“雙一流”高校基建工程內控管理建設的路徑探究

摘要：黨的二十大以來，全面從嚴治黨成為理論與實踐的熱點問題，為順應這一指導要求，結合“雙一流”建設目標，“雙一流”高校基建工程也要有更加完善的內部控制保障，確使基建資金發揮出應有效應。基建工程管理是高校內部控制建設的重點領域。為更好地發揮高校基建工作的職能作用，高校有必要重視并加強基建工程內部控制建設，研究采取相關完善措施和對策，進一步提高高校基建工程管理水平，科學防范各類風險，促進基本建設質量和服務成效的優化提升，為高校事業發展提供更好的基礎保障。

關鍵詞：內部控制；防范風險；條件保障

中圖分類號：F27"文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.024

1"內控管理的基本要求及必要性

“雙一流”高校基本建設工作為營造一流育人環境，著力提升校園體驗品質，加快推進校園基礎設施和文化景觀建設，持續改善辦學條件和育人環境等方面起到了關鍵性的作用，進而為一流大學、一流學科的建設提供了空間保障。

內部控制以完善規劃體系建設，深化體制機制改革為目標，不斷推進優化內部管理機構，能夠提升大學整體治理水平。高校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，可以對經濟活動的風險進行有效防范和管控。本文將以風險導向的內部控制要素為切入點，即以風險識別和評估為基礎，管理風險，繼而分析、設計和實施內部控制的過程，旨在降低風險以實現“雙一流”高校的建設目標。

財政部于2012年11月29日下發了《財政部關于印發lt;行政事業單位內部控制規范（試行）gt;的通知》，并于2015年12月21日發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求行政事業單位提高內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防范機制建設。財政部于2016年6月24日下發了《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》通過對單位內部開展基礎性評價工作，一方面明確內控的基本要求和內容，另一方面，旨在發現單位現有的內部控制的漏洞和薄弱環節，有針對性地健全內部控制體系，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前完成內控建設工作。

以上可以看出，國家部委對高校的內部控制有著明確的要求，基本建設的內部控制又是其中較為重要的部分，所以研究分析“雙一流”高校基建工程內部控制具有重要意義。

2"高校基建工程內部控制分析

2.1"控制環境

高校基本建設事關高校“百年大計”，影響之大有目共睹，為此上到中央下到地方都對基本建設全過程有著嚴格的程序規定和要求。對教育部直屬高校而言，《教育部直屬高校基本建設管理辦法（2017年修訂）》宏觀指導著高校基本建設的流程，與此同時各高校也根據國家的法律法規結合自身的情況，制定了適合自身建設發展的基建制度。在一輪輪巡視審計的過程中，各高校的基建制度趨于完善，制度環境較為良好。同時，教育部也關注基建工程的廉政風險，出臺了《教育部直屬高校和直屬單位基本建設廉政風險防控手冊》，并多次召開廉政風險防控會議，加強思想認識。

雖然高校基建制度趨于完善，但是在實施過程中受制于多部門的聯動，往往會出現實施層面的矛盾點。例如，教育部直屬高校基本建設管理辦法規定，“直屬高校應當根據校園規劃，結合事業發展需要和財務能力，按照國家經濟與社會發展規劃周期，在教育部的指導下編制五年基本建設規劃”，而實際上教育部對直屬高校要求提交的事業發展規劃卻在五年基建規劃之后。

2.2"風險評估

高校的基建制度往往針對基建實務工作中程序性的規定和流程，偏向于問題導向。基建人員疲于程序上的工作，難以真正跳出基建看基建，不能在實施程序過程中真正發現主要風險矛盾點。而實際上，科學地管理工程需要站在風險導向的角度進行思想和管理，需要建立工程管理風險清單，并且隨著項目的持續推進，不斷增加未識別到的風險情形及類別。

2.3"控制活動

筆者認為，控制活動是高校基建內部控制中最重要的要素，影響著工程項目的實施的三性，即經濟性、效率性和效果性。現針對高校基建項目各類控制活動部分淺析如下：

（1）校園建設總體規劃不具有引領性。高校往往不能嚴格按照校園建設總體規劃進行實施，在現實操作中項目的選址、規模隨著各類主觀和客觀因素發生變化，形成了雖然總體規劃明確、但是單體規劃需要反復做的現象。

（2）可行性研究報告流于形式。建設工程項目有時候會倉促上馬，可能導致工程項目建設內容調整、取消或者無法實現預期目標要求，可行性研究報告僅是抓緊立項的文本材料，高校在前期階段并未想清楚建設內容及需求，導致后續重新立項。

