破解物流“用地難” 有效助力“降成本”

近日，自然資源部印發《關于加強自然資源要素保障促進現代物流高質量發展的通知》（以下簡稱《通知》），這是落實黨中央、國務院有效降低全社會物流成本決策部署的重大舉措，也是國家層面物流用地用海要素保障的首個專項文件，對于破解物流“用地難”、有效助力“降成本”，促進現代物流高質量發展意義重大。

問題導向找“痛點”

近年來，社會物流成本受到各界廣泛關注。今年上半年，我國社會物流總費用與GDP的比率為14.2%，繼續保持穩中有降態勢，但與《“十四五”現代物流發展規劃》提出的五年降低2個百分點的目標還有一定差距。今年2月23日，中央財經委員會第四次會議強調，有效降低全社會物流成本，明確現代物流高質量發展的總體戰略方向。當前，我國經濟運行面臨較大增長壓力，降低物流成本對于增強實體產業競爭力、提升經濟運行效率具有重要意義。

物流用地用海要素成本和配置方式對全社會物流成本具有重要影響，直接影響倉儲成本，間接影響運輸、配送成本。物流用地用海涉及工業用地、物流倉儲用地、商服用地、公用設施營業網點用地、道路與交通設施用地及用海等多種用地類型，服務于物流樞紐、物流園區、冷鏈基地、配送中心、城郊大倉、貨運場站、倉儲設施以及快遞末端網點等物流基礎設施建設運營。近年來，國家有關部門大力支持國家物流樞紐等重大物流基礎設施建設。截至目前，國家物流樞紐達到151個，示范物流園區共100個，國家骨干冷鏈物流基地共66個。中國物流與采購聯合會組織的第七次全國物流園區（基地）調查顯示，規模以上物流園區超過2700個。

黨的十八大以來，我國就降低社會物流成本出臺了多個政策文件，提出了多項保障物流用地用海政策舉措。這些政策措施的出臺，有效降低了物流用地用海成本，助力行業邁入高質量發展新階段。但也要看到，物流用地用海仍存在一些結構性難題，不利于提質增效降本。

一是物流設施用地供需不平衡。東部地區和一二線城市等區域用地需求旺盛而供給不足，物流用地指標難以獲取，物流用地價格相對較高。隨著城市規模不斷擴大，城市內部倉儲物流設施不斷外遷，社區末端網點不足，城市配送體系難以建立，提高了物流配送成本。

二是物流設施項目“落地難”。受供地規模、用地價格、投資強度等因素影響，物流企業單靠物流業務收入或租金收入難以獲得合理投資回報，制約了企業投資建設的積極性。商業服務配套物流設施、應急物流設施等具有公益屬性的物流設施投資回報更低，導致配套不足，難以滿足生產消費需求。

三是存量物流設施盤活難。目前，我國物流基礎設施初具規模，但是存量物流用地與市場實際需求難以完全匹配，造成土地資源浪費。一方面，一些工礦企業自建的老舊設施、城市內部的老舊物流設施被居民樓包圍，傳統的貨運場站由于沒有貨源而出現閑置；另一方面，歷史上使用劃撥用地的物流設施面臨改造升級難題。

四是物流用地考核指標待優化。物流用地的價值主要體現在服務貨物集散、促進區域經濟發展，具有準公益屬性，畝均稅收產出相比其他用地較低，不宜按工業用地評價考核。據行業估算，物流用地畝均稅收約為工業用地的1/5～1/3，部分在1/10以下。企業難以滿足地方稅收要求，一定程度上增加了物流用地獲取難度。

目標導向看“亮點”

《通知》圍繞“加強自然資源要素保障、促進現代物流高質量發展”的總體目標，聚焦物流用地用海的重點難點問題，在吸收沿用已有文件中反響較好的政策基礎上，從4個方面提出了10條舉措，涉及30多個政策，特別是針對已有文件規定不夠明確和急需解決的問題，提出務實可行的政策舉措，承前啟后、指向清晰、亮點突出。

