加強工業(yè)區(qū)塊線規(guī)劃管理 保障制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

制造業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的壓艙石，保障產(chǎn)業(yè)空間，提振實體經(jīng)濟發(fā)展已成為鄭州國家中心城市建設(shè)的重要任務(wù)。按照自然資源部、河南省自然資源廳在國土空間規(guī)劃中做深做細工業(yè)用地、統(tǒng)籌劃定工業(yè)用地控制線要求，鄭州市自然資源和規(guī)劃局組織編制了《鄭州市工業(yè)區(qū)塊線專項規(guī)劃（2021—2035年）》，在全省率先劃定鄭州市域工業(yè)區(qū)塊線總規(guī)模630平方千米；同步出臺《鄭州市工業(yè)區(qū)塊線管理細則（試行）》等政策措施，加強工業(yè)區(qū)塊線管控，提升工業(yè)用地綜合利用效益，探索出滿足鄭州市現(xiàn)階段需求，保障制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

明確工業(yè)用地管控新策略

以底線約束保障工業(yè)空間供給。工業(yè)區(qū)塊線是保障工業(yè)用地總規(guī)模，提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，需要嚴格控制和保護的以工業(yè)為主導(dǎo)功能的區(qū)塊范圍線。針對鄭州市工業(yè)用地面臨的現(xiàn)狀規(guī)模較小、用地分布分散、畝均產(chǎn)值較低等問題，統(tǒng)籌劃定工業(yè)區(qū)塊線，以底線約束方式優(yōu)先保障工業(yè)用地資源，形成高效集聚的制造業(yè)空間格局勢在必行。按照底線思維、統(tǒng)籌兼顧、上下聯(lián)動原則，從定模式、定標準、定路徑三個方面確定工業(yè)用地管理策略和工業(yè)區(qū)塊線劃定方法。

提出分級分類管控模式。按照剛性與彈性、近期與遠期相結(jié)合原則，實行一級區(qū)塊線、二級區(qū)塊線分級管控。一級區(qū)塊線作為保障產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展的工業(yè)用地管理底線，是鄭州市先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心載體；二級區(qū)塊線作為穩(wěn)定鄭州市一定時期（3年及以上）工業(yè)用地總規(guī)模、未來可根據(jù)城市發(fā)展需求適當調(diào)整使用功能的工業(yè)用地管理過渡線。

明確集中連片施劃標準。深入關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條體系，采用結(jié)構(gòu)引領(lǐng)、關(guān)聯(lián)支撐，劃定工業(yè)區(qū)塊線。優(yōu)先保障航空港區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)及其擴展區(qū)、各類省級先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)拓展空間。同時，保障用地績效和產(chǎn)業(yè)能級較好的工業(yè)園區(qū)、連片工業(yè)用地和省、市重點項目內(nèi)工業(yè)用地以及新型工（產(chǎn)）業(yè)用地等創(chuàng)新空間。控制單個工業(yè)區(qū)塊線規(guī)模宜在150畝以上，區(qū)塊線內(nèi)工業(yè)用地不得低于區(qū)塊線總用地面積的60%。以城市快速路或主次干道、生態(tài)廊道和河流山體、行政轄區(qū)等為邊界，獨立零星的工業(yè)用地不再單獨納入，保證區(qū)塊線形態(tài)完整。

統(tǒng)籌多方聯(lián)動實施路徑。建立縣（市、區(qū)）聯(lián)動參與、共劃共管工作機制。明確鄭州市工業(yè)規(guī)模目標，劃定中心城區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)塊線方案，科學(xué)分配工業(yè)規(guī)模指標，結(jié)合工業(yè)布局情況劃定區(qū)塊線，統(tǒng)籌匯總形成鄭州市工業(yè)區(qū)塊線劃定總圖。

