地下綜合管廊投融資困境與對策建議

地下綜合管廊是地下管線提質升級的有效載體，有利于提高城市空間的利用效益，增強城市規劃的靈活性，提高城市的綜合承載能力。本文分析當前地下綜合管廊政府直接投資、政府專項債券和政府與社會資本合作（PPP）三種投融資模式的實施方式及優缺點，并結合寧波市地下綜合管廊投融資工作的實踐及遇到的難題，提出綜合管廊投融資相關對策建議，助力地下綜合管廊建設運營的可持續發展。

一、地下綜合管廊投融資模式概況

地下綜合管廊是指建設在城市地下、用于容納兩種及以上城市市政管線（如電力、通信、給排水、供熱等）的構筑物及敷設設施組成的地下空間，是一種新型基礎設施。地下綜合管廊的建設和投用不僅能夠逐步解決“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網”等城市突出問題，從而提高城市空間的利用效益，增強城市規劃的靈活性，提高城市的綜合承載能力和發展質量，還能夠帶動有效投資，增加公共產品和服務的供給，不斷滿足人民群眾的需求。

隨著我國經濟快速發展和城市化進程的不斷推進，國家層面高度重視地下綜合管廊推進工作，國務院先后出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，部署地下綜合管廊建設試點工作。自此之后，綜合管廊的支持力度不斷加大，建設速度不斷加快，規模不斷擴大。在綜合管廊建設提速過程中，因綜合管廊建設投資高、前期投入大等特性，制約了管廊建設運營的可持續發展，很多城市也在積極探索符合當地情況和項目實際的投融資模式。由于綜合管廊具備準公共物品、準經營性（能向管線單位收取一定費用）和正外部性等屬性，總體來看，目前國內綜合管廊投融資模式主要有政府直接投資、政府專項債券和政府與社會資本合作等。

（一）政府直接投資模式

政府直接投資模式是指政府作為地下綜合管廊的投資建設主體，項目建設成本全部由財政資金承擔，建設完成后一般通過政府采購等方式選擇運營單位或者設立國有企業專門從事綜合管廊運維工作。該模式的優勢在于綜合管廊資產權屬清晰，政府對于綜合管廊使用、管理等工作擁有絕對的控制權。劣勢在于綜合管廊建設、運維全部費用由政府承擔，且綜合管廊投資大，勢必給政府財政帶來巨大的壓力，鑒于當前地方財政“緊平衡”的情況下，該模式不可持續。

（二）政府專項債券模式

政府專項債券模式是指通過發行政府專項債券，籌集資金用于地下綜合管廊建設運營，以項目對應的政府性基金或者專項收入（綜合管廊一般為有償使用費）償還本息。該模式的優勢在于專項債券利率低、周期較長，能夠有效緩解地方財政當期支出壓力，且相關流程較為簡單。劣勢在于專項債券實行限額管理，對項目收入有較高要求，強調項目自身能夠實現收支平衡；同時，該模式下一般由政府部門或國有企業負責項目建設和運營，并未通過引進社會資本的新技術、新管理模式實現公共服務供給降本增效。

（三）政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作模式是指政府通過公開競爭方式選擇社會資本方，與其組建項目公司開展綜合管廊投資、建設和運營，合作期滿后將資產無償移交政府部門，社會資本通過管廊收費和政府補貼獲得合理收益，具體如圖1所示。該模式的優勢在于通過引入社會資本緩解當前財政支出壓力，同時能夠引入新技術和先進管理模式，實現公共服務降本增效。劣勢在于社會資本是逐利的，若政府監管不到位，容易出現質量不合格、公共服務質量差等問題，且較其他模式流程較為復雜。另外，政府與社會資本合作新機制文件出臺后，對于項目使用者付費收入要求更高，符合實施條件的項目更少。

二、地下綜合管廊投融資寧波實踐與困境

（一）綜合管廊投融資寧波實踐

近年來，寧波市委、市政府高度重視地下綜合管廊工作，按照市委、市政府決策部署，各部門加強協作、多措并舉，大力推動綜合管廊建設運營，不斷提高城市綜合承載能力，筑牢城市安全生命線。寧波市主要從以下幾方面探索綜合管廊投融資工作：

1.加強規劃統籌

按照“規劃先行、統籌建設、長效運營”的原則，根據國土空間總體規劃以及相關管控要求，結合各類管線、綜合交通等專項規劃，統籌地下空間整體開發利用，構建了以干支線綜合管廊為主、小型綜合管廊（纜線管溝）為輔的“一網兩片多點”的市域綜合管廊空間格局。在原有規劃的基礎上，以“凈空”行動作為重點研究范圍，新建一批需求強烈的管廊項目，優化一批效益不高的管廊項目，著力統籌高壓電力、輸配水、再生水等重要管線共廊布設，提高綜合管廊項目經營收入。根據《寧波市市區地下綜合管廊專項規劃（2021—2035）》（2021年修訂，公示稿），寧波市管廊骨干網絡建設總長約181公里。

2.明確管線入廊要求

近年來，寧波市著力推動管線強制入廊，發揮已建綜合管廊實際效益。通過出臺《寧波市城市地下綜合管廊規劃建設和運營管理辦法（試行）》《寧波市地下空間開發利用管理辦法》等規章制度，明確已建設綜合管廊的區域，符合要求的所有管線必須按照專項規劃要求納入綜合管廊。對應當入廊的管線，管線單位申請在綜合管廊以外新建管線的，建設部門不予施工許可，規劃部門不予規劃許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。

