淺析我國優化營商環境的行政法路徑

摘要：優化營商環境是我國激活市場活力、提升政府服務水平的關鍵舉措。行政法可以發揮其穩定、公正及公平功能，滿足市場主體對良好營商環境的需求。但當前在以行政法優化營商環境方面存在信賴利益保障待加強、“放管服”改革待深化及行政執法不規范的問題。通過加強政府信用建設、深化“放管服”改革及以“以人為中心”的理念規范行政執法行為，有助于從行政法視角優化營商環境。

關鍵詞：營商環境；行政法；法治化

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0059-04

A Brief Analysis of the Administrative Law Path of China’s Optimization

of the Business Environment

Jiang Zhenxing

（School of Law， Heilongjiang University， Harbin 150080）

Abstract： Optimizing the business environment is a key measure for China to activate the vitality of the market and improve the level of government services. Administrative law can exert its functions of stability， justice， and fairness to meet the needs of market entities for a favorable business environment. However， at present， in terms of optimizing the business environment with administrative law， there are problems such as the necessity of strengthening the protection of reliance interests， the need to deepen the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services”， and the lack of standardization in administrative law enforcement. By strengthening the construction of government credit， deepening the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services” and standardizing administrative law enforcement behaviors with the concept of “people-centered”， it is helpful to optimize the business environment from the perspective of administrative law.

Keywords： business environment; administrative law; legalization

營商環境是指市場主體在市場準入、生產經營、退出過程中涉及的有關外部因素和條件［1］。習近平總書記精辟地指出，“法治是最好的營商環境”，這一論斷深刻揭示了營商環境與法治之間的緊密聯系。近年來，中共中央和國務院將法治建設作為優化市場營商環境的關鍵途徑，給予高度關注。中央政府出臺了一系列旨在推動營商環境法治化的政策和行政法規，例如《優化營商環境條例》，還對《行政處罰法》和《政府信息公開條例》進行了修訂，以規范行政執法行為。在中央政策的引導下，地方政府通過行政立法等手段積極跟進，如在遵循《優化營商環境條例》的基礎上，結合本地實際情況，制定適合本行政區域的地方性營商環境優化條例。根據世界銀行近幾年的營商環境報告，我國營商環境排名穩步提升，成為世界營商環境優化程度最大的經濟體之一。這證實了法治建設是優化營商環境的關鍵支撐。因此，在未來進一步優化營商環境的過程中，繼續堅持法治化路徑是至關重要的。世界銀行采用的營商環境指標體系包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、合同執行以及破產辦理等指標。這些指標與行政機關的職能緊密相連，因此在推進營商環境法治化的進程中，應更加重視行政法對營商環境法治化的作用。

一、市場主體營商環境需求與行政法治功能的契合

通過實踐觀察分析可知，行政法以其穩定、公開、公正以及監督的功能，能夠滿足、契合市場主體在營商環境建設中有助于自身發展的迫切需求。

（一）穩定功能與產權保護需求的契合

產權保護制度完善與否是市場主體在選擇某一區域從事市場經濟活動的重要考量標準。作為社會經濟資源分配的關鍵規則，產權保護制度直接關系到市場主體的合法財產權益及其預期利益的保障效果［2］。科學完善且行之有效的產權保護制度能夠對市場經濟的發展起到維穩與促進的雙重保障作用。產權保護需求與行政法信賴利益保護原則相對應，該原則對于行政機關在發布信息、行政執法等方面提出了全面、準確與真實的要求，賦予了行政機關積極履行與投資企業所簽協議的法定義務。信賴利益保護原則為行政機關依法保護市場主體產權等方面提供了基本保障，起到了強化產權保護、增強經濟活力等作用。該項原則已得到實踐，2016年中共中央、國務院針對市場主體對于產權保護的需求，結合信賴利益保護原則精神發布了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，對加強政府守信踐諾機制建設作出了專門規定［3］。

