以縣城為重要載體推進張家口新型城鎮化建設路徑

新型城鎮化是我國實現現代化的必由之路，我國城鎮化建設正步入由規模化向高質量轉型的新階段。縣城連接著城市和鄉村，在深入實施以人為核心的新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略過程中扮演著不可或缺的角色。通過因地制宜推動縣城發展，以此輻射帶動小城鎮和鄉村發展，對于推進農業農村現代化和城鄉融合發展都具有十分重要的意義。

推進新型城鎮化建設的重要意義

城鄉一體發展的重要切入點?？h城是我國城鎮體系的重要組成部分，歷來都是我國分布廣泛且相對獨立的行政地域單元，是農業社會和城市社會的重要連接紐帶。當前，在加快推進城鄉一體化發展的新階段，更應以縣域為支點、為抓手，使其成為撬動城鄉融合發展、要素雙向流動的重要力量。

擴大內需的重要推動力量。現階段縣城投資消費與城市相比有非常大的空間和潛力。隨著農業農村現代化的推進、農民收入的提高、農村生活環境的改善，農業轉移勞動力為城鎮發展提供了大量的勞動力支持，農村消費潛力也得以釋放。隨著縣域基礎設施投資建設、公共服務投入、產業、住房和教育的整合與完善，不僅打通了城與鄉，隨著人口的集聚，還有利于培育強大的國內市場。

實現人民美好生活的重要保障?；竟卜站然翘嵘h城活力、增進民生福祉、促進農業轉移人口市民化的重要舉措。統籌縣城生產、生活、生態、安全各種需要，推動完善縣城包括產業配套設施、公共服務設施、環境基礎設施等在內的各類設施，有利于居民穩崗就業、夯實縣城運行基礎支撐、增強群眾幸福感、提升縣城的品質形象和文明程度。

實施鄉村振興戰略的重要戰場。鄉村振興不可能孤立實現，實現鄉村振興的必要前提是城鄉要素的充分流動，而縣城作為城鄉要素流動的重要樞紐，城鄉人口、資本、技術等要素在縣城聚集，發展縣域經濟、支持城鄉融合發展等有關政策推動了要素向鄉村流動，促進實現農業農村現代化。

張家口縣域城鎮化發展現狀

張家口市地處河北省西北部，全市總面積3.68萬平方公里，下轄6個區，即橋東、橋西、宣化、下花園、萬全、崇禮；10個縣，即張北、康保、沽源、尚義、蔚縣、陽原、懷安、懷來、涿鹿、赤城。

吸納集聚人口的能力不斷增強。人口是支撐縣城發展的根本要素。近年來，張家口10個縣城中有9個縣有人口流入，人口向縣城集聚已成為常態化趨勢，將助推和倒逼各縣在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中持續強化縣城集聚、承載和服務人口的能力。

產業帶動的效應初步顯現。目前全市各縣區均培育了縣域特色產業集群并且實現了全覆蓋，為縣域經濟發展提供了產業支撐。同時，近年來全市加快推進縣級開發區建設，所有的縣均實現了“一縣一省級開發區”，為推進新型城鎮化建設和產城融合發展搭建了良好平臺。

縣城的基本功能逐步完善。近年來，張家口聚焦縣城更新改造、公共服務配套、基礎設施完善、宜居環境打造等方面，持續推動縣城建設提質升級，縣城綜合承載和輻射帶動能力不斷提升，為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供了依托。易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合推進。在完成易地扶貧搬遷的基礎上，各縣在后續扶持工作中持續發力，提升安置區配套設施，完善基本公共服務，為加快人口市民化、就業多元化、基本公共服務均等化，推動易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化打下了良好基礎。

縣域城鎮化率總體水平偏低。截至2023年底，張家口常住人口城鎮化率為68.35%，居河北省第二，高于全國平均水平和全省平均水平。雖然全市整體水平較高，但其主要拉動力是在主城區，縣城成為其中的短板弱項。10個縣中除張北縣達到70.22%，其他縣的城鎮化率均低于全國、全省、全市平均水平。另外，部分壩上縣城鎮化率的提高依靠的是之前脫貧攻堅時期的政策帶動，自身發展后勁不足，亟須在推動城鎮化建設可持續發展上下更多的功夫。

縣域人口外流現象十分嚴重。近5年來，10個縣中僅有1縣常住人口數量有所增加，1個縣基本持平，其他8個縣常住人口均出現外流現象。另外，從常住人口和戶籍人口數據對比來看，10個縣大多數處于人口大量外流的狀況，其中壩上的一些縣區受自然條件和區位因素影響，出現大量縣域人口因務工就業或子女就學將戶口外遷的現象，導致常住人口對比戶籍人口流出近一半。

縣域產業支撐能力仍然偏弱。目前縣域產業整體規模偏小，競爭實力偏弱的現狀依然很突出。一是農業產業化程度不高。壩上部分縣第一產業占GDP的比重均達到40％以上，雖大而不精，農業產業化經營率偏低，遠低于全省平均水平，且以傳統農業為主，產業化進程緩慢。二是工業支撐作用不足，特別是裝備制造業偏少，對縣域經濟拉動能力不強。三是第三產業規模較小。大部分縣域第三產業仍以生活服務業為主，吸納就業帶動作用不明顯，對縣城帶動能力不強。

縣域開發區集聚和帶動作用不明顯。一是經濟體量較小。2023年，10家縣域開發區中，近一半的經開區營業收入不足50億元。二是產業集聚度不高。多數縣域開發區產業基礎薄弱、布局不優，企業關聯少，產業鏈條短，高新產業占比少，缺乏有帶動性的龍頭項目，產業集群尚未形成。三是配套建設滯后。10個縣域開發區中，除懷來沙城開發區外，其他開發區建成區均缺乏相應的公共服務配套設施，產城融合程度低，對項目、人才吸引力不夠，發展后勁不足。

