比分析

3.1.1 "應急管理中的統一領導和統一管理

日本目前只能做到防災救災“統一管理”，災難發生后卻較難施行統一指揮，救災管理和行動存在一定程度的“無政府狀態”。“3·11”東日本大地震后發生核泄漏事件，現場對策總部和東京電力公司就“是否打開閥門釋放壓力”這一問題議而不決。雙方管理權限模糊，無法堅守各自立場，在耽誤很長時間后才執行釋放壓力的操作。此外，首相菅直人憑借主觀臆斷干涉核電站注水，導致冷卻操作延后55 min，也是日本危機管理中“無政府狀態”的體現[9]。東京電力公司內部人員將其視為民主黨政權的重大失策，菅直人“破壞了核反應堆的完整性”。東電內部對菅直人內閣的敵意與日俱增，后來直接導致其內閣下臺[10]。

相比之下，“統一領導”為中國應急管理模式中獨特的優勢，中國地震應急管理模式在最大程度上避免了相關利益各方相互掣肘導致不必要的損失，中國公民災后服從政府的統一領導和統一指揮，為政府開展應急管理工作提供諸多便利。“統一領導”的實現得益于中國公民的集體主義思想占據上風，中國百姓聽從政府指揮，賦予了國家強大的能力，帶給應急管理工作者諸多便利。這一體制的優勢又奠定了應急救災實力、恢復重建效率等方面的優勢。

中國社會是細致且精密的組織網絡，最早發明出了非人格化的官僚機構和官員任用制度，最早地形成了“現代國家”[11]。其最大優勢是找到了動員組織社會的著力點，能快速集中優勢力量、調度社會資源辦大事。在地震應急管理中，各級政府發揮領導作用，指揮全國人民抗災搶險，所下達的指示通常能得到貫徹執行。中國政府強大的動員能力和集中力量辦大事的應急管理模式，世界人民有目共睹[12]，長遠的國家傳統和對于秩序的追求是中國強大國家能力的基石。

日本與中國不同，大一統在其歷史中并不是常態，日本的社會文化較為特殊，其特殊性受地理環境條件影響較大。日本國內平原較少，山地丘陵占總國土面積的3/4，小規模的山間盆地散布全國，形成了較多相對獨立的生產單元。日本的地理結構不利于居民大規模遷徙，塑造了社會小共同體的長期穩定性及獨特的“村社文化”，在生活方式和管理模式中體現為“集團主義”，導致行政權力集中相對困難，在處置災難時不利于管理。

3.1.2 "政府和國民危機意識與法制意識

與日本相比，中國存在明顯的不足。首先，日本很重視對政府和國民危機意識的培養，會定期進行危機逃生演習，其國民的防災意識和逃生技能較強。近年來我國應對地震時的各種行動都顯示出，中國基層民眾在地震災害面前展現出的應急執行能力有所欠缺，市場和多數社會組織只有依靠政府的引導方能參與地震應急管理工作，自主性嚴重匱乏，這樣的狀況是不利于應對災害的。對此應加大力度推動社會多元主體參與應急管理工作，綜合協調出版界、科技界、教育界和媒體機構、學會協會，促進中國基層群眾參與抗震減災知識的學習和宣傳工作，增加社會各界參與地震應急管理工作的渠道。其次，我國在應急管理法治化建設中，存在部分管理規章和管理理念執行力不足的問題。如汶川地震中，部分社會組織的救災行動較無序，組織之間協調合作與職能分工混亂。“統一指揮”是中國優勢，但實踐和理念需同時進展，對此有待進一步培養公民防災逃生技能，加強日常演練和教育宣傳，也需推動地震應急管理模式的創新優化，處理好統一領導、綜合協調和屬地管理的關系。此外，與日本等發達國家相比，我國的地震應急管理相關法律法規不夠完善，部分規章有待具體化，相關部門需根據社會主要矛盾的變化及時更新應災手段。若缺乏法制保障，一些重要的工作理念和原則只是道德說教，應急管理法制化建設需更多人才和專家站在國家高度提出系統性發展建議。

3.1.3 "地震應急技術發展和利用

目前中國地震應急技術較國際前沿，特別是日本的相關技術存在較大差距。雖然幾十年來我國都在不斷革新地震監測技術、提高地震監測精度，但從監測信息獲取階段到信息發布階段的地震應急科技都還存在諸多問題，如地震監測數據更新滯后、監測預警網絡不健全，有著較大的提升空間。但隨著國家地震預警和災害速報系統的建設和完善，這一不利狀況會被迅速改善。為加強地震應急技術研發與科研工作，還需加大資金投入與人才培養力度，同時積極引進、借鑒國外先進技術，為中國地震應急管理工作提供技術支撐，加強對地震監測臺網及震后災害速報系統進一步建設和運維的重視，推動應急管理數字化建設[13]。

3.2 "對中國地震應急管理工作的建議

本文基于中日地震應急管理體系的對比分析，結合其他國家的應急管理經驗相關研究，對中國地震應急管理工作的發展與完善提出如下建議。

3.2.1 "在保證政府統一指揮、統一領導的前提下，應廣泛動員社會多元力量投入救災與重建工作中，將地震應對工作做細、做實，讓社會力量更好地配合政府工作，提升應急決策的執行能力