劃定工業(yè)區(qū)塊控制線新實踐

匡算鄭州市工業(yè)用地規(guī)模。通過鄭州市工業(yè)發(fā)展演變規(guī)律與相關(guān)規(guī)劃分析，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，以2035年鄭州市工業(yè)增加值達到1.2萬億元，占GDP比重穩(wěn)定在40%，單位工業(yè)用地增加值達到或超過30億元/平方千米，工業(yè)用地規(guī)模控制在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的25％以上為總體目標，采用產(chǎn)業(yè)空間占比法、地均效益推測法、人均指標推算法三種方法進行產(chǎn)業(yè)規(guī)模匡算，確定到2035年，鄭州市工業(yè)用地規(guī)模在400～450平方千米。統(tǒng)籌人、地、產(chǎn)關(guān)系，在工業(yè)用地規(guī)模匡算基礎(chǔ)上，最終預(yù)控工業(yè)區(qū)塊線規(guī)模在600～650平方千米。

整合鄭州市工業(yè)用地資源。根據(jù)2020年國土變更調(diào)查成果，鄭州市現(xiàn)狀城鎮(zhèn)工業(yè)用地總規(guī)模171平方千米。通過各縣（市、區(qū)）國土空間總體規(guī)劃、已批控規(guī)、新選址新型工業(yè)項目，梳理出規(guī)劃工業(yè)用地總規(guī)模258平方千米。整合后，鄭州市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)工業(yè)用地總規(guī)模達到429平方千米，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例20％。

總體劃定鄭州市工業(yè)區(qū)塊線。按照“應(yīng)劃盡劃”原則，最大限度保障先進制造業(yè)發(fā)展空間，鄭州市劃定工業(yè)區(qū)塊線640個，總規(guī)模630平方千米，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的30%；區(qū)塊線內(nèi)工業(yè)用地432平方千米，占區(qū)塊線總規(guī)模的69%。空間分布呈現(xiàn)“核心集聚、全域統(tǒng)籌”特征，以國家及省級開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地為核心，框定開發(fā)區(qū)外連片工業(yè)，實現(xiàn)全域統(tǒng)籌布局。中心城區(qū)劃定區(qū)塊線139 個面積378平方千米，區(qū)塊線內(nèi)工業(yè)用地253平方千米，主要分布在航空港區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)，規(guī)劃先進制造業(yè)、科技研發(fā)、倉儲物流等功能。外圍縣（市）分布最多，形成以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體、小微產(chǎn)業(yè)園為補充的先進制造業(yè)發(fā)展格局。

分級劃定工業(yè)區(qū)塊控制線。劃定一級區(qū)塊線419個面積598平方千米，占鄭州市工業(yè)區(qū)塊線的95%；區(qū)塊線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地405平方千米，占鄭州市規(guī)劃工業(yè)用地的94%。規(guī)劃主導(dǎo)功能為工業(yè)，包括省級先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)及其以外集中成片的工業(yè)用地。劃定二級區(qū)塊線221個面積32平方千米，占鄭州市工業(yè)區(qū)塊線的5%。

構(gòu)建工業(yè)用地管理新體系

實行區(qū)塊線分級管控。按照一級區(qū)塊線、二級區(qū)塊線兩個層級進行管理控制。一級線嚴控規(guī)模和布局，確需調(diào)整的嚴格遵循“占補平衡”原則，確保基本規(guī)模不減少。一級線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地原則上不得建設(shè)商品住宅和大型商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，除因公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、人才住房和保障性住房等，原則上不得調(diào)整為其他非工業(yè)用途。二級線可結(jié)合城市長遠發(fā)展訴求優(yōu)化調(diào)整。

實現(xiàn)工業(yè)用地分類引導(dǎo)。按照不同區(qū)域及政策將工業(yè)用地分為三類區(qū)域，采用“增、留、轉(zhuǎn)、減”四種模式進行發(fā)展引導(dǎo)，分別制定增量集聚、存量留轉(zhuǎn)、減量識別的工業(yè)用地空間引導(dǎo)策略。第一類是區(qū)塊線內(nèi)工業(yè)用地，作為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鞏固提升空間及保障戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)用地需求，嚴格按照分級管控要求進行管理，鎖定總量、提質(zhì)升級；第二類是區(qū)塊線外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)零星工業(yè)用地，以規(guī)劃引導(dǎo)、轉(zhuǎn)型調(diào)整、功能提升和融合發(fā)展為導(dǎo)向，重點釋放存量產(chǎn)業(yè)空間，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型，完善城市現(xiàn)代服務(wù)功能；第三類是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地，以生態(tài)優(yōu)先、整治整合為導(dǎo)向，鼓勵有前景的工業(yè)企業(yè)逐步進入開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)、專業(yè)園區(qū)集聚。