（二）公開功能與市場準入需求的契合

市場準入是市場主體從事市場競爭、市場資源取得等經濟活動要面臨的第一道門檻。在特定行政區域內，市場準入標準的嚴格程度以及這些標準的透明度，對市場經濟的運行產生著深遠的影響。寬松、透明的市場準入標準將顯著增強市場活力，促進地方經濟社會的發展。因此，公開透明且尊重市場規律的市場準入標準成為市場主體的迫切需求，這與行政法中的公開原則相契合。行政公開原則對政府信息公開工作提出了“以公開為常態、不公開為例外”的要求，因此行政公開原則有助于滿足市場主體獲取擬投資區域的市場準入標準的需求。該原則落實于2007年國務院公布的《政府信息公開條例》，為市場主體獲取自身經營所需的政務信息開拓了一條有法治保障的路徑。《政府信息公開條例》于2019年進行了修訂，政務信息公開范圍進一步擴大，申請政府信息的門檻有所降低，意味著市場主體可以更低的成本獲取市場準入標準等方面的政務信息，能夠基于清晰、明確的市場準入標準，提前規劃，精準布局。

（三）公正功能與公平競爭需求的契合

市場競爭是市場主體在從事商事活動過程中的核心內容。市場競爭規則的規范、公平對于優化營商環境十分重要，因為公平的競爭規則將助推市場主體持續提升自身產品與服務的質量，并通過提供更加精準的政策支持與服務，保障中小型民營企業具備市場參與的資格。公平競爭的需求與行政公正原則相契合，該原則要求行政機關在行使職權時應保持中立無偏，這不僅是對行政權力運行的內在要求，也是構建公平市場環境的基礎。落實行政公正原則需要行政機關制定公平的市場競爭機制，并以此為基石激活市場活力，促進經濟的繁榮與多元化發展。在這一過程中，行政公正原則不僅要求政府作為規則的制定者與監督者積極發揮作用，更被定位為市場公平競爭秩序的維護者，通過公正運用行政權，確保每一個市場主體都能在同一起跑線上展開角逐，在市場競爭規則上實現實質公正。

二、營商環境法治化過程中存在的行政法問題

（一）部分地區市場主體的信賴利益受到不當減損

盡管中共中央、國務院已就政府信守承諾機制方面制定了一系列專項規定，且取得了一定積極的社會效應，但是因行政主體誠信缺失等原因，導致市場主體的信賴利益受損，也即“損害市場主體的信賴利益是對營商環境造成不利影響的最大痛點難點問題之一”［3］。通過觀察下文的案例可見該類問題的負面影響，“某公司與某市建局簽訂管道燃氣工程項目協議，約定由該公司負責開發該市管道燃氣項目，并約定在協議履行期間，由該公司對該市管道燃氣工程項目統一規范、建設、經營。但是7年后，該市政府未遵守協議約定，以內部會議的形式自行決定選擇另一公司負責該市的管道燃氣工程項目”［4］。在本案中，市建局的單方違約行為侵害了原負責公司的信賴利益，政府誠信精神的缺失是造成該不平等結果的根本成因。

（二）“放管服”改革有待進一步推進與深化

習近平總書記指出：“進一步改革政府機構、轉變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強社會發展活力的必然要求。”［5］深刻闡釋了“放管服”改革與營商環境建設的密切聯系。但是目前的改革工作仍然存在進一步推進與深化的空間，若不及時予以優化，這些問題將構成阻礙營商環境法治化的桎梏。一是簡政放權工作質量有待提升。從精簡事項的數量上看，確實取得了很大的成效。但市場主體并沒有因此感受到營商環境的改善，原因在于政府取消精簡的涉商事項多為細微末節的項目，對影響市場主體和群眾切身利益的事項仍然保留較多。二是放權后政府必要監管的滯后。政府將權力下放或取消，并不意味著對有關事項可以放任不管。營商環境在我國相關法律政策中的內容需要不斷更新以匹配市場發展的情況，但由于實踐中存在著舊的法規清理不及時，新的配套意見和執行標準沒有適時出臺，政策更新速度跟不上市場發展速度的現象［2］，由此形成監管真空的問題，使得營商環境建設質量打了折扣。

