縣區財政“三保”支出問題與破解

[摘要]" “三保”是指基層政府為了推動政府履職、政策落實及保障群眾利益，將財政資金用于保運轉、保工資及保基本民生方面。“三保”財政支出不僅關系著政府公信力及群眾利益，更關系到整個社會的穩定，它是有效推動政府履職、落實各項政策的重要基礎，一直是各級黨委、政府所關心的重要工作。隨著財政體制改革及市場經濟的快速發展，我國地方政府財政收入實現了高速增長，其財政保障能力也有了質的飛躍，基層政府也增加了在“三保”方面的預算安排。但近年受多方面因素的影響，一些基層政府的財政 “三保”支出面臨一定的壓力。對此，縣區政府要針對“三保”支出問題，強化責任主體意識，建立財政保障長效機制，明確“三保”職責分工，加強部門協同配合，強化風險防范，切實保障財政“三保”支出高效運行。

[關鍵詞]" 縣區財政；“三保”支出；財政保障

[作者單位]" 遼寧省債務管理辦公室；丹東市財政事務服務中心

目前，我國絕大部分地區基層政府財政能夠平穩運行，這種平穩是以借款、展期償還及上級財政轉移支付為保障。但從實際運行情況來看，這種平穩存在著巨大的隱患，需要各級政府高度重視。要通過查找“三保”支出財政保障壓力形成的原因及存在的問題，積極采取切實可行的解決對策，恢復及提高縣區政府“造血”能力，維護政府公信力及社會穩定。

縣區財政“三保”支出中存在的問題

個別縣區對“三保”不夠重視。個別地區的縣區級政府領導并不重視“三保”支出主體責任落實的重要意義，沒有將“三保”財政保障作為防風險、促穩定的第一要務。例如，個別縣區政府領導在安排財政資金用于“三保”支出時，多選擇剛性債務支出或養老保險支出等執行“三保”政策，而對于其他民生支出則選擇部分執行。再如，一些地區領導在“三保”未能兌現的前提下，依然將財政資金用于非民生領域，大搞形象工程、政績工程，不但使“三保”政策無法落實到位，而且還使縣區政府大量拖欠工程款。

縣區可供支配的收入不足。在一些“三保”支出長期無法落實的地區，多存在經濟結構不優及收入能力不強等問題。同時，在養老保險發放標準逐年提高、對中小企業減稅降費政策持續施行大背景下，這些縣區政府財政收入面臨下行壓力。加之縣區政府還要在有限的財力下投入相當的財政資金用于提高行政、公共服務效率，以優化營商環境。這些都將對本已經捉襟見肘的縣區財政帶來巨大挑戰。此外，一些縣區政府在前些年大搞基礎建設，通過向金融機構借款形成了大量的政府債務，為了能夠定期償還本金、利息，必須在年度財政預算中安排還本付息資金，這也直接導致縣區財政可支配的財力下降。

缺少行之有效的監管。一些縣區政府沒有建立高效、實時的“三保”支出監管、獎懲機制，在實際監管過程中存在形式主義、走過場等問題。同時，一些基層人民代表大會在審批預算時，也未能對“三保”支出是否足額安排預算、支出資金是否落實到位等進行嚴格的審查。縣區政府沒有將農業農村、自然資源、人社等民生部門納入聯動體系，使這些民生事業的行政主管部門沒有清晰了解自身在保障“三保”支出中的責任。此外，一些縣區政府在對“三保”支出中存在的問題進行整改時，只是通過再次挪用上級專項資金將未撥付、未保障項目給予預算安排，并沒有從“造血”、長效機制等方面的根源上解決問題。加之對相關責任人員問責存在應付心理，沒有使“三保”支出問題得以徹底解決。

預算安排與執行不力。在“三保”財政預算安排方面，個別的縣區政府沒有秉承“先生活，后生產”的理念，未能將“三保”作為首要財政支出保障順序，而在“三保”的細項當中，也沒有將必須保障的項目擺在首要位置。

在“三保”預算執行方面，個別縣區財政部門將“三保”資金挪用于償還債務、搞工程建設等方面，“三保”承辦部門在獲得財政資金后，也沒有嚴格按照資金管理辦法將財政資金足額、及時撥付。

破解縣區財政

“三保”支出問題的措施建議

明確“三保”職責分工。首先，上級政府應將縣區政府落實“三保”責任情況作為考核重點任務，促使縣區政府嚴格落實“三保”主體職責。同時，在縣區政府成立“三保”支出財政保障工作領導小組，負責統籌、協同本地 “三保”工作的推進。其次，各級審計、財政及紀檢監察機關也要將“三保”落實中出現的懶政、怠政行為進行有效監督，確保縣區政府“三保”職責分工明確、責任落實到位。

切實解決拖欠工程款問題。首先，縣區財政部門應嚴格按照財政部有關政府債務風險防范相關規定，對已經確定的拖欠工程款進行摸底，及時、完整地錄入到政府債務系統，并對其進行精細化管理。其次，通過爭取中央、省級財政部門政府債券資金等方式，分批次、分輕重緩急將工程款結清。

建立靈活的工作機制。首先，縣區政府應建立科學、高效的工作機制，由財政部門指派專人作為工作協調人員，積極與上級有關部門進行溝通、爭取與調度，定期向縣區黨委、政府匯報調度情況，使縣區領導能夠及時掌握“三保”資金落實情況。其次，建立債務風險預警機制，由縣區財政部門組織專家提前對“三保”資金保障情況進行研判，將發現的問題與風險及時向縣區黨委、政府匯報，并積極督促整改。同時，上級財政部門應制定應急處置預案，對縣區確實無力解決的“三保”支出問題，要盡力通過財力補助、適當加快資金調度等方式幫助渡過難關。對市、縣兩級已盡最大努力仍無法解決的風險，將按有關程序報請省政府和省財政廳。

