暫扣游艇駕駛證法律適用問題研究

摘 要：上海黃浦江核心水域游艇休閑觀光產業蓬勃發展，被認為是上海旅游經濟新動力之一。但是目前與游艇監管配套的法律措施還不夠完善，游艇監管的法治化程度與實際需求仍有差距，導致游艇業的安全風險逐漸凸顯，海事管理機構的監管壓力十分突出。本文關注到在游艇違法行為處置實務中暫扣游艇駕駛證的法律適用爭議，以分析“游艇駕駛證”的法律內涵為切口，探索游艇駕駛員的身份認定，進而引發對游艇監管的思考，提出對策建議。

關鍵詞：游艇駕駛證；游艇監管；行政處罰；法律研究

0 引 言

乘坐游船游覽浦江兩岸美景一直是上海旅游的熱門打卡項目，浦江游覽客運量一直保持高位運行。截至2024年8月，黃浦江核心水域“三游一渡”（游覽船、游艇、郵輪、輪渡）船舶開航次數高達27萬艘次，日均承載游客量躍升至8萬人次，這一數字不僅彰顯了黃浦江作為城市動脈的繁榮活力，也映射出市民及游客對水上旅游的熱情高漲。尤其引人注目的是，游艇作為高端水上休閑方式的代表，2024年在黃浦江核心水域已開航1萬艘次，日均開航40余艘次，載客量在373人次左右。在“五一”“國慶”等節假日及旅游高峰期，游艇的活躍度更是激增，單日最高可達105艘次，載客量峰值突破1 004人次，成為黃浦江上一道亮麗的風景線。黃浦江核心水域目前保有84艘游艇，航行活動頻繁、密集，特別是在游覽高峰時段，游艇、游覽船、輪渡與過境貨船形成繁忙而又復雜的交通形勢，也帶來了較為明顯的水上交通安全隱患。目前，由于游艇駕駛員考證、培訓等準入門檻比較低、游艇的公司管理模式不一、部分游艇公司內部管理不夠嚴格，導致游艇在航行、停泊期間時有違法行為發生，存在一定的安全風險。

日常海事執法中，執法人員在對游艇違法行為實施行政處罰時，能否按照普通船舶船員標準暫扣游艇駕駛證目前仍存在一些爭議。在行政處罰中，現行法律對責任船員存在罰款和暫扣船員適任證書的處罰情形時，對于根據《中華人民共和國船員條例》取得船員適任證書的船員適用相應的處罰種類是沒有爭議的；但是，當涉案船舶為游艇時，考慮到游艇作為用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的船舶，它的建造、檢驗、船員發證、運營模式、監督管理等各個方面都區別于其他船舶，因此在處罰實務中，游艇駕駛員所持的《游艇駕駛證》是否和“船員適任證書”的法律內涵相同，能否作為“船員適任證書”被處罰暫扣存有不同意見。本文擬通過歸納法律條款對船員及船員證書的定義，分析“游艇駕駛證”的法律內涵，解決行政處罰實務中暫扣游艇駕駛證的操作難題，以“小切口”探索游艇駕駛員身份認定，進而引發對游艇監管的思考。

1 游艇駕駛證的定義和性質

根據《中華人民共和國游艇操作人員培訓、考試和發證辦法》第四條規定，游艇操作人員在中華人民共和國管轄水域內駕駛游艇，應持有海事管理機構簽發的有效《中華人民共和國游艇操作人員適任證書》或等效的電子證件（以下簡稱《游艇駕駛證》）并接受海事管理機構的監督檢查。《游艇駕駛證》是《中華人民共和國游艇操作人員適任證書》的簡稱，在操作實務中證書都是顯示“駕駛證”而非“適任證書”，執法人員很容易從名稱以及證書的形式上的不同，下意識認為駕駛證與適任證書是不同的，但其本質上和其他類型的船員適任證書一樣，都是在船上任職的資格證。2024年6月1日啟用的新版游艇操作人員適任證書，從證書名稱和樣式上都和船員適任證書保持一致，也從形式上看出游艇駕駛證和其他船員適任證書屬于相同性質的證書。

