“鎮村一體、通則管控”規劃編制模式探索

摘要：“先規劃、后建設”，是鄉村地區空間治理的基本原則，但是面對數量龐大的村莊，在具體實踐過程中，山東省的鎮村規劃編制工作面臨諸多現實困境。國土空間規劃體系重構以及各級各類國土空間規劃的啟動開展，為鄉鎮級國土空間規劃與村莊規劃一體化編制提供了有利條件。本文在分析鎮村規劃聯編可行性、必要性、適用性的基礎上，從鄉鎮級國土空間規劃的村莊規劃管理通則和通則式村莊規劃兩個角度探索構建了“鎮村一體、通則管控”的規劃編制模式，并以曲阜市姚村鎮為實例從鎮村規劃組織模式、編制內容、成果形式三個方面梳理規劃主要做法，總結“鎮村一體、通則管控”規劃編制實踐經驗，提出了鄉村地區空間規劃管理全覆蓋的新路徑，有效提升了鎮村兩級規劃編制質量和效率，為各地開展鎮村規劃編制提供了“山東經驗”。

關鍵詞：鄉鎮級國土空間規劃；村莊規劃；鎮村一體；通則管控；姚村鎮

中圖分類號：X826

文獻標識碼：A

0 引言

在“五級三類”的國土空間規劃體系中，鄉鎮級國土空間規劃作為最低層級國土空間總體規劃，發揮著承上啟下的重要作用，上承市、縣級國土空間總體規劃，下啟村莊規劃及詳細規劃，是重要的實施性規劃^［1-5］。當前，學術界對于鄉鎮級國土空間規劃的研究側重于分類型編制方面，如黃兆函等^［6］提出了城市邊緣型鄉鎮國土空間規劃編制重點；趙軍等^［7］構建了景區依托型鄉鎮國土空間規劃的目標框架與重點工作體系；杜立柱等^［8］探索了東北大林業地區鄉鎮級國土空間規劃編制重點及規劃應對，然而對國土空間規劃背景下鎮村兩級規劃一體編制的研究較少。在新時代的國土空間規劃體系下，“多規合一”的村莊規劃被賦予了助力鄉村振興的基礎性作用^［9-13］。但大多數學者在村莊規劃領域的研究更偏向“有條件、有需求”的村莊，如王祝根等^［14］提出了城郊融合類村莊的編制方法與策略；張曉蕾等^［15］提出特色保護類村莊規劃編制思路與保護建議；周順利等^［16］提出集聚提升類村莊規劃編制重點，而忽視了對于“沒有需求、不具備條件”的村莊研究。《自然資源部中央農村工作領導小組辦公室關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》（以下簡稱《通知》）中明確要求“從實際出發，分類有序推進村莊規劃編制”。基于此，本文全面學習運用“千萬工程”經驗，探索構建了“鎮村一體、通則管控”規劃編制模式，以低成本、高效率的編制方式，實現了鄉村地區空間規劃管理廣覆蓋，為解決山東省村莊規劃編制困境做出了有益探索，也為各地開展鎮村兩級規劃編制提供了參考。

1 鎮村規劃編制面臨的困境

“先規劃、后建設”，是鄉村地區空間治理的基本原則，但是面對數量龐大的鄉鎮和村莊，在具體實踐過程中，鎮村規劃編制工作面臨諸多現實困境。一是鎮村規劃編制成本較高，基層負擔較重。每個鄉鎮級國土空間規劃編制費用在40萬～60萬元、村莊規劃編制經費15萬元左右，鎮村規劃經費得不到充分保障，影響鎮村規劃工作的開展。二是鎮村規劃銜接困難，規劃傳導不足。現有村莊規劃屬于“多規合一”模式下的實用性詳細規劃，需要依據經依法批準的鄉鎮級國土空間規劃進行編制。但鄉鎮級國土空間規劃正在編制過程中，上位規劃的約束性指標和剛性管控要求不明確，造成目前村莊規劃的規劃依據不充分，規劃主要控制指標不夠明確，村莊布點和村莊定位不夠清晰，無法落實上位規劃傳導主要指標和重點管控內容。

2 “鎮村一體”規劃編制思路

2.1 可行性

盡管山東等省份在推進村莊規劃編制實施過程中也探索了分類推進、示范引領、制度創新等經驗做法，也有學者提出了分類、分層、分階段推進鄉村地區詳細規劃的應對之策^［17-20］，但仍不能有效緩解鎮村規劃編制經費不足、效率不高、規劃銜接不夠的困境。

