小學勞動教育政策變遷二十年的分析與啟示

摘"""要政策執行理論認為，政策本身對政策執行有重要影響。新時代新勞動教育政策的頒布對我國“五育并舉”教育格局的深化具有深刻的時代意義。小學作為教育發展的起步階段，勞動教育的開展對小學生的成長價值非凡。本研究以公共政策執行理論為視角，以政策本身應具有的具體明確性、政策的合理性、政策標準與體系、政策性質與類型為分析框架，以文本分析法為基本的研究方法，以話語分析和詞頻分析為分析路徑，追溯過去二十年小學勞動教育政策的變遷，厘清小學勞動教育政策本身對政策執行的根本性影響，深化對小學勞動教育政策的價值體認，實現對政策的全面認識，從而推進小學勞動教育政策的有效執行。

關鍵詞小學勞動教育政策；政策執行；政策合理性；政策明確性

引用格式田振華.小學勞動教育政策變遷二十年的分析與啟示[J].教學與管理，2025（03）：25-29.

政策執行理論認為，“政策執行是政策過程的重要環節，而政策本身是政策執行的重要影響因素”[1]，即政策本身的變遷會影響政策執行的發展。百年來，勞動和勞動教育是世界范圍內學術研究與實踐追溯的重要領域。當今時代，人工智能、大數據的迅速發展，重構了人類社會的實踐樣態與生活形態，人類對勞動觀的認知不斷被重構重塑，導致現實中青年一代對勞動教育的認識存在諸多的誤區和誤判，勞動教育被弱化、淡化的情況隨處可見。面對這種全球化的根本性變革，中共中央、國務院、教育部頒布了一系列關于勞動教育的指導性文件和相關政策，指出勞動教育是中國特色社會主義教育制度的重要內容，強調要加強大中小學的勞動教育，促進學生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀，這是新時代對新教育的新要求。小學生作為國家未來發展的后備力量，其勞動教育政策本身的規定性直接決定著社會主義建設者和接班人的勞動精神面貌、勞動價值取向和勞動技能水平。因此，研究分析小學勞動教育政策本身的內容，能為當下我國發展、推廣勞動教育提供更加精準的參考和更加有力的借鑒。

一、小學勞動教育政策文本的基本情況與分析框架

政策文本內容是政策文本分析的依據和基礎，會隨著時間的推移和歷史性的不同形成一定數量的、具有差異性的政策文本內容，要開展政策文本分析必須界定政策文本的內容，厘清政策文本的分析路徑。

1.小學勞動教育政策文本的基本情況

就小學勞動教育政策文本的內容而言，首先，按照一般研究的理解，政策的內涵性主要指黨的政策性文件、重要領導人的講話、教育相關法律及教育行政規章等內容。其次，從歷史性來講，我國勞動教育政策是在一定歷史階段、經歷了長期的積淀而逐步完善和規范的，對小學勞動教育政策的考察，其實質就是從歷史發展的視角對政策做整體性、全面性的審視。再次，勞動教育政策一般情況下是把大中小學的勞動教育要求整合在一起形成的系列性政策，本研究聚焦小學的相關政策，在全面檢索的基礎上，將涉及小學的部分摘錄出來并進行精確性分析。最后，由于各個地區對政策執行的靈活性可能導致政策在不同層面存在著較大差異性，為了保證分析的一致性，所檢索的政策均是國家層面所頒布的相關政策。基于以上宏觀界定，本研究選取了2001年以來的小學勞動教育政策作為分析對象。之所以選擇近二十年（2001-2021年）來的政策文本作為研究內容，一是時間上的特殊性。2001年是新課程改革的起始之年，教育教學的秩序、要求、內容都得到了重構，小學勞動教育政策也不例外。二是參考的歷史性。以近二十年小學勞動教育政策的變遷來進行經驗梳理，能有效、充分說明小學勞動教育發展的邏輯證成性。三是研究的認同性。在近年來的研究中，大部分學者認同2001年至今是我國勞動教育政策的創新發展階段。

