領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系構建研究

[摘要]開展領導干部自然資源資產離任審計是有效監督地方政府官員在生態文明建設中履職行為的制度設計，構建科學合理的審計評估指標體系對推進這項工作具有重要價值。本文在對相關文獻和政策梳理基礎上，構建包括1個目標層、4個準則層和23個指標層的領導干部自然資源資產離任審計指標體系，并運用德爾菲法、層次分析法等方法進行實證檢驗，確定指標體系的權重分配，以期為各級審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計提供有效技術支撐。

[關鍵詞]領導干部自然資源資產離任審計" "指標體系" "權重設置

一、引言

黨中央明確要求對各級領導干部開展自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。這一頂層設計將領導干部的經濟責任審計與資源環境審計充分結合，能夠有效地減少領導干部以損害環境資源為代價換取短期經濟增長的短視行為。近年來，關于領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的研究關注點主要集中于以下方面：一是從學理上闡述自然資源資產離任審計的必要性和可行性。如領導干部自然資源資產離任審計的根本目標在于認定受托行為人在任職期間承擔的保護自然資源的職責是否符合特定和既定的要求，對受托責任人是否有效地履行了自然資源的受托責任進行評價和證實，強調領導干部自然資源資產離任審計的關鍵在于如何建立自然資源的資產負債表（蔡春、畢銘悅，2014）。二是運用多種方法構建自然資源離任審計評價指標體系。如基于主體功能區的視角構建領導干部自然資源離任審計指標體系（黃溶冰，2020）；利用綜合指數ACI反映自然資源的總體狀況，通過計算自然資源資產離任審計綜合指數以及期初期末綜合數值的差值評價領導干部在任期內對自然資源的影響（張少偉等，2021）等。研究成果更多側重于指標選取和指標內容的分析，缺乏對指標體系的實證檢驗，更鮮見指標體系權重設置的研究。本文在已有研究成果的基礎上，總結近年來領導干部自然資源資產離任審計實踐經驗，從系統性、時效性和客觀性角度出發，嘗試構建更為有效的領導干部自然資源資產離任審計指標體系，基于政策貫徹落實、法律法規執行、目標完成、資金征管用等維度構建了4個準則層指標，充分考慮審計重點內容和審計證據的合理性與可獲性等因素，篩選了自然資源資產負債表等23個具體指標，依據審計理論和實務領域多位專家的問卷打分，對各指標科學性及其權重賦值進行了實證檢驗，強化了審計理論與審計實務間的聯系。

二、領導干部自然資源資產離任審計指標體系構建

本文依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》這一綱領性文件，結合《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《生態文明體制改革總體方案》《綠色發展指標體系》《生態文明建設目標評價考核辦法》《重點生態保護修復治理資金管理辦法》等相關制度文件，參照已有研究成果，初步構建包括目標層（A）、準則層（B）和指標層（C）的領導干部自然資源資產離任審計指標體系。目標層（A）即為領導干部自然資源資產離任審計評價，其余各指標具體含義如下。

（一）生態文明建設重大決策部署貫徹落實情況（B1）

主要評估領導干部貫徹執行黨中央關于生態文明建設的一系列重大決策部署以及加快推進各項決策部署落地生效的情況。

1.自然資源確權登記情況（C1）。主要考察各類自然資源數量質量的登記工作情況。圍繞是否建立了歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，是否開展了有效可靠的信息化平臺建設等基礎性工作，重點關注針對所有者不清晰、所有權限模糊的問題是否有積極的應對措施。

2.國土空間規劃與用途管制情況（C2）。空間規劃重點關注生態功能區等項目是否進行嚴格界定、是否存在管制空間重疊界限交織等問題。用途管制主要聚焦是否按照指標嚴格控制建設用地的總量，是否按照禁止開發、限制開發、重點開發和優化開發的要求，實行不同的政績考核評價標準等。

3.去產能政策落實情況（C3）。主要考察供給側改革相關任務的完成情況。重點關注在“去產能”的過程中是否存在弄虛作假和違法違規的現象，以及產業轉型政策建立健全情況，是否推進高耗低效產業的淘汰轉型新舉措等。

4.自然資源資產負債表編制情況（C4）。圍繞自然資源資產負債表數據的真實性，考察自然資源的價值計量是否合理可靠、使用的計量方法是否普遍適用；圍繞自然資源的總量與存量，考察自然資源的變動情況，分析自然資源是否得到有效開發利用，是否做到經濟效益與環境保護相結合的效果最大化。

5.生態文明建設績效考核制度建設情況（C5）。圍繞是否建立經濟社會發展評價體系、是否建立自然資源監測預警機制等問題，重點關注不同主體功能區的生態文明績效評價的差異性，環境承載能力定期報告制度，以及超過承載能力限制措施等。

6.領導干部責任追究制度建立情況（C6）。重點考察領導干部是否建立可靠的預警機制，是否能夠在相關法律法規的指導下作出公平公正的決策，是否制定和補充環境保護相關的監督預警機制，是否形成區域間聯防聯控制度，是否建立了離任后的損害追責制度，是否對已造成自然資源損害的領導干部進行處罰等。