為推動鄉村振興戰略落地實施，指導各地規范開展鄉村規劃編制工作，2023年12月，山東省自然資源廳印發了《山東省鄉鎮級國土空間規劃編制技術規程》《山東省村莊規劃編制技術規程》分別明確了山東省鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃編制的重點內容（圖1）。鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃作為全域全要素規劃，各自編制體系龐大，編制內容全面，在目標定位、國土空間布局、地方特色塑造、支撐體系完善、國土整治與生態修復及規劃實施等方面可建立一對一或一對多的對應關系，通過鎮村規劃聯編可實現規劃內容協同及傳導路徑通暢。

2.2 必要性

鎮村規劃聯編既能實現規劃自上而下有效傳導和自下而上實時反饋，又可以降低兩級規劃編制成本、提高規劃編制的效率，十分必要。從編制主體上看，鄉鎮層級是統籌鄉村地區規劃管控的最佳主體。鄉村地區的規劃管控涉及到自然資源管理、建設開發和發展引導。僅以村莊作為獨立個體開展相關詳細規劃的編制工作，難以起到協同作用。如果在縣域層面統籌村莊規劃編制，空間尺度過大，難以實現規劃協同及規劃精度。從編制內容上看，鎮村兩級規劃面向全域全要素，編制內容“大而全”。目前鎮村兩級規劃存在權責交叉、內容重復的問題，尤其是鄉鎮傳導至村莊的全域全要素管控內容。村莊規劃目標任務過于綜合、內容繁冗，編制任務重、成果厚、實施難。通過鎮村聯編有助于減少重復工作，建立邏輯清晰的規劃成果體系，防止規劃內容重疊冗余。從編制費用上看，鎮村聯編符合規劃編制經濟性和實用性需求。既可避免財政和編制資源浪費，又能達到規劃管控全覆蓋的要求。

2.3 適用性

本文立足山東省發展實際，以鄉鎮為單元，在分析不同發展基礎、不同資源稟賦、不同類型的村莊規劃需求的基礎上，以解決實際問題為導向，提出了“鎮區統籌—獨立編制—鎮村一體、通則管控”3種差異化的村莊規劃編制、管理模式（圖2），逐步推動實現鄉村地區空間規劃管理全覆蓋，確保各類開發保護建設活動有規可依。其中，對位于城鎮開發邊界內及邊界處已明確城鎮化任務的村莊可納入城鎮開發邊界內詳細規劃統籌編制；對重點發展村莊或涉及全域土地綜合整治等情形、規劃空間布局變化較大的村莊，獨立編制（可以一個或多個行政村為單元合并編制）“多規合一”實用性村莊規劃；對暫無村莊規劃的村莊，在村莊建設邊界內存量建設用地上進行農村村民住房、鄉村公共服務設施和公用設施、不改變用地用途的鄉村產業項目建設的，可以鄉鎮級國土空間規劃中的村莊規劃管理通則作為鄉村規劃建設管理依據；對近期有建設需求、涉及局部優化的村莊，可編制通則式村莊規劃，需要注意的是，通則式村莊規劃可以獨立編制，也可以專章或附錄形式納入鄉鎮級國土空間規劃“鎮村一體”編制，還可與鄉鎮級國土空間規劃聯動編制，同步審查、報批。

區別于“鎮區統籌”“獨立編制”模式全要素規劃的“大而全”，“鎮村一體、通則管控”的編制模式采用了“以面帶點”的方式，即在村級層面做減法，簡化村莊規劃的編制內容和成果、突出重點，在鄉鎮層面做加法，加強對村莊的底線管控和建設指引、精準傳導，從而實現總體規劃與詳細規劃的集成與耦合。

3.1 村莊規劃管理通則

《通知》明確提出了“其他村莊可制定‘通則式’規劃管理規定，納入縣鄉級國土空間規劃，依法報批后作為鄉村規劃建設管理依據”。村莊規劃管理通則作為鄉鎮級國土空間規劃的組成部分，其內容主要包括農村住房、農村公共服務設施和公用設施、鄉村產業、歷史文化和鄉村風貌、安全防災減災等方面管控要求（表1），依法報批后可作為不編制村莊規劃僅利用存量建設用地進行建設發展的村莊實施國土空間用途管制、核發鄉村建設規劃許可的依據。