綜合以上分析，就小學勞動教育政策的分析路徑而言，本研究對2001年以來國家層面頒布的小學勞動教育政策文本進行了檢索、搜集，共整理相關政策文件15份（見表1），涉及綱要、決定、守則、規范、報告、意見、通知、講話、法律等多種形式，這些政策對小學勞動教育進行了直接與間接的相關規定。具體而言，從2001年至2010年，國家層面共出臺小學勞動教育相關政策文件5份，而2011年至2021年，國家層面共出臺小學勞動教育相關政策10份，這些都是本研究重要的研究資料。總之，本研究以2001年以來國家所頒布的小學勞動教育相關政策共15個文本為分析對象并進行編碼，以文本分析法為主要的研究方法，以詞頻分析和話語分析為具體的分析路徑開展研究。

2.小學勞動教育政策文本的分析框架

公共政策執行理論認為，“政策本身會影響政策的有效執行，具體要素包括政策的合理性、政策的具體明確性、政策標準與體系、政策性質與類型”[2]四個維度。所謂政策的合理性，宏觀上講，指的是政策符合社會發展規律，代表人民利益，能夠促進社會發展，被執行者認同，被政策對象擁護；從微觀上講，指的是政策內容與方向正確，政策基礎和規劃程序科學，政策邏輯嚴密。所謂政策的具體明確性，指的是政策方案、目標、措施以及行動步驟具體、明確、切合實際。所謂政策標準與體系，指的是政策標準、政策體系等完善、全面、到位。所謂政策性質與類型，指的是政策問題的復雜程度、涉及領域、涉及利益的多寡等方面，具體包括政策的表現形式、基本特征、基本分類、基本作用。結合公共政策的內涵以及小學勞動教育政策的基本屬性，可以看到小學勞動教育政策是典型的公共政策，符合公共政策的一般特征，其政策要求也遵循公共政策執行的相關要求。本研究以此為分析框架，展開對近二十年來小學勞動教育政策變遷影響政策執行的發展分析。

二、小學勞動教育政策本身影響政策執行的分析結果

按照政策執行理論的價值邏輯，在小學勞動教育政策執行場域中，政策的合理性、政策的具體明確性、政策的標準與體系、政策性質與類型作為政策本身的表現形態，會影響小學勞動教育政策的有效執行。

1.小學勞動教育政策的合理性

就政策內容與方向而言，從2001年至今，小學勞動教育都是在中國共產黨的領導下，直接或者間接地開展，其目的是為社會主義現代化建設服務，為人民服務。就其內容與形式而言，可以歸納為七種類型：一是勞動教育作為綜合實踐活動課程的內容之一得以呈現，表述為“勞動與技術教育”，目的是“形成初步技術能力”；二是表述為“勞動教育”，目的是“培養學生熱愛勞動、熱愛勞動人民的情感，掌握一定的勞動技能”；三是表述為“勞動”，要求個人事務和家務勞動相結合，集體勞動和社會實踐相結合。四是表述為“加強勞動教育，培養學生熱愛勞動、熱愛勞動人民的情感……促進德育、智育、體育、美育有機融合……使學生成為德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”，單獨提出了加強勞動教育，也提到了德智體美的有機融合以及德智體美全面發展，但“勞育”未納入融合以及全面發展的范疇，其目的是“培養學生熱愛勞動、熱愛勞動人民的情感”；五是表述為“充分發揮勞動綜合育人功能，以勞樹德、以勞增智、以勞強體、以勞育美、以勞創新，促進學生德智體美勞全面發展”，歷史上第一次將勞動教育融入了其他四育，充分拓展了勞動教育的外延和內涵，提升了勞動教育的地位。六是表述為“教育與生產勞動相結合”，依然將勞動教育歸位為綜合實踐活動課程的重要內容，強調個人事務與集體事務相結合，社會服務與職業體驗相結合，但與之前有所不同的是，本次政策進一步拓展了勞動教育的內容。七是表述為“加強勞動教育，……培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”，2018、2019、2020年出臺的相關文件都沿用如上表述。至2020年，中共中央、國務院《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》正式確立了勞動教育的重要地位，2021年《中華人民共和國教育法》進一步將勞動教育的地位合法化。