（3）工程項目招標分包過多。高校工程項目由于專業設計不到位，前期又由于各種因素需要盡早招標施工總承包單位，將很多專業分包項目（例如，智能化、變配電等）納入暫估價工程，后續另行采購。

2.4"信息化溝通

高校往往是多校區辦公，建設工程也極有可能遍布各個校區，傳統的紙質會簽已不能滿足業務處理的及時性和有效性的要求，故而“雙一流”高校基本上都配備了基建信息化系統。系統的建立大大提高了工作效率，通過系統流程的管控，建立起清晰的匯報路線和暢順的外部與內部溝通渠道。與此同時，信息化系統能夠留下工程建設全生命周期的資料，有利于后續的數據匯總收集及項目自評價工作。

完整的基建信息化系統應當包含項目庫管理、建設程序管理、勘察設計管理、招采管理、合約管理、項目支付、變更簽證、進度計劃、投資控制、質量安全、竣工驗收、統計臺賬、檔案管理等模塊。各個高校的基建信息化系統應當結合各高校的基建管理模式及流程設定適合自身的內涵框架，除基建以外的相關部門，例如財務、采購、審計、法務等審核流程也應在系統中體現。由于高校各個業務部門有著自身的業務模式和體系，難以真正做到全口徑的兼容，所以也對控制管理造成了一定的阻礙，使整個基建實施流程最終還是以紙質簽字蓋章為準，信息化系統流于形式，變為統計數據的工具。

2.5"監控

教育部等各部委及地方相關政府部門均對高校基建工程跟蹤審計有全面的要求，各高校均有審計部門，能夠對工程建設過程中相關事項的經濟性、合理性、效益性等予以評價。在實際工作中，往往審計僅停留在程序層面，難以深入實施全過程的監控，有的高校并未實現審計部門駐場監管，造成審計獲取的信息可能具有滯后性、粉飾性，難以發現深層次的問題。雖然在高校工程管理過程中，監理單位會對工程各方面進行全面監督，高校也有工程部門全過程管理，甚至請第三方評估單位對工程質量、安全等進行評價，但是這些外部單位僅是節點性的審查，難以真正客觀地動態性發現問題。

除了審計部門之外，紀委監察部門對工程的監控也是至關重要。高校紀委監察部門往往僅針對采購、廉政等方面的投訴、質疑進行處理，對工程整體進展、工程的特殊性不甚了解，往往造成效率較低，沒有形成定期的評估和監督。

3"完善措施

（1）高校多部門配合，提前做好事業發展規劃。事業發展規劃往往由各高校發展規劃處編制，五年基建規劃往往由基建處編制，由于受制于事業規劃的提交滯后于五年基建規劃，各高校應加強多部門配合，提前謀劃事業發展規劃，結合高校實際狀況做好基建項目儲備工作。

（2）成立內部控制小組。基建部門成立內部控制小組，定期評估工程項目實施過程中的各類風險，整理出風險清單逐項評級評分。整個項目竣工驗收后，將所有材料進行匯總，形成工程項目的自評報告，為后續基建項目管理提升打下基礎。

（3）貫徹“三重一大”決策落實。雖然基建項目會隨著國家政策、校內需求等發生變化，但是總體建設的內容、規模、投資、選址等不應發生較大變化，應建立相關制度，嚴守“三重一大”決策落實。

（4）加強基建項目前期論證。可行性研究報告作為高校執行項目的重要依據，必須得到充分論證，并經校長辦公會決策后方可報相關部門立項批復。在巡視審計中，項目的執行情況對照的審計基礎就是可行性研究報告，所以必須加強可行性研究報告的論證，確保項目的選址、規模、投資等重要因素能夠準確反映出高校建設的訴求。

（5）加強施工圖設計，確保各項專業設計到位。前期各項專業設計到位，減少工程暫估價項目，雖然前期需要些許時間，但是后期減少了招標、分包管理等程序，有利于項目實施的經濟性和效率性。

（6）基建信息系統的更新需與時俱進。隨著國家對項目管理方式的不斷變化，尤其是有了財政部一體化系統后，付款流程的要求更加嚴格，基建信息系統也需要不斷完善其功能，盡量匹配相關部門業務流程的變化，讓系統真正發揮應有的作用。

（7）加強跟蹤審計的職能，完善紀委監察的定期評估。增加審計人員的駐場辦公，及時發現問題，提高工程建設的效率，真正做到全過程的跟蹤審計。審計部門及紀委監察部門定期評估工程項目經濟性、效益性、廉政情況，同時出具前期、中期、后期報告，增強監控的威懾力和效果。

參考文獻

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