以高質(zhì)量國(guó)土空間規(guī)劃助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展

新質(zhì)生產(chǎn)力是以科技創(chuàng)新為主導(dǎo)，以高技術(shù)、高效能、高質(zhì)量為特征的生產(chǎn)力，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機(jī)制”。面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新形勢(shì)，全國(guó)各地都在搶抓機(jī)遇，積極促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力加快形成，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力迭代升級(jí)、跨越發(fā)展。國(guó)土空間是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相互作用下各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施管理而言，要積極調(diào)適，為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展提供適配的空間載體和空間治理模式。

河南省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)大省、農(nóng)業(yè)大省、工業(yè)大省，在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要作用，迫切需要通過健全國(guó)土空間規(guī)劃體系、優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃管理，在堅(jiān)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線的同時(shí)，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供良好環(huán)境。

以總體規(guī)劃優(yōu)化空間開發(fā)保護(hù)格局，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供空間保障

國(guó)土空間總體規(guī)劃是對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以上一定行政區(qū)域范圍內(nèi)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)作出的總體部署與統(tǒng)籌安排。《河南省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）已于2024年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由省政府印發(fā)實(shí)施。《規(guī)劃》明確提出，構(gòu)建以中部鄭州都市圈為引領(lǐng)，以西部山地生態(tài)區(qū)、東部平原農(nóng)業(yè)區(qū)為支撐的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局。市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃也相繼經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃正在加快編制。按照規(guī)劃傳導(dǎo)要求，各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)落實(shí)上位規(guī)劃特別是其強(qiáng)制性內(nèi)容，因地制宜確定全域空間開發(fā)保護(hù)格局、中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)空間的各類用途。城鎮(zhèn)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的主要載體。河南省在市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃層面，應(yīng)著眼于優(yōu)化中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)和布局，將新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)向中原科技城、中原農(nóng)谷、豫東南高新區(qū)、國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要功能平臺(tái)傾斜，增強(qiáng)其對(duì)高端要素的集聚承載能力，提升區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面，應(yīng)落實(shí)“把鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”目標(biāo)定位，在嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線前提下，結(jié)合一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要和項(xiàng)目用地布局特點(diǎn)，充分運(yùn)用相關(guān)支持政策，統(tǒng)籌新增和存量土地利用，積極保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)“鏈主”企業(yè)用地需求，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化方向邁進(jìn)。

提高城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃質(zhì)量，為新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)空間支持

市、縣和建制鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)每個(gè)地塊用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出具體安排，是實(shí)施城鎮(zhèn)國(guó)土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的重要依據(jù)。開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制，應(yīng)落實(shí)總體規(guī)劃管控要求，區(qū)分不同層級(jí)規(guī)劃的深度和精度，合理確定“劃示”與“劃定”之間的關(guān)系，統(tǒng)籌精準(zhǔn)傳導(dǎo)與柔性傳導(dǎo)，提高規(guī)劃對(duì)未來發(fā)展的適應(yīng)性。秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，明確各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公園綠地等用地布局及剛性管控要求。適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新生活方式需要，合理確定具體地塊容積率、建筑密度、綠地率等指標(biāo)，建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件及混合用地等要求，以空間要素組合模式創(chuàng)新，支持產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)、新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）建設(shè)，提高空間效能，聚集創(chuàng)新人群，培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，營(yíng)造宜居宜業(yè)的人居環(huán)境和創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景，為創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新人才的空間需求提供優(yōu)質(zhì)空間保障，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。如，鄭州市通過編制詳細(xì)規(guī)劃和總體城市設(shè)計(jì)，優(yōu)化了北龍湖區(qū)域用地布局、開發(fā)強(qiáng)度和用地性質(zhì)，依托北龍湖北岸良好的生態(tài)環(huán)境建設(shè)中原科技城，將最優(yōu)城市地段用于發(fā)展生命科技、信息技術(shù)、數(shù)字文創(chuàng)等高端前沿產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)用地占比達(dá)45%，為新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目營(yíng)造了良好發(fā)展空間。