綜合以上闡述，結合詞頻和話語分析，一方面，小學勞動教育政策自2001年以來，經歷了多次的反復和變化，說明了我國勞動教育政策的變遷也難以擺脫“問題關注周期”現象，處于不斷的反復、跌宕與重構之中。另一方面，雖然其不斷地起伏、變化，但最終獲得了合法性地位，證明了其歷史的必然性以及能促進社會發展的功能性特征，符合人民的利益和社會的發展要求，也逐漸被政策對象所認同，在繼承的基礎上得以發展，在科學的基礎上趨于完善。同時，小學勞動教育政策在各個階段表述、內涵、指向各有特點，充分反映了當時歷史背景下對勞動教育的要求和需求，符合當時情景下社會的發展規律，代表了當時背景下人民的正當利益，能夠有效促進當時的社會發展，也同時表征了小學勞動教育政策在被政策執行群體和政策目標群體理解、認同、反復的過程中影響著政策執行。

2.小學勞動教育政策的具體明確性

政策執行理論認為，政策的具體明確性主要指的是：“政策方案、目標、措施以及行動步驟是否具體、明確、切合實際，包括四個方面的內容，即是否有應然層面的政策方案，是否有比較清晰的政策目標，是否有切實可行的政策措施，是否有層次明了的行動步驟。”[3]整合2001年至今國家層面的小學勞動教育政策文件，對以上四個維度進行文本的類屬性分析。

綜合以上分析可以發現，在現有的政策文本中，就數量和占比而言，有13份政策文本對政策目標做出了比較清晰的界定，占比86.7%；有13份政策文本對政策方案的闡述比較明了，占比86.7%；有5份政策文本有比較具體的政策措施，占比33.3%；有5份政策文本有比較明確的行動步驟，占比33.3%。整體來看，2000年至今的小學勞動教育政策目標基本比較清晰，政策方案大體完整，但政策措施和行動步驟長期缺位，導致勞動教育執行情況不佳，地位和價值難以穩定并確立。

就小學勞動教育政策發展的階段性來看，2000至2010年政策目標和政策方案比較全面，而2000至2009年的政策措施和行動步驟長期缺位，直到2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，明確了小學勞動教育的政策措施，但行動步驟依然缺位。同時，2011至2021年政策目標、政策方案、政策措施、行動步驟不斷趨于完善，且更加精細化，但依然存在著政策目標、措施、方案、行動步驟同時空缺的現象，如2012年《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》中，僅僅提到了德智體美四育，且政策措施和行動步驟雖然在發展，但進展緩慢，時有時無，直到2020年《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》以來系列文件的頒布與實施，小學勞動教育的目標、方案、措施以及步驟才得以完善并形成體系，地位全面確立，價值得到了充分的彰顯。以上變遷過程一方面說明了小學勞動教育政策的發展具有漸進性、積累性、周期性、歷史性和過程性等特征，系統總結、梳理其歷史發展進程和基本經驗，對今天實施勞動教育具有重要的實踐意義。另一方面，政策執行理論認為，“政策具體明確性是政策執行者行動的依據，也是對政策執行進行評估和控制的基礎。”[4]從時間緯度看，小學勞動教育政策在近20年的時間里，有目標、有方案，但政策措施和行動步驟不具體、明確，政策界限不清導致政策執行緩慢，2020年小學勞動教育系列政策的頒布，從根本上改變了這種現狀，有望實現小學勞動教育的整體發展和全面落實。

3.小學勞動教育政策的標準與體系

政策執行理論認為，政策標準與體系指的是政策標準、政策體系等是否完善、全面、到位，即政策在建立與頒布過程中，是否有配套的同類政策，是否從政策目標、政策內容、政策實施、政策保障、政策監測等要素出發，形成一個政策的系統，從而保證政策的有效執行。