2 現狀分析

2.1 各地海事部門做法

從海事行政處罰管理系統的統計數據來看，游艇主要分布在海南、上海、廈門、山東、浙江，且均在沿海水域，涉及游艇駕駛員的法律法規主要是《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）、《中華人民共和國船員條例》（以下簡稱《船員條例》）、《游艇安全管理規定》以及廈門和青島區域特色的海上交通安全條例。另外，對于是否暫扣游艇駕駛證，各地海事部門理解和執行有所不同，導致相關行政處罰案件裁量不統一，容易產生復議、訴訟風險。而對于游艇駕駛證適用法律的困惑，本質在于游艇操作人員和船員在法律上的內涵和關系。

2.2 法律條款梳理分析

由于在不同的法律規范中，對于暫扣證書的描述不盡相同，如果沒有系統性的比較法律法規，執法人員可能會對游艇駕駛員和“大船”上的船員兩者的概念是否一致產生疑惑。

2.2.1 《海安法》條款分析

《海安法》原文對“船員”沒有明確的定義，但是《海安法》釋義通過體系解釋和目的解釋的方法對《海安法》第六條中的“船員”進行了解釋，明確了本法中“船員”的定義。釋義中表示：我國加入的《2006海事勞工公約》規定，海員是指船舶上以任何職務受雇或從業或工作的人員。《中華人民共和國海商法》規定，船員是指包括船長在內的一切任職人員。《船員條例》規定，船員是指依照本條例的規定取得船員適任證書的人員，包括船長、高級船員、普通船員。從保障船員的勞動安全和職業健康，維護船員合法權益的立法目的考慮，本法所稱船員包括在船任職或工作的任何人員。所以，《海安法》中的船員包含游艇操作人員。另外，《海安法》中罰則條款規定描述為“對船長、責任船員暫扣船員適任證書”，該法所稱的“船員適任證書”也應當包含游艇操作人員的適任證書，即《游艇駕駛證》。所以當游艇操作人員違反《海安法》時，可以按規定暫扣其《游艇駕駛證》。

2.2.2 《船員條例》條款分析

《游艇駕駛證》是依據《中華人民共和國游艇操作人員培訓、考試和發證辦法》簽發的，而《中華人民共和國游艇操作人員培訓、考試和發證辦法》是依據《游艇安全管理規定》和《中華人民共和國船員培訓管理規則》等有關規定制定的，其中《中華人民共和國船員培訓管理規則》的上位法是《船員條例》。綜上，《游艇駕駛證》是依據《船員條例》取得的。《船員條例》第四條規定，條例所稱船員，是指依照本條例的規定取得船員適任證書的人員，包括船長、高級船員、普通船員。本條例所稱船長，是指依照本條例的規定取得船長任職資格，負責管理和指揮船舶的人員。本條例所稱高級船員，是指依照本條例的規定取得相應任職資格的大副、二副、三副、輪機長、大管輪、二管輪、三管輪、通信人員以及其他在船舶上任職的高級技術或者管理人員。本條例所稱普通船員，是指除船長、高級船員外的其他船員。故《船員條例》所稱的船員包含游艇操作人員，游艇操作人員屬于條例中所稱的普通船員，該條例法律責任中暫扣的船員適任證書包含《游艇駕駛證》，海事管理機構可以依據《船員條例》對游艇操作人員處以暫扣《游艇駕駛證》的行政處罰。

綜上，海事管理機構可以根據《海安法》和《船員條例》暫扣游艇駕駛證。

3 存在的問題

3.1 游艇駕駛證和船員適任證書的區分問題

游艇駕駛證和船員適任證書從發證到管理體系均有差異，在實務監管中，沒有法律明確對二者的定義，沒有形成一個完整的體系，導致不同領域、不同執法部門對游艇駕駛員的監管力度和尺度不盡相同。

3.2 游艇駕駛員實際能力與自我認識存在較大偏差

由于游艇駕駛證的發證要求明顯低于其他船員，導致游艇駕駛員的實操能力以及對通航環境的掌握均低于其他船員。但是，從實際的調研中發現，游艇駕駛員對自我能力的認知普遍良好，缺少安全警戒性，能力與認知存在較大偏差，對通航安全影響較大。

3.3 游艇及游艇駕駛員的監管手段薄弱

游艇往往是在經濟發達且環境優美的核心水域，以黃浦江為例，游艇多處于楊浦大橋至盧浦大橋之間的核心水域，該水域屬于狹水道且往來游覽船、輪渡頻繁，另外進出黃浦江的船舶流巨大，通航環境復雜，游艇航行面對的安全風險很高。目前，對于游艇的監管依據僅有規范性文件支撐，且缺少強制性手段，不利于海事管理機構對于該特殊船舶的管理，關于游艇及游艇駕駛員監管的相關法律法規仍需補充。