縣城配套設施發展滯后。大部分縣由于產業轉型較慢、財力嚴重不足、歷史欠賬較多等因素，導致縣城公共設施水平和服務能力發展滯后。一是基礎設施短板明顯。部分縣城基礎設施建設難以滿足居民多樣化多層次的居住需求。二是教育水平相對較低?？h域教育規模較小、質量不高，學生外流現象十分突出。三是醫療供給能力不強?？h城醫療水平與群眾診療需求差距很大，難以承接全縣就醫需求。四是養老服務供給不足。部分縣養老機構少、床位少，且布局分散，供養能力薄弱；養老機構服務僅局限于低層次的日常生活護理和家政服務。

把握“四個聚焦”，補齊發展短板

聚焦分類施策推進，明確功能定位?？h區政府要從政治高度上深刻領會和認真把握縣城建設在國家發展戰略中的重要地位和獨特作用，并因地制宜、科學合理布局各項規劃有序推進；明確功能，分類引導各類縣區特色發展。撤縣設區后的縣城，應立足區位優勢，主動加強與主城區的功能互聯互補，不斷做大做強特色產業，大力發展城郊型經濟，提升區域經濟綜合實力；環京的縣位于首都都市圈，是承接北京產業轉移和非首都功能疏解的“橋頭堡”，應強化協同創新和產業協作，持續推進區域性交通設施建設；體量大、功能全的縣城具備副中心功能應充分發揮輻射帶動作用，建成輻射帶動東南片區、壩上地區、西南片區的節點城市；壩上縣城具有生態功能，應積極塑造生態發展品牌，重點發展清潔能源、現代農牧、綠色農產品加工和生態旅游功能，筑牢生態安全屏障，打造特色功能縣城。

聚焦加強產業支撐，筑牢縣域經濟基礎。一是明確產業發展方向，培育壯大支柱產業。第二產業比重較高的縣區，可對標學習安徽長豐縣以工業帶動城鎮化實現跨越發展的有效路徑，充分利用當地工業基礎優勢，重點加快裝備制造項目擴量提質；旅游資源豐富的縣區應聚焦京張體育文化旅游帶建設，進一步整合縣域資源，優化空間布局，豐富產業內涵，拓寬產業外延，提升文旅產業發展質效，打造生態旅游強縣；第一產業比重高的縣區，應充分借鑒山東廣饒縣經驗，圍繞構建綠色農牧產業，重點引進或培育一批龍頭企業，帶動實施一批投資規模大、科技含量高、產業鏈條長、帶動能力強的農業產業化項目，打造現代農業強縣。二是大力提升縣域開發區能級。積極推進開發區做大體量、擴大規模、提升能級，加快優化開發區基礎設施配套和服務功能，統籌推進實現職住平衡，不斷提升開發區的吸引力和承載力。優化開發區發展方向，培優培強主導產業，主動建鏈補鏈延鏈強鏈，開展產業鏈招商，拉長產業鏈條。深化開發區管理體制和人事薪酬制度改革，堅持“以崗定薪、以績定酬、效率優先、兼顧公平、突出重點、動態管理”原則，積極建立公開聘用、人崗相適、能進能出、能上能下的人事管理制度。堅決破除地方保護和區域壁壘，打破開發區間同質競爭，加快形成特色鮮明、錯位發展、相互支撐的開發區產業發展新格局。

聚焦完善基礎配套，增強人口吸納、承載能力。一是發揮教育興縣的作用。各縣區要認真研判人口流動趨勢，結合縣城發展實際，優化資源配置，統籌推動縣城各階段教育水平和教育質量有效提高。加快建設與人口規模相適應的小學、中學，重點加強寄宿制學校建設，擴大寄宿制學校宿舍供給，健全管理體制機制，著力改善辦學條件和水平。二是加快推進基礎設施完善。加快完善道路網絡、優化設置公交線路、加強城際公交建設、積極建設停車設施、合理布局公共交通場站和公共充電樁等；推進集中供熱、供氣工程，提高清潔能源使用率；同步推進老化管網和老舊小區改造；促進域內通信等新型基礎設施建設，助力縣城數字化發展。三是強化公共服務供給端改革力度。統籌本地醫療資源，改善診療質量和條件，加強醫護人員引進與培養，強化與先進地區醫療機構合作，增強縣域公共衛生防控救治能力；培育發展養老托育服務，加快補齊縣鄉村三級養老服務體系短板，搭建縣域統一、功能完善的縣級養老服務信息平臺；優化文化體育設施等。

聚焦完善體制機制，提升發展質效。一是建立縣域健康發展分析研判機制。綜合考慮人口流動的動態走向、資源環境容納、區域發展、產業布局等多方面因素并進行常態跟蹤分析，進而綜合分析研判，精準確定建設重點、保障措施、組織實施方式，重點是守好發展底線，守住當地的歷史文化根脈，防止人口流失縣城盲目建設，防范地方政府債務風險，以科學分析、精準研判，確保推進以縣城為重要載體的城鎮化建設始終沿著正確的方向健康發展。二是完善縣城農業轉移人口市民化機制。取消縣城落戶限制，降低落戶門檻，簡化落戶程序，以戶籍制度改革的深化為突破口，使農業轉移人口更順利地融入縣城，新落戶人口與縣城居民在享有基本公共服務，如教育、住房、社會保障等方面具有同等待遇和權利。依法確保縣城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權不受侵犯，同時積極探索農民有償退出農村權益的可行方式和科學方法。

[本文系農業農村部“十四五”國家科技支撐計劃重點課題（nykj10718）階段性成果]