在小學勞動教育的政策場域中，從2000年以來政策發展脈絡看，所涉及到的相關政策基本上處于孤立狀態，各個階段的政策僅僅是以價值論為基本立場，提出了勞動教育有益于學生、有益于社會、有益于人類發展，但缺少了基本的政策標準，沒有形成較為完備的政策體系。其中，2015年《關于加強中小學勞動教育的意見》和2020年《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》實現了勞動教育政策的標準化與體系化，尤其以2020年頒布的勞動教育政策最具典型性和代表性。2020年出臺的《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》，不僅從總體上說明了我國勞動教育的地位、目標、執行原則等內容，更是會同教育部印發了《大中小學勞動教育指導綱要（試行）》的通知，作為其配套文件，比較詳細、具體地說明了勞動教育應該如何做、如何評的問題。而2021年《中華人民共和國教育法》的修訂，更是將勞動教育提到了法的地位，實現了小學勞動教育政策的標準化、體系化、合法化。至此，真正意義上的勞動教育政策體系初步形成，這不僅有助于保證勞動教育政策目標的具體執行，勞動教育政策對象的全面發展，也會促使整個社會勞動氛圍的整體形成，最終保障政策的執行效果，為實現共同富裕的社會目標奠定理論與實踐基礎。

4.小學勞動教育政策的性質與類型

公共政策學認為，政策的性質和類型包括政策的表現形式、政策特征、政策分類、政策作用，概指政策問題的復雜程度、涉及領域、涉及利益的多寡等內容，具體見表2。

政策執行理論認為，政策通過其表現形式、基本特征、基本分類、基本作用影響政策執行效果，小學勞動教育政策作為重要的公共政策之一，也不可避免受以上因素影響。

就小學勞動教育政策表現形式而言，在近二十年頒布的政策中，通過中國共產黨的政策形式發布的有14次，其中包括教育部發布的8次，中共中央、國務院4次，黨的代表大會1次，全國教育大會國家領導人發言1次。同時，從2000年至今出臺的政策中，通過人民代表大會立法的僅有2021年修訂的《中華人民共和國教育法》，這在歷史上首次將“勞育”提升到與德智體美同等的地位，并以立法的形式將其穩定下來。這從表現形式上說明了我國歷來都比較重視勞動教育，但在執行上稍有欠缺。

就小學勞動教育政策的基本特征而言，首先，“任何公共政策的制定是政黨和政府（政治組織）的政治行為，公共政策集中體現了統治階級的利益需要，是源于政治動機的組織產物，因而其帶有鮮明的政治傾向性。”[5]我國是人民當家作主的社會主義國家，國家一切權力屬于人民，勞動教育政策集中體現了人民的利益需要，是經過長期的歷史實踐之后所作出的集體決定，不僅充分反映了廣大人民群眾的心聲，也表征出了人民群眾對自身利益維護的價值選擇，是對勞動教育政治性和價值選擇性的充分體現。其次，勞動教育政策是經過一個長期的演變、發展而最終形成今天的樣態的，經歷了反復的實踐與拓展，最終證明其對推動社會的進步、實現人的全面發展有重要的意義和價值。再次，經過長期的探索，2020年出臺的《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》，是以中共中央、國務院的名義頒發的，體現了國家對勞動教育的重視，同時也體現了勞動教育政策的權威性，這一政策文件是面向我國所有的大中小學生的，具有普適性意義。最后，基于勞動教育政策的權威性以及勞動教育被列入教育法的重要舉措，更基于法律的穩定性特征，2020年頒布的勞動教育政策也具有穩定性和長期性的特征。

就勞動教育政策分類而言，一方面，目前最新的勞動教育政策是一種一般意義上的程序性政策，它規定了勞動教育應該“怎么做”和“誰來做”的具體問題，對我國教育格局有比較重要的影響，即由以前的“德智體美”明確為“德智體美勞”，豐富、發展、完善了我國的教育體系。另一方面，從利益分配的類型而言，勞動教育政策屬于象征性政策，并不需要交付任何實質性的東西，也不分配有形的利益，更多的是涉及人們所珍視的一些價值觀，如最新勞動教育政策中所提到的“引導學生樹立正確的勞動觀念，涵育豐富的勞動情感，培養扎實的勞動能力，培育高尚的勞動精神”等內容，均不涉及比較實質性的利益。

就小學勞動教育的基本作用而言，主要體現在功能導向上。當前小學勞動教育存在著被學生弱化、淡化等一系列問題，這會影響學生后續的成長，進而影響社會的發展。因此，出臺勞動教育政策來引導小學生樹立正確的勞動觀念，從小學會熱愛勞動，熱愛勞動人民，這不僅要體現在觀念上，也要通過一系列的實踐措施，諸如倡導勞模精神，樹立勞動典型等行為進行引導，共同實現對小學生正確勞動觀的整體引領。