主要內容/管控要求農村住房/明確村民自建住房用地標準、建筑面積、建筑層數、建筑高度等建設要求。農村公共服務設施和公用設施/明確農村公共服務和公用設施的設施配套標準、建筑高度、建筑層數等建設要求。鄉村產業/提出鄉村產業準入清單和負面清單，明確產業用地開發強度和產業項目建筑層數、高度等控制要求。歷史文化保護和鄉村風貌/明確文物保護單位、歷史建筑、古井、古橋、古樹等保護內容和管控要求，歷史文化保護線范圍內禁止開展影響歷史風貌的各類建設行為。加強鄉村風貌管控，傳承當地鄉土風貌和地域特色。安全防災減災/根據自然災害易發區、蓄滯洪區等危險區域，提出防災減災要求和措施。對于確需在危險區域范圍內開展建設行為的，應提供相關部門的支持性意見。

3.2 通則式村莊規劃

通則式村莊規劃是實現鄉村地區規劃管理有效覆蓋的重要方式，依法報批后作為近期有建設需求、涉及局部優化的村莊開展國土空間開發保護活動、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。通則式村莊規劃重點包括“五線”（耕地保護、生態保護、村莊建設邊界管控、歷史文化保護管控、安全和防災減災管控）、“四指引”（農村建房管控指引、公共服務設施和公用工程設施配套指引、產業用地規劃布局指引、國土綜合整治和生態修復指引）等內容（表2），規劃成果即“一本四圖一庫”（圖3），通過簡化規劃內容和成果來提高村莊規劃編制質量和實效。

姚村鎮位于山東省曲阜市西北部，西與兗州區相鄰，北與寧陽縣接壤，距離曲阜城區9km，是濟寧都市區和濟曲融合發展軸上重要節點城鎮。姚村鎮地處泗河沖積平原，地勢平坦，2020年姚村鎮下轄47個行政村，常住人口2.45萬人。曲阜市國土空間總體規劃確定姚村鎮為城市化地區，泗河北部的重點發展城鎮。結合社區生活圈構建，將姚村鎮城鎮開發邊界外劃定10個鄉村規劃單元和2個詳細規劃單元，并將主導功能、重要控制線、村莊建設用地規模、村莊建設管控和風貌指引等內容傳導至規劃編制單元。在充分調研姚村鎮所涉行政村需求的基礎上，確定近期有新增產業項目需求的席廠村社區鄉村規劃單元采用通則式村莊規劃編制，其余暫無需求、不具備條件或僅利用存量建設用地進行建設的9個鄉村規劃單元采用姚村鎮國土空間規劃村莊規劃管理通則實現空間規劃管理。本文重點以席廠村社區鄉村規劃單元為例，探索“鎮村一體、通則管控”模式同步編制鎮村兩級規劃。

4.1 組織模式協同推進

按照整體性原則，以“同步調研、同步編制、同步完善”三個同步的方式開展鎮村兩級規劃的編制工作。一是同步調研，通過資料收集、座談走訪、現場探勘、問卷調查等多種方式同步調查收集姚村鎮和席廠村社區4個村的各類資料，確保數據的一致性和完整性。二是同步編制，將姚村鎮國土空間規劃和席廠村社區鄉村單元村莊規劃捆綁編制，從編制內容、規劃傳導、反饋機制三個方面有效提升鎮村兩級規劃編制質量。三是同步完善，通過同步征求意見、召開專家咨詢論證會、提交技術審查等步驟，同步完善鎮村規劃方案，提高規劃編制的科學性。通過以上方式，實現規劃編制效率與管理效能“雙提升”，為基層規劃工作“有效減負”。

4.2 規劃編制全域統籌

首先，發揮姚村鎮國土空間規劃全域統籌作用，從功能定位、約束指標、底線管控、建設與風貌指引四個方面對席廠村社區鄉村規劃單元提出規劃指引，并劃定了席廠村社區鄉村規劃單元的村莊建設邊界，明確了席廠村社區鄉村規劃單元的發展建設與保護任務。

其次，充分銜接姚村鎮國土空間規劃，同步編制席廠村社區鄉村規劃單元通則式村莊規劃，并以專章形式納入姚村鎮國土空間規劃，實現上下聯動、實時統一。為更好應對未來發展的不確定性，在鄉村產業發展引導上采取產業準入或負面清單管理，立足姚村鎮產業發展重點方向統籌布局鄉村產業用地，優先保障農村一二三產業融合發展的空間需求，規范鄉村產業用地在村莊建設邊界內合理布局，促進土地節約集約高效利用。

此外，堅持以人為本，尊重村民意愿，以村民實際需求為導向，充分銜接姚村鎮的近期規劃實施目標和重點任務，在鎮級規劃中統籌規劃席廠村社區鄉村規劃單元的近期建設項目，明確了產業發展、公共服務、基礎設施等近期建設項目的項目類型、名稱、建設性質、建設年限等具體內容，確保鎮村近期建設項目能夠落地實施。