制定工業(yè)區(qū)塊線管理細則。圍繞工業(yè)用地精細化管理，研究出臺《鄭州市工業(yè)區(qū)塊線管理細則（試行）》，重點把握“占補平衡、分級優(yōu)化、動態(tài)維護”原則，明確工業(yè)區(qū)塊線的劃定調(diào)整、規(guī)劃管理和實施監(jiān)督等內(nèi)容，并針對一級區(qū)塊線優(yōu)化調(diào)整程序提出操作指引，進一步規(guī)范鄭州市工業(yè)區(qū)塊線管理，保障工業(yè)用地規(guī)模的目標落實，穩(wěn)定鄭州市工業(yè)用地總量。

完善工業(yè)用地全流程管理。研究制定《關(guān)于加強鄭州市工業(yè)用地資源規(guī)劃全流程管理的指導(dǎo)意見》，從工業(yè)用地的規(guī)劃、選址、收儲、供應(yīng)、行政許可，到批后監(jiān)管、監(jiān)督考核的全過程，明確工業(yè)用地全流程管理的總體目標；從堅持規(guī)劃引領(lǐng)、堅持要素保障、堅持全流程管理，明確工業(yè)用地全流程管理的基本原則；從規(guī)劃管控、規(guī)劃實施、儲備管理、土地供應(yīng)、審批流程、批后監(jiān)管、督導(dǎo)考核到推進閑置低效工業(yè)用地再開發(fā)，明確工業(yè)用地全流程管理的具體措施。

引導(dǎo)工業(yè)用地空間新發(fā)展

創(chuàng)新工業(yè)用地管理模式。鄭州市多措并舉提升工業(yè)用地管理水平，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間供給，逐步形成“1+

2+N”工業(yè)用地管理模式。“1”是指《鄭州市工業(yè)區(qū)塊線專項規(guī)劃（2021—2035年）》，“2”是指“管控+引導(dǎo)”管理機

制，“N”是指包括《鄭州市工業(yè)區(qū)塊線管理細則（試行）》在內(nèi)的一系列相關(guān)政策文件。以專項規(guī)劃確定工業(yè)用地控制線規(guī)模與布局，建立分級管控、分類引導(dǎo)的管理機制，制定實施管理配套政策，最終實現(xiàn)工業(yè)用地全流程精細化管理的工作目標。

試點開展區(qū)塊線建設(shè)指引。為強化工業(yè)用地管理成效，進一步引導(dǎo)和優(yōu)化工業(yè)用地空間布局，適時選取試點區(qū)域開展工業(yè)區(qū)塊線建設(shè)指引。通過對工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)用地比例優(yōu)化、混合用地供給、監(jiān)測評估反饋的探索與實踐，形成可示范可推廣的經(jīng)驗做法，助力鄭州市先進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

建立兩級聯(lián)動工作機制。市、縣兩級聯(lián)動推進，實現(xiàn)共管共治，保障區(qū)塊線規(guī)劃及管控政策的落實。鄭州市自然資源和規(guī)劃局及相關(guān)市直部門負責鄭州市區(qū)塊線的統(tǒng)籌管理。各開發(fā)區(qū)、縣（市、區(qū)）自然資源主管部門負責轄區(qū)內(nèi)區(qū)塊線規(guī)劃落實和工業(yè)用地管理等工作，產(chǎn)業(yè)主管部門負責區(qū)塊線內(nèi)工業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)準入、綜合績效評估、租賃轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)退出等產(chǎn)業(yè)全過程監(jiān)管工作。（作者單位：鄭州市國土空間規(guī)劃和土地利用研究院）