三、小學勞動教育政策文本分析的現實啟示

以上以詞頻分析和話語分析為基本方法，以小學勞動教育政策的合理性、政策的具體明確性、政策標準與體系、政策的性質與類型為基本分析維度，對2000年以來我國小學勞動教育政策進行了摘錄、提取和分析。在此基礎上，對我國近二十年來小學勞動教育的價值、導向、目標、特征、功能等有了一個初步的把握，同時對小學勞動教育政策自身所存在的問題有了初步的認識，也對政策和政策執行的改進形成了一定的啟示。

1.小學勞動教育政策的具體明確性有待提升

從近20年來（2000-2020）所出臺頒布的涉及小學勞動教育政策看，15份主要的政策文件中，詳細、明確、具體規定了小學勞動教育的基本任務、基本內容、具體做法、主要保障等的政策文本僅3份，即教育部、共青團中央等部門2015年出臺的《關于加強中小學勞動教育的意見》、中共中央和國務院2020年頒布的《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》以及教育部印發的《大中小學勞動教育指導綱要（試行）》，占所有政策文件的20%。其余出臺的小學勞動教育的政策文件，有的只是提到了勞動教育，但沒有具體提到目標任務；有的提到了勞動教育，但沒有明確勞動教育在我國教育體系中的基本定位；有的明確了勞動教育的基本定位，也說明了勞動教育的基本內容，但沒有具體的保障措施……，這類政策占到了總數的80%，這種現狀也是導致勞動教育在我國教育體系中一直存在、但始終沒有被真正落到實處的主要原因。2020年中共中央國務院頒布的《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》及其配套性政策，第一次比較全面的說明了小學勞動教育的基本定位，即“如何做”“誰來做”等基本問題。但就目前政策體系而言，還需要在政策執行過程中，進一步發現問題，來彌補、修正現行政策的不確定和不明確性，如需要有更全面的配套政策來明確“家庭勞動、學校勞動、社會勞動、個人勞動等具體包括那些內容，其邊界在何處”等微觀環節，以此保障政策的有效實施和高效執行。

2.小學勞動教育政策體系有待完善

就公共政策的一般理解而言，宏觀層面的政策體系包括總政策、基本政策和具體政策。具體到小學勞動教育政策，以2020年中共中央國務院頒布的《關于全面加強新時代大中小學勞動教育的意見》為例，這是我國勞動教育的總政策，小學勞動教育政策包含在這一總政策之中，是指導全國勞動教育的總原則，其內容具有高度的概括性和全局性，是一種整體上的戰略性政策。而教育部印發的《大中小學勞動教育指導綱要（試行）》是我國勞動教育基本政策和具體政策的集合體，呈現了勞動教育不同層次政策主體所需要采取的具體措施，對勞動教育的準則、邊界做出了具體規定，具有較強的操作性。但過去二十年的小學勞動教育政策僅僅從定位、價值、內容、特征等的某一個方面做了說明，政策整體比較零散，缺乏系統性，2020年出臺的政策在一定程度上彌補了之前政策的缺憾，可就政策體系本身而言，還需要在小學勞動教育基本政策的支持保障、基本政策的內在邏輯、具體政策的評價模式、具體政策的標準化以及具體政策的價值體認等方面做更加清晰的界定、更加全面的概括和更加系統化的完善。

總體而言，現在總是對過去的經驗與檢驗，過去的經驗和檢驗又會昭示現代的實踐。從歷史變遷的視角看，小學勞動教育政策變遷未能擺脫“問題關注周期”現象，因此，分析近二十年來小學勞動教育政策的內容變遷，有助于深化對小學勞動教育政策的價值體認，實現對政策的全面認識，推進小學勞動教育政策的有效執行。

參考文獻

[1][2][3]汪大海.現代公共政策學[M].北京：清華大學出版社，2013：66，171，73.

[4]陳振明.政策科學[M].——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：316.

[5]謝明.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2009：29-52，35.

[作者：田振華（1986-），男，甘肅慶陽人，重慶第二師范學院教師教育學院，副教授，碩士生導師，博士。]

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