（三）營商環境領域行政執法行為需進一步規范

行政執法活動貫穿市場主體的設立、運營乃至退出的全過程，構成了行政機關與市場主體互動的場域。如前所述，公平的行政執法行為是市場主體對于優良營商環境的迫切需求，但在營商環境建設過程中的行政執法行為仍有進一步規范的空間。

在負擔性行政執法實踐中，類似小錯重罰、畸重畸輕、同案不同罰等不規范的執法行為的出現，給營商環境法治化建設帶來阻礙。這種缺乏統一標準、不規范的行政執法行為，無疑會干擾法治保障下穩定可預期的營商環境，從而削弱市場主體長期從事經濟活動的信心。

在授益性行政執法實踐中，面臨的問題主要是政務信息透明度不高、市場競爭機制無法做到實質公平等，這實質上是由于政府服務理念未能及時轉型而導致其提供的行政服務產品難以與市場需求匹配的問題，主要表現為同種情況不同對待，如若行政機關出于不正當目的，對處于同等條件下的不同市場主體給予不同待遇，設置不同的準入壁壘、提高申請政務信息的門檻會直接損害市場主體公平參與競爭的權利，破壞公平的市場競爭秩序［6］。

三、優化營商環境的行政法進路

“優化營商環境的難點、堵點和痛點大多與行政權的運行尤其是行政機關的市場監管措施息息相關，以規范行政權運行、防范行政權濫用、保護行政相對人合法權益為使命的行政法治，對于優化營商環境具有特別的意義。”［1］下文筆者將以行政法為視角來探討優化營商環境的進路。

（一）加強政府誠信建設以保障企業預期利益

行政主體誠信在社會信用體系中處于核心地位，所以政府在營商環境建設中負有發揮政務誠信對其他領域信用建設表率、引領和標桿的作用［7］。因此，行政主體在誠信建設方面，既要提升自身誠信水平，又要在保證自身具備良好政務誠信基礎上，加大對市場主體失信、侵犯產權等不法行為的監管力度。

一是突出行政主體自身誠信建設。行政主體應貫徹落實《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》等相關文件，嚴格遵守與相關市場主體簽訂的各類協議，及時兌現向市場主體做出的政策、優惠待遇方面的承諾，不得以領導人員換屆、調走等為借口，對相關約定不予遵守，若在協議履行期間政府因國家利益、公共利益或者其他法定事由出現單方違約情形，應當嚴格依照相關約定內容及法定程序進行處理，積極承擔法律、經濟責任，補償因此造成的相關市場主體的所有損失。

二是強化市場主體誠信建設。行政主體應充分發揮政務誠信對市場領域信用建設的標桿作用，依法規制營商環境中長期令人詬病的產權保護困難等因市場信用缺乏而產生的失信行為，加大對侵犯產權等犯罪活動的監管力度。對此，可通過行政主體、社會組織、市場主體的協同共治，實現對市場主體誠信的全面監管，規范市場秩序，構建信用監管機制。同時，司法機關應通過對產權保護案件進行類案化研究和審判經驗總結，及時甄選出一批損害民營企業產權的冤錯案件，剖析一批典型案件，總結宣傳一批依法有效保護產權的好做法、好經驗，激發和保護企業家精神［8］。

（二）深化“放管服”改革以優化營商環境

“放管服”改革的持續推進對于我國營商環境的優化有著積極的促進作用。為提升營商環境建設水平，應進一步深化“放管服”改革以滿足市場主體對高質量營商環境的需求，激發市場經濟的活力，吸引更多市場資源的投入。針對營商環境的優化，“放管服”改革的推進可以深化簡政放權、優化政府監管為具體方向，在行政執法中持續優化政務服務。