地震發生會導致局部地區的重大損失，災區基層政府部門組織的合理自救與互救至關重要，在國家和省市級政府的救災體系中，救災工作最終也要靠基層執行命令落實解決。預防地震災害的重點在基層，應對地震災害的重點也在基層，把握住基層就等于把握了要害。深化加強應對突發事件應急管理要先從基層社區做起[14]，雖說政府是應對災害的領導者和主體，但只依靠正確的指揮遠遠不夠。可以建立并不斷根據實際情況調整基層應急管理預案，通過社區的防災減災宣傳教育活動、震后逃生演習，加強基層應急管理的可能性，提高社會的防災成熟程度、社區的防災能力和群眾的抗震技能[9]。

3.2.2 "在保證“統一領導”的情況下，決策者須聽取各方意見，確保掌握的信息充足、準確，實現民主集中的應急決策

應急決策和應急救援時“無政府狀態”導致效率低下，應對突發事件需集中行政權，但此方式有其缺陷。在統一指揮、集權決策的情況下，距離事發地區距離較遠、對情況相對缺乏了解的高層比身處事發當地、最清楚災害發展狀態的基層一線擁有更大權力，能調動更多的資源。突發事件發生后，在災情的逐級上報和分級決策的流程中，部分重要線索被掩埋于海量的信息里，被決策者忽略，甚至無法被決策者掌握，即“信息格雷沙姆法則”[15]。危機時期決策者應具有“慣于傾聽不同的聲音”“多渠道獲取信息和意見并加以整合取舍”的集思廣益能力，是做出正確選擇的保障。

3.2.3 "地震應急管理體制有待補充完善

需要建設健全我國社會管理機制、應急準備機制、宣傳培訓機制和社會動員機制等多層次、全覆蓋的地震應急機制；需加強各級政府應急管理機構的辦事效率，確定各級政府的第一負責人，消除應急管理人員危機意識淡薄的問題。

3.2.4 "中國政府的地震應急管理工作全面走向法治化，勢在必行

地震應急管理法制建設需與時俱進，定時清理現行法律法規中過時的規定與辦法，確保危機到來時從容不亂、救災行動有理、有利、有節[16]。只有應急管理工作全面走向法治化，才能確保災害發生時全國各級政府機構所下達的命令、傳達的政策以法律為準繩，彰顯應急決策的正當性和有效性。同時，需要發揮立法的引領作用，提高應急管理制度的可操作性，確保各項法律規定在實踐中得到貫徹執行[17]。

4 "結論

本文通過對中國和日本兩國的地震應急管理模式進行分析，揭示了在突發事件面前統一指揮的重要性。制訂和實施決策都需要中央統一領導和統一指揮，這是應對危機的緊急狀態下整合調度社會資源的最有效辦法，以避免各自為政的情況。近年來，我國的這一經驗開始被美國、英國、俄羅斯等國家借鑒，都陸續建立了以政府機構主要負責人為首的應急指揮機構，在總體上發揮應急管理的樞紐作用。

中日地震應急管理工作的比較分析，也展現了中國地震應急工作中存在的管理規章執行力欠缺、應急法律法規完善程度低、應急技術欠發達等問題和挑戰，針對中國地震應急管理工作的發展與完善提出一些建議，應順應國家全面深化改革之潮流，抓住機遇，彌補短板，促進應急管理工作手段與理念進一步發展。

“亡羊補牢，為時未晚”。日本處理地震災難時的經驗和教訓，為我國正在進行中的改革打開了寶貴的“機會之窗”，為地震應急工作管理者提供了反思與補短板的契機。關注如何在應急管理模式的互鑒中吸收其他國家的經驗，同時發掘自身制度的生命活力，正是我們所需要的“自覺”。面對相互交織并不斷增加的天災人禍，新的世界形勢向中國應急管理模式提出了新的挑戰，這就要求應急管理方法和模式做到與時俱進，不斷完善和改進，維持社會穩定團結。

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Comparison of earthquake emergency management system in China and Japan

Min Zhongzhi， Li Xiaojun*， Rong Mianshui

Key Laboratory of Urban Security and Disaster Engineering， Ministry of Education， Beijing University of Technology， Beijing 100124， China

[Abstract] " " China has been making every effort to enhance the government’s emergency management capacity since 2003， and has formed an emergency management system with unified leadership， comprehensive coordination， classified management， hierarchical responsibility， territorial management and public participation. The emergency management system established with the basic framework of “one plan and three systems” has achieved remarkable practical results， and the National Earthquake Emergency Plan has been issued. This paper discussed the emergency management system in China and Japan， involving emergency plan and emergency management system， and showed the necessity of centralized administrative power to deal with the major earthquakes， and highlighted the characteristics of concentrating resources to do key things. This study revealed the unique advantages of China’s emergency management system in dealing with earthquakes from the perspectives of geographical conditions and national culture， and explained the reason why Japan’s emergency management system cannot form a unified leadership. At the same time， drawing lessons from the experience accumulated by Japan in the development of earthquake emergency management， the shortcomings of the current China’s earthquake emergency management system were pointed out， and suggestions were put forward for the development of China’s earthquake emergency management， providing reference for the improvement of China’s earthquake emergency management system.

[Keywords] earthquake emergency management; earthquake emergency plan; emergency management system; secondary disaster; integrated risk