7.其他需要遵守和實施的情況（C7）。主要考察貫徹落實《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》以及其他相關制度規定中要求遵守和實施的重大決策和要求等情況。

（二）生態文明建設法律法規執行情況（B2）

主要評估領導干部及時制定和完善生態文明建設相關法規制度，推動經濟社會綠色轉型和發展情況。

1.建立健全相關法規制度情況（C8）。重點關注被審計地區是否遵守相關法律法規，是否根據要求建立健全當地有關法規，內容是否違背國家相關法律，是否制定并執行自然資源資產的保護規劃等制度。

2.違反生態環境保護法律法規的懲處情況（C9）。重點關注違反相關法律法規時是否依據法規實行處罰，被勒令整改的地區是否得到妥善治理以及整改措施是否落實到位。

（三）生態文明建設目標完成情況（B3）

主要評估領導干部推動戰略性資源安全保障、打好污染防治攻堅戰、美麗中國建設、碳達峰碳中和等重點目標任務落實情況。

1.各類自然資源儲量增減率（C10）。自然資源儲量的變動可以大致反映出資源的可持續發展能力。該項指標可以通過將當年土地狀況、水資源、森林資源、礦產資源等自然資源的區域儲量與基期儲量的差值與基期的儲量值相除獲得。

2.自然資源利用產值增長值（C11）。自然資源是否得到合理的市場運作及有效配置可以反映出當地領導干部對自然資源的綜合開發及利用情況。該項指標可以通過計算任期內自然資源工業總產值占地區工業總產值的比重與基期比重的差值獲得。

3.單位自然資源利潤增加率（C12）。自然資源的銷售利潤可以衡量自然資源給地區帶來的經濟效益，可以通過計算任職期間自然資源利潤增長與基期利潤的比值獲得。

4.單位GDP能源消耗降低率（C13）。單位GDP能源消耗降低率反映當地經濟發展對能源的依賴程度，反映出領導干部任職期間能源轉型推進力度以及產業結構調整的落實情況。該指標可以通過能源消耗總量與當地地區生產總值之間的比值計算獲得。

5.單位GDP二氧化碳排放降低率（C14）。單位GDP二氧化碳排放率的有效降低能夠反映地方能源是否清潔低碳高效利用以及產業綠色轉型程度，同時考察領導干部任職期間落實“雙碳”目標情況。該指標可以通過計算每生產1單位GDP所產生二氧化碳排放量與基期相比的降低比例獲得。

6.地表水等級達標Ⅲ類比例增長率（C15）。主要考察領導干部任職期間河湖水質的改善情況。該項指標可以通過計算領導干部離任時水質達到或優于Ⅲ類的國控地表水環境質量監測斷面數與基期達標斷面數的差值占基期斷面總數的比率獲得。

7.空氣質量優良增長率（C16）。重點關注PM2.5、O3、PM10、一氧化碳、氮氧化物、硫氧化物等污染物質。該指標可以通過計算現期環境空氣質量指數（AQI）達到或優于國家質量二級標準（即AQIlt;100）的天數與基期達標天數的差值與基期達標天數的比例獲得。

8.森林覆蓋增加率（C17）。主要反映森林資源的豐富程度以及森林的碳匯能力，該指標重點關注是否實現《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》中提出的森林覆蓋率目標任務（根據規劃中提出2035年森林覆蓋率達到26%的目標倒推，平均每五年需提高一個百分點）。該指標可以通過計算現期地區森林面積占地區總面積的比率與基期的差值獲得。

9.歷史遺留礦山破壞治理率（C18）。該指標主要關注領導干部對歷史遺留礦山破壞問題的治理情況，可以通過計算累計恢復治理的面積與自然資源損壞總面積的比率獲得。

（四）生態文明建設相關資金征管用情況（B4）

主要評估生態文明建設相關項目資金的收支、管理和使用情況，促進項目資金規范安全高效使用。

1.資源環境治理資金投入情況（C19）。主要考察資源環境治理資金投入強度，考察領導干部任職期間是否重視自然資源的治理問題。

2.資源稅和環境保護稅征管情況（C20）。重點關注是否依據《中華人民共和國環境保護稅法》以及《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》等相關法律法規合理計稅，依法減免稅收，是否對違法納稅人以及納稅單位進行合理處罰等。

3.專項資金統籌使用情況（C21）。重點關注是否按照《中華人民共和國預算法》《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》以及《重點生態保護修復治理資金管理辦法》等相關政策制度統籌合理使用各類專項資金，是否發揮專項資金的統籌系統效應，避免資金使用重復和浪費，是否公開透明地披露資金使用信息等。

4.排放權等交易制度建設情況（C22）。主要考察用能權、排污權、碳排放權、用水權等許可權制度的建設和運行情況。重點關注是否建立統一公平的標準，是否覆蓋當地的全部企業，是否完善當地的用能權、碳排放權、排污權以及水權的交易制度，是否結合當地用能單位的特點開展單個項目的權責交易制度，是否建立完善可靠的交易平臺以及相關的交易市場監管體系等。