3.構建收費政策體系

為推動綜合管廊有償使用有效落地，2022年寧波市三部門出臺了《寧波市城市地下管廊有償使用暫行規定（試行）》（以下簡稱《暫行規定》），明確管廊實行有償使用制度，管線單位向管廊建設運營單位支付有償使用費后享有相應管位使用權。管廊有償使用費包括租賃費和日常維護費，對于兩項收費的基本原則進行了明確。其中，租賃費主要用于彌補綜合管廊建設成本，日常維護費主要用于彌補綜合管廊日常運營和有關管理費用等支出。隨后，在《暫行規定》的基礎上，正在細化研究管廊有償使用費具體收費標準，并與相關管線單位積極磋商，著力推動管廊收費有序、規范。據了解，目前寧波市已經實現綜合管廊有償使用收費“從0到1”的突破。

寧波市先后通過采用財政直投、專項債券、“共建共享”等模式實施了一批綜合管廊項目。從2005年開始，寧波市東部新城啟動綜合管廊建設，是全省最早開展管廊建設的區域，經過多年建設，目前全市已建成綜合管廊44公里，在建23公里，實現電力、通信等管線入廊約1242公里。例如，通途路（世紀大道—東外環）綜合管廊項目建設過程中，充分考慮電力需求，推動電力出資“共建共享”，發揮了良好的經濟效益和社會效益。另外，寧波市世紀大道綜合管廊項目還成功入選住房城鄉建設部投融資成效顯著案例。

（二）當前遇到的困境

1.建設運維成本高，投資回收期長

首先，地下綜合管廊項目成本主要包括建設成本和運營維護成本。由于地下綜合管廊建設時需要開展大量的地下工程勘測、土壤處理和地下結構施工等工作，且綜合管廊截面尺寸比較大，如寧波實施的綜合管廊外徑為6.7米，以上因素導致綜合管廊的建造成本遠遠高于管線直埋成本，一般來看綜合管廊單公里綜合造價是入廊管線傳統敷設方式綜合造價的6—10倍。

其次，綜合管廊運營維護需要配置通風、消防、安防等設施，也會增加較大的建設成本及后期運維成本，因此綜合管廊項目投資回收期較長，對社會資本吸引力不足。

最后，因當前地方財政“緊平衡”及國家投融資政策不斷調整，更難發揮財政資金撬動作用，難以引入社會資本參與綜合管廊投資建設。

2.管廊有償使用難以全面落地

雖然各級政府出臺了綜合管廊收費政策，不斷完善綜合管廊收費方式，推進綜合管廊有償使用制度的落地，但是從目前政策來看，依然強調管廊有償使用費原則由管廊單位與管線單位通過協商的方式確定。由于管廊建設運維成本遠高于管線傳統敷設方式，管線入廊勢必會造成管線單位成本增加，管線單位不愿意繳納管廊使用費。同時，管線單位也并未實質性看到綜合管廊對于他們的作用，比如說維修方便，大大減少因管道破損造成的損失等等。落實綜合管廊入廊收費政策是解決投融資受阻問題的關鍵和前提，隨著綜合管廊使用年限的增長，綜合管廊運維費用將呈現增長趨勢，如收費政策沒有充分落地，將影響綜合管廊建設運營的可持續發展。

三、地下綜合管廊投融資的對策建議

（一）推動管廊有償使用實質落地

國家發展改革委、住房城鄉建設部《關于做好城市地下綜合管廊收費有關的通知》（發改價格〔2023〕1731號），提出“地方政府認為確有必要的，可對管廊使用費實行政府定價或政府指導價管理，并按程序納入政府定價目錄”。各地可積極探索通過將管廊有償使用費納入政府定價目錄、出臺收費標準等方式推動管廊有償使用實質性落地。同時，加強與管線單位溝通對接，積極引導管線單位通過價格疏導等方式疏導因管廊有償使用而增加的經營成本，實現雙方共贏。

（二）因地制宜建設多類型管廊

加強規劃統籌，在干支線綜合管廊、小（微）型綜合管廊、管線管溝等綜合管廊類型劃分體系下，按照因地制宜、經濟適用的原則，根據項目特點及實際需求，合理選用綜合管廊類型，優化綜合管廊尺寸和截面設計，盡可能提高綜合管廊空間利用率，提高項目的經濟效益。同時，鼓勵綜合管廊與城市道路等市政設施以及軌道交通等進行附屬設施共建共享，實現集約用地及成本降低。

（三）構建分級分類管理體系

按照“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”的理念，搭建全市域綜合管廊監測監管平臺。按照投運一體化原則，分級分類落實投資運維主體責任。通過統一平臺、標準運維、數據共享，實現一體監管。探索管廊運維與其他市政設施運維相結合，打造城市管理一體化綜合運維模式，實現人力、設備、監管平臺、用地等的共建共享，降低日常維護成本。

（四）積極引入社會資本

針對當前資金來源相對比較單一的狀況，加強機制創新，發揮市場作用，采取特許經營、發行債券、收費補貼等方式，鼓勵社會資本參與地下綜合管廊投資、建設和運營。同時，可積極探索與管線單位共建模式，通過吸收管線單位投資入股的方式，與管線使用單位共同出資組建綜合管廊建設運營公司，形成管線單位與管廊公司“共建、共治、共享”的創新模式。

四、結語

總之，地下綜合管廊是城市基礎設施建設的重要內容，是城市品質提升的“里子”工程，因受投融資政策調整、建設成本高及地方財政“緊平衡”等影響，當前地下綜合管廊投、建、運存在一定難題，必須創新投融資方式，完善收費政策，才能實現綜合管廊建設運營可持續發展。

作者單位：浙江省寧波市財政局政府與社會資本合作（PPP）管理中心