4.3 成果形式一體化

席廠村社區鄉村單元的規劃成果主要包含“一本四圖一庫”，分別為簡要文本、村域國土空間現狀圖、村域控制線分布圖、村域國土空間規劃圖、村莊建設用地管控圖則和數據庫成果。其中，村域國土空間規劃圖包含了規劃用地布局引導、規劃指標表、近期建設項目表等內容（圖4）。因《姚村鎮國土空間規劃（2021—2035年）》尚未公開發布，圖中“XX”代表的規劃指標具體數值暫不公開，圖件樣式僅作參考。

村莊建設用地管控圖則主要針對有少量農民建房、民生工程、公益設施項目等建設需求及農村一二三產業融合發展用地或集體經營性建設用地配置需求的村莊，對建設項目的土地用途、用地面積、容積率等建設控制指標予以明確（圖5），為核發鄉村建設規劃許可提供規劃條件，切實加強對鄉村具體建設行為的指導約束。

席廠村社區鄉村單元的村莊規劃成果既可以納入姚村鎮國土空間規劃同步審查、報批，形成一套“鎮村一體、通則管控”模式的規劃成果，最后一并納入國土空間規劃“一張圖”監督實施與動態維護；也可以拆分為通則式村莊規劃成果單獨報批。規劃成果依法報批后，如果席廠村鄉村單元的村莊有新的需求，可以“增補地塊規劃控制圖則”形式納入國土空間規劃“一張圖”系統進行動態維護，避免為了一個項目盲目編制村莊規劃或反復修改村莊規劃的情況，可有效提高規劃編制和管理效率。

姚村鎮利用鄉鎮級國土空間規劃中村莊規劃管理通則實現了鎮域內9個鄉村單元的“通則管控”，利用鄉鎮級國土空間規劃和通則式村莊規劃合并編制實現了1個鄉村單元的鎮村聯編，通過“鎮村一體、通則管控”的規劃編制方式既實現了鎮域內所有村莊空間規劃管理全覆蓋，還有效提升了鎮村兩級規劃編制質量和效率，為各地開展鎮村規劃編制提供了“姚村經驗”。

5 結論

目前，全國省、市、縣三級國土空間總體規劃已全部編制完成，國土空間規劃將進入下半場攻堅期，鄉村規劃將成為未來一段時間內規劃編制的重點工作。本文在剖析山東省鎮村規劃聯編可行性、必要性、適用性基礎上，以姚村鎮為實例對“鎮村一體、通則管控”規劃編制模式的主要做法及可行性進行了深入分析，以期提高鎮村兩級規劃編制的質量和實效。研究構建的鄉鎮級國土空間規劃中村莊規劃管理通則和通則式村莊規劃的主要內容及已被山東省自然資源廳近期發布的《關于切實提高村莊規劃編制質量和實效的通知》文件采納，為各地開展鎮村兩級規劃編制提供借鑒。未來實踐中，仍需在此基礎上進一步探索鄉鎮級國土空間規劃與村莊規劃以及城鎮開發邊界內詳細規劃有效銜接的路徑，提高規劃效用、減輕基層負擔，為鄉村振興提供有力的規劃支撐。

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Study on Planning and Compilation Mode of \"Town and Village Integration and General-rule Management\"

——Taking Yaocun Town in Qufu City as an Example

XU Xiaoxiao¹，YAN Yue²，ZHANG Yong¹，PING Zongli¹，YU Lanjun²，ZHANG Puhua¹

（1.Shandong Territorial and Spatial Planning Institute，Shandong Ji'nan 250014， China；2.Shandong Urban Rural Planning and Design Research Institute Limited Corporation，Shandong Ji'nan 250014， China）

Abstract：\"First planning， then construction\" is the basic principle of spatial governance in rural areas， but in the face of a large number of villages， in the specific process of practice， the town and village planning in Shandong province is facing many practical difficulties. The reconstruction of land space planning system and the start of land space planning at all levels provide favorable conditions for the integration of land space planning and village planning at township level. Based on the analysis of the feasibility， necessity and applicability of town and village planning， this paper probes into and constructs the planning mode of\"Town-village integration and general-rule management\" from the two angles of the general-rule village planning and the general-rule village planning in the land space planning of the township level， taking Yao village in Qufu as an example， this paper reviews the main practices of town and village planning from three aspects： the organizational model of town and village planning， the content of planning and the form of results， this paper puts forward a new way of full coverage of spatial planning and management in rural areas， which effectively improves the quality and efficiency of town and village planning， and provides“Shandong experience” for the development of town and village planning.

Key words：Township territorial space planning; village planning; town and village integration ; general rules control; Yaocun town