提升縣區

“三保”支出保障能力的對策

縣區應強化責任主體意識。在縣區“三保”支出財政保障方面，縣區財政部門作為第一責任主體，必須要堅持努力發展地方經濟的原則，通過采取相應措施來培育當地稅源，增加可支配的財力，摒棄“等靠要”的錯誤思想，真正落實好“三保”支出責任。其次，省、市兩級財政部門也要針對下轄縣區實際財力、經濟發展、債務規模等情況，不斷完善本地區轉移支付標準與辦法，盡可能增加一般性轉移支付財政資金，使縣區財政擁有絕對支配權。對財政的事權與支出責任進行重新梳理并強化責任，同時加大政策扶持力度，促進縣域經濟健康發展，縣區財力持續增長。還要通過建立財源支持、財政資金調度、財政資金線上監管、評價考核與獎懲問責機制，使財政資金高效、安全使用。在此基礎上，要優化扶持政策，對一些經濟欠發達縣區給予財力“三保”資金傾斜，確保縣區“三保”工作扎實推進。

建立財政保障長效機制。一是對“三保”預算進行嚴格審批。縣區人大在批復下一年度預算草案前，財政部門應向人大提交“三保”支出說明，人大根據“三保”項目、政策保障標準，對縣區財政部門提交的預算進行嚴格的審查，特別是在保工資方面，審查其是否按照國家相關規定兌現公職人員工資待遇，如果發現保障不力則及時要求財政部門予以整改。二是通過清單確保“三保”落實到位。有關部門應聯合人社、教育、農業、自然資源等部門，按照國家有關政策規定，詳細列明“三保”支出清單及執行標準，縣區財政部門應嚴格按照清單項目、支出標準落實“三保”支出責任，避免超標準或低標準保障。三是對“三保”支出落實情況進行動態監控。省、市兩級財政部門應利用信息化系統平臺，建立起“三保”動態監控與風險預警機制，特別是要通過系統關注“三保”落實是否到位、國庫余額與債務規模是否超過紅線、預算收支與執行等情況。同時，縣區財政部門也應利用系統掌握“三保”責任主體部門、單位是否及時將上級專項資金撥付到農民、教師及相關供應商手中。四是省、市兩級財政部門應通過預算管理一體化系統，時刻關注轄區內債務與暫付款規模大、“三保”支出落實困難的縣區，并為其積極制定具有針對性的防范措施。五是通過考核與問責督促落實“三保”支出責任。應對“三保”支出責任落實不到位、歷史拖欠工資解決不力或新發生拖欠的縣區，市級財政部門要進行約談并通報批評；對因此造成嚴重影響群眾切身利益、能解決而不及時解決的責任人，紀檢監察部門要按照《關于進一步加強財會監督工作的意見》《中國共產黨紀律處分條例》等有關規定給予相應處分。

強化政府財政風險的監管與防范。首先，在減稅降費方面，縣區政府一方面應嚴格按照國家減稅降費規定，為中小企業、當地群眾減輕經濟負擔，并建設良好的營商環境。另一方面，縣區財政部門為了緩解減稅降費所帶來的財政增收壓力，應積極采取如壓減項目支出、盤活存量資產與項目結余資金等措施，努力彌補財政收支缺口，避免因減稅降費政策兌現占用“三保”財政資金所帶來的風險。其次，緩解養老保險支出壓力。縣區財政部門應與稅務部門積極配合，督促其強化征收與監管，提高養老保險繳費率，并充分利用好中央、省或市級財政有關養老保險的轉移支付資金或調劑資金。此外，縣區財政部門還應及時撥付養老保險基金，避免發生串通險種、挪用社保資金現象，使縣區退休人員工資得到保障。最后，防范政府性風險。對納入財政部債務系統的政府性債務、隱性債務進行“閉環”管理，防止新增債務，并利用管理系統來對政府債務進行實時預警監測，處于紅色地區的縣區政府要采取積極的防范措施與應急處置。此外，具備條件的縣區應積極爭取獲得化債試點資格，借助國家債券來緩解政府債務壓力，降低政府債務利息支出。

部門之間協同配合。“三保”工作是一個需要各主管部門共同努力方可落實的綜合性工作，為了使縣區各主管部門能夠積極參與、共同發力，市級政府應將“三保”支出責任落實情況納入領導班子、干部考核。首先，縣區“三保”工作涉及多個業務部門，各部門之間通力配合是確保“三保”工作順利完成的前提。為了調動各部門，特別是政府主要部門參與“三保”工作的積極性，應將“三保”落實情況納入到縣區黨政或者上級政府班子成員干部考核評價體系之中。此外，縣區財政、人事等職能部門應對公職人員工資進行清單式管理，對各項津補貼政策予以明確，督促縣區各機關、事業單位嚴格按照國家規定執行。其次，縣區人事編制部門應及時向財政部門提供財政供養人員基本情況，并對編外人員進行規范化管理。同時，審計、財政等監管部門也要定期對“三保”落實情況進行跟蹤檢查，對出現的違規情況要督促整改。例如，在保工資工作中，財政部門應與人社部門共同制定工資清單，形成數據庫，并按照政策文件規定明確保工資標準。