一是深化簡政放權。簡政放權旨在以市場規律為遵循，將能夠由市場自行消化、處理事宜的決定權下放至市場或者予以取消，達到尊重市場規律、取消多余的行政門檻限制、激發市場活力的目的。但根據實踐觀察，包括市場主體在內的社會主體對于精簡后的成果并沒有很直觀的感受。所以在未來的簡政放權工作中，建議將工作的中心從精簡的數量轉移至精簡的質量上來，繼續減少、下放行政審批事項，全面推行市場準入負面清單制度，在全國推開“證照分離”改革，擴大市場調節的范圍和市場化程序，充分保障市場在資源配置中的決定性作用［9］。

二是優化政府監管。“放管服”改革中的第二個改革重心是“管”，即行政監管。營商環境對于我國行政監管方式提出了更加多元、靈活的需求。如前所述，當前行政主體在營商環境領域監管措施上的表現有待提升，典型問題為職能精簡后，因相關配套出臺不及時，無法匹配市場發展需求而形成的監管真空問題，相關政策的制定程序復雜、周期長是重要原因。對此，在監管措施跟進不及時，相關政策的出臺遙遙無期的情況下，在授益性行政領域可以適度摒棄以往的“無法律即無行政”的理念，規避行政服務的提供受到“無法可依”的限制。在行政政策缺失的期間，可以承認行業自治規則等社會規范的軟法地位［10］。此外，在相關政策制定過程中，進一步完善社會組織、市場主體合作溝通制度的設計，構建保障企業參與機制。

（三）貫徹“以人為中心”的理念以規范行政執法

“以市場主體為中心”是“以人為中心”理念在優化營商環境領域的具體化。針對實踐中存在的不規范、有損營商環境的執法行為，行政機關執法理念未能及時回應市場主體需求是重要原因。在規范行政執法的路徑上，應當注意推動執法理念向“以市場主體為中心”轉變，保障行政機關充分履行優化營商環境的職能。

在負擔性行政中，行政主體應深刻理解行政執法權的本質，即懲戒違法行為是外在表現，教育引導是核心內涵。結合營商環境建設，行政主體對于市場主體的一些經濟活動，應持鼓勵創新、包容變革的態度，不適宜設置過于嚴苛的標準。對此，我國已存在了以《行政處罰法》為依據，針對市場各個行業實施“免罰清單”等柔性執法制度的一些實踐，旨在突出行政執法權的教育、引導作用，規避“暴力執法”的消極效果，這種“柔性執法”的方式可予以推廣。

在授益性行政中，行政主體則應以市場主體的發展需求為導向，積極為市場主體開發有利于其發展的行政產品服務，適時降低市場準入門檻，簡化商事登記、商事審批等手續的辦理程序，構建公平、公正的市場競爭機制。同時，要積極深化政務公開工作，保障市場主體能夠及時掌握相關政策的變化。

參考文獻：

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［4］海南中石油昆侖港華燃氣有限公司等與儋州市人民政府行政許可糾紛上訴案［EB/OL］.

https：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1067/2173.htm.

［5］習近平在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上的講話［N］.人民日報，2013-02-28（1）.

［6］李芹.借助行政執法持續優化營商環境［J］.中國改革，2024（3）：70-73.

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［8］孟霽雨，王明睿.黑龍江省法治化營商環境建設面臨的問題與對策［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2018（6）：57-60.

［9］郭富青.營商環境市場化法治化的中國思路［J］.學術論壇，2021（1）：1-12.

［10］石佑啟，陳可翔.合作治理語境下的法治化營商環境建設［J］.法學研究，2021（2）：174-192.

作者簡介：姜振興（2000—），男，漢族，黑龍江大慶人，單位為黑龍江大學法學院，研究方向為行政法學。

（責任編輯：王寶林）