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。河南省有4.58萬個(gè)行政村，迫切需要村莊規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。應(yīng)根據(jù)縣級(jí)村莊分類和布局規(guī)劃確定的村莊分類，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃或“通則式”村莊規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理全覆蓋。在不突破上位國(guó)土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，合理規(guī)劃村莊各類空間用途，銜接建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)預(yù)留、規(guī)劃“留白”及“點(diǎn)狀供地”政策，充分用好永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)業(yè)空間及閑置建設(shè)用地，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電商、倉儲(chǔ)物流等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地。切實(shí)發(fā)揮全域土地綜合整治的抓手作用，盤活存量土地，優(yōu)化用地布局，將廣袤田野作為新質(zhì)生產(chǎn)力應(yīng)用發(fā)展的廣闊平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色化、差異化、精細(xì)化發(fā)展。

科學(xué)制定相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供基礎(chǔ)條件

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，新質(zhì)生產(chǎn)力賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智

能、新能源汽車、低空經(jīng)濟(jì)等行業(yè)領(lǐng)域?qū)?guó)土空間的需求也在逐步增加，這就需要對(duì)特定區(qū)域和特定領(lǐng)域的空間開發(fā)保護(hù)利用做出專屬安排，以適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目建設(shè)需要。按照國(guó)家要求，各地建立了國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單。就河南省而言，應(yīng)在國(guó)土空間總體規(guī)劃管控下，分層級(jí)、因地制宜編制國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展保駕護(hù)航。如，編制市、縣級(jí)信息通信基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)中心、通信機(jī)樓、通信機(jī)房、基站站址、通信管道等設(shè)施空間需求，支撐移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息通信技術(shù)應(yīng)用；完善通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃，服務(wù)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在鄭州市、安陽市等地科學(xué)布局通用機(jī)場(chǎng)、直升機(jī)起降場(chǎng)和無人機(jī)起降點(diǎn)，保障所需基礎(chǔ)設(shè)施用地空間，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境；編制電動(dòng)汽車充（換）電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，合理確定高速公路服務(wù)區(qū)、城市核心區(qū)的集中式充電站、公共充電樁的規(guī)模和布局，支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)高效綠色出行和低碳社會(huì)建設(shè)；編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，在摸清城市存量用地現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，確定更新改造重點(diǎn)片區(qū)與指引，與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和人居環(huán)境改善需求相適應(yīng)，優(yōu)先保障新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目、城市公共服務(wù)空間需求，促進(jìn)城市功能完善、品質(zhì)提升。

健全完善空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)土空間韌性和適應(yīng)能力

當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系尚未全面建立，“多規(guī)合一”后的空間規(guī)劃實(shí)施管理仍然是一個(gè)新課題。同時(shí)，一些規(guī)劃前瞻性不強(qiáng)，“三條控制線”劃定不合理，新增建設(shè)空間不足，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的空間需求統(tǒng)籌和綜合平衡不夠，也制約了發(fā)展需要，影響了規(guī)劃實(shí)施成效。如，河南全省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模按1∶1.3控制（即到2035年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模控制在2020年底規(guī)模的1.3倍以內(nèi)），但市、縣之間差距極大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面幾無增量空間，難以保障發(fā)展需求，在空間布局上也不能適應(yīng)未來發(fā)展的不確定性。生態(tài)保護(hù)紅線在同一河流的不同河段劃定隨意，給道路、橋梁、港口碼頭等的建設(shè)帶來較大困擾。此外，部分新增國(guó)債項(xiàng)目、新型基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目所需的用地未納入國(guó)土空間規(guī)劃，也面臨著空間保障困難的情況。鑒于這些問題，應(yīng)站位中央關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力、促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚等方面的部署和要求，結(jié)合“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)施空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，確需調(diào)整完善的，按規(guī)定程序予以調(diào)整。將新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)向常住人口增加、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的市、縣配置，將信息技術(shù)、低空經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入國(guó)土空間規(guī)劃，并做好與相關(guān)項(xiàng)目用地布局的協(xié)調(diào)，為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界等管理辦法，明確各級(jí)權(quán)限和邊界調(diào)整優(yōu)化的條件、程序等，統(tǒng)籌規(guī)劃的剛性、彈性與韌性管理，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障。適應(yīng)新技術(shù)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新形勢(shì)，完善空間管控政策制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)由土地的二維平面管理向三維空間治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建協(xié)調(diào)空間保護(hù)利用、促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的空間治理制度體系。