統籌協調，增加物流發展空間供給。針對物流用地供給不平衡問題，《通知》強調，要統籌各類物流設施建設，落實空間布局安排。一是發揮國土空間規劃引領作用，統籌考慮各類物流基礎設施用地需求，及時納入國土空間規劃“一張圖”，以制度強化物流用地供給保障。二是綜合考慮地域區位、功能定位、發展水平等多重因素，科學規劃各類物流基礎設施用地空間布局，優化物流用地供給結構，助力形成供需適配、規模適度、功能明確、有機銜接的物流基礎設施網絡。三是健全城鄉物流配送體系，包括合理安排縣域商業設施建設用地，推進一刻鐘便民生活圈設施建設。

靈活多樣，強化自然資源要素保障。針對物流項目“落地難”問題，《通知》要求加大要素保障力度。一是做好重大物流基礎設施等建設項目用地用海需求保障，包括物流通道、綜合樞紐、鐵路專用線等重點項目，國家物流樞紐、樞紐經濟區、臨空經濟區、臨港經濟區等重大物流基礎設施，以及國家和省級示范物流園區等物流用地的供給。二是支持采取靈活的土地供應方式。除沿用已有文件的舉措，《通知》特別提出對于符合劃撥用地目錄要求的物流用地可采取劃撥方式供地。同時，創新性提出政府平整土地、企業建設經營、約定物流用途并長期租賃的新型供應保障模式，降低企業用地成本。三是鼓勵利用鐵路存量土地、集體建設用地等建設物流基礎設施。針對鐵路場站功能單一、物流服務不足的問題，《通知》鼓勵地方政府與鐵路部門優先利用已有鐵路場站，共同推進鐵路物流園區建設；支持通過土地置換、引入投資、自主改造等多種方式，推進鐵路場站改造升級，助力鐵路物流加快融入現代物流體系。

節約集約，推進物流用地提質增效。針對存量資源盤活難的問題，《通知》落實節約集約用地要求，強調做好要素保障。一是支持盤活存量空間資源。針對盤活存量低效土地的現實需求，《通知》提出利用存量房產和土地資源進行物流經營活動的，可在5年內實行按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。二是增加混合用地供給，允許物流倉儲用地和一類工業用地合理轉換，提升存量土地資源利用效率。針對鐵路場站用地屬性轉變難題，《通知》明確提出鐵路物流場站設施用地分層立體開發，即分層設立建設用地使用權，支持探索鐵路貨運場站開展倉儲物流服務，有利于減少鐵路兩端短駁成本。三是加大劃撥用地使用權轉為有償使用支持力度。針對歷史上采取劃撥用地的物流設施的改造升級問題，《通知》明確，對利用閑置房產和存量土地資源建設物流設施或提供物流服務，涉及原劃撥土地使用權轉為有償使用的，經批準可采取協議方式。

適應形勢，提升要素支撐服務效能。針對物流用地評價指標不科學的問題，《通知》提出了創新性舉措。一是合理設定用地條件，包括研究制定現代物流業“標準地”工作指引，合理設置物流用地績效評價指標，將物流強度等納入考核指標范圍，引導地方政府以物流強度為導向設置考核指標，科學制定容積率等規劃標準，引導土地資源向有需求、有項目、有能力的優質企業傾斜。二是加強物流用地全周期管理，通過信息化手段加大物流用地供應和供后開發利用情況的跟蹤管理，嚴格落實用途管制，不得隨意變更物流及相關配套設施項目用地用海性質和規模。

結果導向抓“落點”

《通知》落實有效降低全社會物流成本的決策部署，圍繞加強物流用地用海要素保障，是“含金量”很高的一份重要文件。一分政策，九分落實。為讓《通知》落實到位，切實增強行業企業獲得感，助力降低全社會物流成本，建議做好以下后續推進工作。

做好新出臺政策宣傳貫徹落實。按照《通知》明確的新政策新舉措，適時推出實施細則或配套方案，加大政策宣傳力度。如：涉及混合用地供給、新型供應保障模式、劃撥土地使用權轉換、鐵路場站分層立體開發、物流用地考核等，需要進一步指導地方部門深化落實。

強化部門間統籌協調、協同聯動。物流基礎設施涉及多個部門、多個領域，建議建立物流用地用海要素保障部門間協同機制，統籌安排用地需求，做好各部門物流相關規劃和國土空間規劃有效銜接，落實“多規合一”。

做好政策執行的跟蹤評估。針對政策執行過程中遇到的問題，及時研究并予以解決，將有“含金量”的政策真正落實到位。（摘編自《中國自然資源報》2024年10月31日6版）