4 對策建議

4.1 實務層面，明確行政處罰實務中能否暫扣游艇駕駛證的問題

游艇是一種特殊的船舶類型，比如游艇的檢驗技術規則以及游艇駕駛證的發證規則均明顯有別于其他船舶類型，目前不同的法律法規對于船員的描述不盡相同，也有的法律法規對船員沒有明確的定義，這也導致在實務中，不同執法部門和執法人員對法律應用的尺度不一致，導致同案不同罰。為了進一步規范執法，維護執法的權威性和公信力，建議國家海事管理機構盡快修訂其他相關法律或釋義，進一步統一法律中關于“船員適任證書”和“游艇駕駛證”的表述，將《游艇駕駛證》更名為《船員適任證書（游艇類）》或者明確在行政處罰實務中游艇駕駛證的法律適用問題。

4.2 立法層面，提高法律位階，制定更適合游艇監管的制度

目前，關于游艇管理的特殊規定是2023年新修訂的《游艇安全管理規定》，該規定可用的罰則條款很少，多數違法行為需要適用《海安法》。但是《海安法》的制定更適用于其他常規的船舶，對于游艇的管理并不是十分契合。比如關于游艇超過核定乘員，《海安法》缺少適配的條款，只能適用一百零三條（兜底條款），比如現有法律缺少對于游艇俱樂部的監管力度等等。建議修訂獨立全面的游艇管理條例，提高法律位階，更好地適應游艇的監管和發展。

4.3 管理層面，多角度加強游艇監管，建立健全游艇管理體系

為了保障游艇的安全航行，建議從四個方面加強游艇管理：

一是提高《游艇駕駛證》發證標準。《游艇駕駛證》獲取的難度明顯低于其他船員適任證書，游艇駕駛員就像路上的“本本族”，往往只會簡單的開、停游艇，但對于游艇其他安全性的操作，對于航道水文知識并不了解。而游艇又是用于休閑娛樂的，一般只有駕駛員懂得航行知識，所以游艇駕駛員是否掌握足夠的水上航行知識至關重要。

二是加強游艇駕駛員的日常操作熟練度檢查。許多游艇是由國外進口，不同游艇的設備操作各有差異，不同于其他普通船舶，游艇駕駛員的流動性很強，不會長時間固定在同一艘游艇上工作，所以檢查他們能否熟練掌握游艇設備很關鍵，否則可能會出現看不懂游艇異常報警信號的危險情形。

三是強化游艇俱樂部的管理責任。游艇俱樂部負責對游艇操作人員開展游艇安全、防治污染環境知識和應急反應的宣傳、培訓和教育工作，但目前游艇俱樂部和游艇安全的關系還不夠緊密，缺少系統的管理體系。建議建立健全游艇俱樂部管理責任的監督檢查機制，落實相關的法律責任，強化游艇俱樂部對游艇管理的權利和義務，將游艇俱樂部提高為第一責任人的法律地位，有助于海事管理機構對于游艇安全的監管，也可有效督促游艇俱樂部認真完成培訓游艇操作人員的法律義務。鼓勵游艇俱樂部參與游艇監管，成立游艇行業協會，發揮行業自律和服務功能。統一制定行業標準和規范，比如安全標準、環保標準、服務標準等；統一開展培訓和宣傳活動，邀請專業的講師為會員提供系統的駕駛、安全、應急培訓，增強會員的專業素養和安全意識；與海事管理機構合作，開展對游艇駕駛員資質的認證和后續能力的評估；加強行業自律和監督，建立自律機制、組織開展行業檢查和評估活動、配合海事管理機構開展執法檢查，提供行業信息和技術支持。

四是建立游艇及游艇駕駛員信用評價體系。通過定期檢查，將游艇設備檢查結果、游艇涉及違法行為情況、游艇駕駛員設備操作熟練度等納入評價體系，對游艇適航狀態及游艇駕駛員適任狀態開展評估，制定黑白名單，將評估結果與出航頻率掛鉤，倒逼游艇駕駛員重視航行安全。

5 結 語

隨著旅游經濟的蓬勃發展和人民生活品質的提升，游艇產業正步入高速發展的黃金期，游艇的安全監管成為亟待強化的關鍵環節。海事部門要結合立法現狀、游艇駕駛證法律適用及監管難題，尋求政策支持，共同推動游艇產業邁向更加健康、有序、可持續的發展軌道。

參考文獻

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