完善檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟體系

在生態(tài)環(huán)境法典編纂和檢察公益訴訟法制定的過程中，應重新審視檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，以已有立法、司法解釋和司法經(jīng)驗為基礎，在中國式現(xiàn)代化的制度格局上，完善作為我國內(nèi)生制度的檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟體系。

貫徹風險預防原則

檢察生態(tài)公益訴訟是檢察機關針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為提起的公益訴訟制度，應當注意與生態(tài)環(huán)境領域實體法規(guī)定的銜接。

風險預防原則是生態(tài)環(huán)境法中最獨特也最重要的基本原則之一，作為生態(tài)環(huán)境法制中重要一環(huán)的檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟自然應明確貫徹這一原則。

根據(jù)《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》，民法典第一千二百三十四條、第一千二百三十五條規(guī)定的“國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織”（包括檢察機關），對于“不及時制止將使申請人合法權益或者生態(tài)環(huán)境受到難以彌補的損害”的“正在實施或者即將實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)”的行為，可在提起訴訟前向有管轄權的法院申請禁止令，法院應當在接受申請后四十八小時內(nèi)裁定是否準予。可見，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護法治領域內(nèi)的風險預防原則。

事實上，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）第一條已經(jīng)明確規(guī)定“法律規(guī)定的機關”和有關組織有權對已經(jīng)損害社會公共利益或“具有損害社會公共利益重大風險”的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟。

然而，檢察公益訴訟的有關司法解釋規(guī)定檢察院提起民事公益訴訟應當提交“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”，沒有將“具有重大損害風險”的行為納入受案范圍。在有關司法解釋起草過程中，全國人大常委會法工委和司法部建議刪除“具有重大損害風險”相關規(guī)定，理由是民事訴訟法第五十五條第二款、行政訴訟法第二十五條第四款都沒有關于“具有重大損害風險”的規(guī)定。

最高人民法院環(huán)境資源審判庭在《檢察公益訴訟司法解釋理解與適用》一書中認為，在司法實踐中，基于風險預防原則，對于人民檢察院就具有損害社會公共利益重大風險的行為提起公益訴訟的，人民法院應當告知人民檢察院及時督促行政機關依法履職，通過行政監(jiān)管消除風險。

前述兩份司法解釋規(guī)定不同的原因在于，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》專門針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件，自然應當貫徹環(huán)境法中的風險預防原則（環(huán)境保護法第五條）。而檢察公益訴訟的有關司法解釋所規(guī)范的類型則較為全面，除了生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件之外，還包括食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等案件，對于檢察機關公益訴訟職能覆蓋的全部案件而言，確實不是所有類型的案件都適合適用風險預防原則。

從實踐層面來看，無論是檢察生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟還是行政公益訴訟，都主要是對已經(jīng)產(chǎn)生現(xiàn)實危害的行為提起的損害賠償或執(zhí)法訴訟。

在相關立法中，可以考慮根據(jù)生態(tài)環(huán)境公益訴訟原理、環(huán)境公益訴訟相關司法解釋及實踐中已有案例的經(jīng)驗，增加預防性生態(tài)環(huán)境公益訴訟的類型。

第一種考慮是，分別在行政訴訟法、民事訴訟法和檢察公益訴訟的有關司法解釋已經(jīng)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中明確增加預防性生態(tài)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范內(nèi)容，主要是在受案范圍中增加對生態(tài)環(huán)境可能造成重大風險的類型。

另一種考慮則是，根據(jù)生態(tài)環(huán)境公益訴訟原理，將檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟單獨規(guī)定為一個獨立于所有其他公益訴訟的類型，未來作為檢察公益訴訟法中的獨立一章予以規(guī)定。生態(tài)環(huán)境公益的實質是生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，是人與自然和諧相處的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境公益是生態(tài)共同體的利益，這種利益與傳統(tǒng)人類社會中的公共利益存在較大區(qū)別，這是把生態(tài)環(huán)境公益訴訟單獨規(guī)定為一章的理論基礎。