5.有償使用制度建設及使用情況（C23）。主要考察自然資源資產有償使用政策落實情況。重點關注土地資源出讓金、租金與稅費制度是否規范有效，是否建立健全礦產資源的探礦權采礦權等礦業權的出讓制度，是否推進礦業權的市場化交易等。

三、自然資源資產離任審計評價指標體系的實證檢驗

基于上文初建的指標體系制作調查問卷，按照樣本量為問卷問題的5—10倍的要求，共發放問卷221份，調查對象為國內審計理論界和實務界的專業人士，主要包括高校和科研院所的相關研究人員、審計署和地方審計機關的審計干部等，問卷共涉及27個重要程度問題，問卷回收率為100%。據此，對初建指標體系的隸屬度、鑒別力、相關性、信度與效度等進行實證分析。

（一）隸屬度分析

通過數學表達式（R=M/N）進行各項指標的隸屬度計算，其中，R表示指標隸屬度，N表示參與調查問卷的人數，M表示認為該項指標屬于最理想指標的人數。R值越大，說明該指標屬于上級指標這一模糊集合的程度越大，一般當R值大于臨界值0.5時，表示有超過50%的專業人士認為該指標為理想指標，則該指標應保留，反之則刪除。實證結果表明，上文初建的4個二級指標和23個三級指標的R值均超過0.5，因此，所有指標均可以保留至下一輪篩選。隸屬度分析結果如表1所示。

（二）鑒別力分析

鑒別力分析主要目的是消除指標偏態聚集問題，利用變異系數（CV系數）來衡量鑒別力。通常來說，CV系數小于0.15，說明離散程度越低，表明該指標的鑒別能力越強，計算結果如圖1所示，其中，CV系數最大值為0.1471，最小值為0.0868，極差為0.0603，說明構建指標的區分情況較好。

（三）相關性分析

運用皮爾遜相關性分析法分別計算4個準則層下23個指標層指標的相關系數r，若r值在0.0到0.2之間，說明極弱相關或無相關。本次實驗中，指標相關系數均在0.2—0.6之間，具體如表2所示。因此，實證檢驗顯示23個指標層指標的相關性均滿足要求，無需刪除指標。

（四）信度效度檢驗

對各指標進行克朗巴哈系數（Cronbach’s α系數）分析，通常Cronbach’s α系數大于0.8表示該檢測或量表的信度非常好。利用SPSSAU平臺對收回的問卷進行分析，發現Cronbach’s α系數為0.953，大于0.8，說明指標體系信度非常好。

常用KMO度量標準是0.9以上表示非常適合，0.8表示適合，0.7表示一般，0.6表示不太適合，0.5以下表示極不適合。經過實證分析，指標體系的KMO值為0.895，屬于合適標準。同時，對調查問卷進行Bartlett’s球形檢驗，若Sig值lt;0.05（即p值lt;0.05），說明各變量間具有相關性，因子分析有效。檢驗結果顯示P值為0，通過效度檢驗。

四、領導干部自然資源資產離任審計評價指標的權重設置

層次分析法（AHP）的關鍵在于構建各層次的判斷矩陣。本文運用該方法對領導干部自然資源資產離任審計的評價指標體系進行賦權，邀請22位相關專家學者和實務工作者對同一層次中以矩陣形式排列的指標兩兩展開重要性比較，將問卷結果導入yaahp軟件進行層次結構分析，并對各專家的判斷矩陣進行一致性檢驗。檢驗結果顯示，22份專家問卷的CR值均小于0.1，全部通過一致性檢驗，由此獲得準則層和目標層中各個指標的權重分配結果，具體如表3所示。其中“生態文明建設相關資金征管用情況”權重最高，而“自然資源管理和生態環境保護目標完成情況”權重最小，說明領導干部自然資源資產離任審計應聚焦財政財務資金真實合法效益主責主業；在指標層中，“違反生態環境保護法律法規情況”“建立健全法律法規情況”以及“有償使用制度”權重較高，反映領導干部自然資源資產離任審計應以法律法規為依據，堅持依法審計原則。

五、結語

領導干部自然資源資產離任審計對促進綠色轉型、推動社會建設、實現經濟和資源的可持續發展以及國家治理現代化具有重要意義。本文依據黨和國家關于領導干部自然資源資產離任審計的一系列法律法規構建了包括1個目標層、4個準則層和23個指標層的領導干部自然資源資產離任審計指標體系，對指標體系進行了鑒別力、隸屬度、相關性以及信度效度的實證檢驗，驗證了指標體系的科學性和合理性，并確定了指標體系的權重設置。該指標體系不僅聚焦領導干部自然資源資產受托管理責任的履行情況，更加強調領導干部在推進生態文明建設中的工作力度。由于各地自然資源資產分布不均且存在較大差異，因此在審計實踐中，可以結合不同地區的具體狀況確定審計重點內容，對指標體系和權重作出相應的調整和檢驗，確保審計工作具有針對性和專業性。

（作者單位：南京審計大學政府審計學院，郵政編碼：211815，電子郵箱： houxiao4199@163.com）

主要參考文獻

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