紐約，從空中拿地

紐約的天際線是其蓬勃發展的地產業的剪影。在這座寸土寸金的城市，土地和樓房上空的“空氣”也價值連城。這是因為，當人們以為建設指標已經封頂時，“上空權”為地產開發提供了往更高處建設的空間。

上空權的正式名稱為“可以被轉移的土地開發權”。假設有兩個地塊A和B：A的開發商已經建滿了規劃所許可的高度，但還想繼續建設更高的樓房；B則并未建滿規劃許可的體量。那么在開發權轉移的機制下，地塊A的開發商可以向地塊B的所有者購買其土地上空閑置的土地開發權——即將地塊B上空未被建筑填滿的開發空間轉移到地塊A，從而可以在A自己的地盤上建設體量超出原有規劃所許可的房屋。

紐約的開發權轉移自然和這座城市的房地產市場以及天際線息息相關，但很多人不知道的是，除此之外，這套制度其實也和古建筑保護、產業發展、公共空間等政策話題有著重要的聯系。

戰后，美國迎來了一陣建設熱潮，大量的新建筑徹底改變了城市的風貌。在這段高速發展的時期內，紐約的許多歷史文物建筑被摧毀，令人唏噓不已。于是，一場古建筑保護運動在20世紀60年代和70年代興起。1965年，紐約成立了自己的文物保護部門——地標保護委員會（相當于這座城市的文物局），其目的就是讓重要的歷史建筑能在房地產市場和經濟發展的高壓下被保存下來。

但是，文物建筑在被保護后，往往會遇到新的生存危機。任何一棟樓房，無論房齡大小，都得花錢進行長期維護——越是古老、具有文物價值的建筑，其維護單位所需承擔的維護費可能會越高。問題是，一旦某棟建筑被列為文物，法律就會禁止其所有者對這塊土地進行改造或再開發。禁止改造和開發，即切斷了土地所有者的財源。這樣一來，文物機構反而由于保護而失去了一大塊潛在的資金來源，因此面臨運營風險。

在紐約，不少地標性文物建筑是處于繁華商業區的教堂。紐約的區劃對這些教堂所處的鬧市區給予了很高的開發強度，所以按理來說教堂上空都有不少的潛在開發空間，但文物保護部門卻封鎖了這些古建筑所在的土地被再開發的權利。所以，當教堂周圍的地塊上都建起了摩天大樓的時候，教堂自身的開發權卻被文物局給“凝固”了，空有開發權卻不能使用，這些文物機構的固有資產無法實現其市場價值。久而久之，許多古建筑由于缺乏維護資金面臨破敗的危機。

于是，紐約在成立地標保護委員會后的第三年（1968年），立法通過了專門針對文物的開發權轉移機制。在這套政策下，被列為文物的古建筑可以將自己無法使用的開發權賣給其他地塊，從而通過房地產市場來賺得一筆資金。

這種針對古建筑的開發權轉移機制可以帶來不少好處，實現多維度的公私雙贏。

首先，通過出售開發權，負責經營古建筑的文物機構可以改善自身的財務狀況，社區也得以享受更高品質的文物保護工作帶來的街區整體利益。

其次，開發商也可以從中獲利：在收購開發權后，在其他地塊上建設超出原規劃許可的房屋，在寸土寸金的紐約拿下新的開發空間。

再次，這項政策可以推動政府更加廣泛地開展文物保護工作，卻不用增加政府實際承擔的財務成本。最初，地標保護委員會在運作的時候遇到了不少挑戰：許多古建的所有者因為擔心自身未來的財務狀況，所以極其反對政府將其資產列為文物。開發權轉移機制則使得文物保護不再意味著財務災難，增加了公眾對文物保護工作的接受程度。

最后，這項政策能提高政府的稅收收入。許多文物機構（如教堂）是非營利組織，這些機構不需要繳納房產稅（即獲得稅務豁免權）。開發權轉移機制則使得這些免稅機構原有空閑著的開發權通過出售而轉變成需要繳稅的建筑物面積，可謂一舉多得。

（摘自2024年第21期《世界博覽》）