當然，無論是哪種考慮，都需要與為未來生態(tài)環(huán)境法典中有關生態(tài)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定相銜接。

行政附帶民事公益訴訟之可能

除了檢察生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟和民事公益訴訟外，我國立法和司法解釋已經(jīng)明確了刑事附帶民事公益訴訟，實踐中也已積累了大量經(jīng)驗。

不過，全國人大常委會的授權決定、行政訴訟法和民事訴訟法都沒有直接規(guī)定行政附帶民事公益訴訟。因此，盡管最高人民檢察院已經(jīng)通過指導性案例（檢例第29號）明確檢察機關可以參照行政訴訟法第六十一條第一款的規(guī)定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，由法院一并審理，但實踐中此種尚未法定化的訴訟類型仍不多見。

根據(jù)行政訴訟法第六十一條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的規(guī)定，行政訴訟一并解決民事爭議案件應包括以下幾個要素：涉及行政許可、登記、征收、征用和行政裁決的行政訴訟；該行政爭議與相關民事爭議相關聯(lián)；行政爭議和民事爭議必須有一爭議是另一爭議的先決或前提條件；當事人一致同意提出申請；人民法院決定一并審理。

在現(xiàn)有行政訴訟法第六十一條及其司法解釋的基礎上建立正式的檢察生態(tài)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度，是學界已經(jīng)展開研究的一個方向。

我國對公共利益的保護，主要是由行政機關分領域履行保護職責，分領域的專業(yè)分工使得這種保護機制在技術上較有效率。而行政機關作為管理者，引入國家法律監(jiān)督機關監(jiān)督其履職行為是自然而合理的制度安排。不過，法律監(jiān)督機關可能并不如行政機關對生態(tài)環(huán)境保護領域的管理事項有專業(yè)化的理解。以國家司法權威作為后盾，除了增強法律監(jiān)督機關監(jiān)督有效性之外，還可以通過法院行使審判權讓監(jiān)督過程中可能產(chǎn)生的情況不至于影響行政機關正常履行職能。

當然，行政公益訴訟和民事公益訴訟在訴前程序、管轄、訴訟請求、舉證責任、和解調解等方面都有所不同，加之民事案件和行政案件在證據(jù)審查標準、起訴期限和時效、上訴程序等方面本就存在一定的差異，將行政公益訴訟和民事公益訴訟一并審理，需要解決一系列因兩類案件程序差異導致的實踐操作問題，對這些具體的技術性問題的確需要在傳統(tǒng)訴訟理論的基礎上重新考慮。

檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟體系之探

檢察公益訴訟是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)生制度，檢察機關的職能根據(jù)中國式現(xiàn)代化進程的環(huán)境不斷演化。

在檢察生態(tài)公益訴訟制度的建構中，固然需要考慮訴訟基于司法特性而具有的一般特征，從比較法上借鑒已有訴訟理論和吸收成熟司法經(jīng)驗，但是更為重要的還是從我國的國家社會具體結構、生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗和檢察職能合理分配的現(xiàn)實出發(fā)，并考慮生態(tài)環(huán)境公共利益的特殊重要性，在現(xiàn)有規(guī)范和經(jīng)驗上完善檢察生態(tài)環(huán)境公益訴訟體系。

這一體系應以預防性行政公益訴訟為主體，輔之以預防性和損害賠償性的民事公益訴訟；考慮到訴訟效率、判決結果的一致性和生態(tài)環(huán)境訴訟的特殊性，刑事附帶民事公益訴訟和行政附帶民事公益訴訟作為訴訟工具箱內(nèi)的備選工具也應予以細化規(guī)定，以便在滿足法定條件下選擇適用。

（學術觀點不代表本刊立場）

編輯：張宏羽""zhanghongyuchn@hotmail.com