試析《中華人民共和國檔案法實施條例》中電子檔案管理新要求及對策

摘 要：《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）于2024年3月1日起正式施行，這是繼《檔案法》之后影響檔案工作的又一部重要法規。其中第五章共有七條，就“檔案信息化建設”做出了專門性規定，并對電子檔案管理提出了諸多新要求。本文分析了電子檔案存在的數據化、介質化和標準化特點及面臨的數據非結構性、存儲可靠性、執行及時性和技術自主性等現實挑戰，圍繞《實施條例》中有關電子檔案的最新規定和要求，進一步提出做好新時代電子檔案管理工作是落實的生動實踐，也是做好電子檔案管理的必然要求，有利于進一步提升電子檔案管理質量和效率，助力檔案事業高質量發展。

關鍵詞：《實施條例》；電子檔案管理；新要求

近年來，隨著計算機信息技術的快速發展及移動互聯網、物聯網、大數據和云計算等高新技術的應用，使檔案實體形態發生了巨大變化。由傳統的以實體檔案為主逐漸發展為以電子檔案為主過渡，尤其是《檔案法》及《實施條例》的頒布實施，進一步明確了電子檔案單軌制管理，使電子檔案管理面臨的形勢和要求發生了巨大變化，也對電子檔案管理提出了一系列新的要求。根據《檔案法》的相關規定，電子檔案擁有與傳統檔案同等效力，可直接作為憑證使用。2024年4月1日頒布的《實施條例》13次提及“電子檔案”，其中第五章專門規定了“檔案信息化建設”，這些最新規定和要求為做好電子檔案管理提供了重要指引和現實依據，助力電子檔案管理走上法治化與規范化之路，也為電子檔案管理實踐提供了重要法規保障。

1 電子檔案呈現的新特點

1.1 數據化

傳統檔案與電子檔案有著巨大的差異性。突出表現在二者存在形態、呈現形式與存儲規模的高度數據化。即與傳統檔案而言，電子檔案存儲規模大、數據形式表現產生并高度依賴于計算機、系統平臺和軟件。從電子檔案來源來看，主要來自業務軟件應用、辦公OA系統、電子政務系統及專門的檔案管理系統。從電子檔案存儲規模來看，近年來，隨著計算機信息技術的應用，電子檔案數據信息數量和規模都呈現出大幅度增長態勢，存儲的數量和規模不再是以件或個為計算單位，而是以GB、TB或PB衡量。且1GB量級的電子檔案承載著海量的傳統檔案信息。從電子檔案呈現形式看，主要包括各種音視頻檔案、電子圖像檔案和電子文本文件，均是以數字形式存在。

1.2 介質化

傳統文書類檔案存儲介質主要為紙質類，照片類檔案存儲介質主要為相紙，實物類檔案存儲介質有金屬、實木等多樣化。而電子檔案的存儲介質主要為各種光盤或磁盤，且存儲介質具有信息高密度性，即1個光盤或磁盤可以存儲海量電子檔案信息。存儲介質的材料不同，面臨的防光、防磁、防震的要求也具有較大差異。而且存儲介質還需要借助相應的存儲設備完成電子檔案信息的存儲工作。當前，電子檔案存儲介質載體主要有光盤、磁盤和磁帶，幫助這些介質實現檔案存儲的設備有光盤庫、磁盤庫和磁帶庫。近年來，隨著我國科技發展水平的日新月異，國產紫光等存儲介質被廣泛應用于電子檔案信息化管理領域。

1.3 標準化

電子檔案管理對標準、規范的要求極高，健全的標準體系有利于電子檔案高效管理。近年來，為了保障電子檔案的管理，我國出臺了一系列國家標準和行業標準的檔案標準庫。如《電子辦公環境中文件管理原則與功能要求》《文件管理體系基礎與術語》《中國檔案機讀目錄格式》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《電子檔案單套管理一般要求》《檔案數據存儲用LTO磁帶應用規范》等[1]，這些國家標準或者檔案行業標準、規范和要求，為新時代貫徹落實《實施條例》提供了重要標準和規范保障。

2 電子檔案面臨的新挑戰

2.1 存儲種類繁多，非結構化數據占比大

從電子檔案內容及形態特點看，其存儲種類包括文本類、照片類和音視頻類，且電子檔案非結構化數據占比大。文本類電子檔案存儲格式主要有DOC、TXT；照片類電子檔案存儲格式有JEPG、TIFF；音視頻電子檔案存儲格式有WAV、MP3和MP4，這些電子檔案大多為非結構化形態。非結構與結構化相對應，雖然非結構化較結構化管理更加便捷，但也存在二維邏輯性不高。一方面，非結構化使電子檔案數據存儲和管理方面更加簡便與高效，但另一方面也增添了電子檔案后期在數據信息備份、遷移及恢復的難度，在電子檔案管理過程中，一旦檔案的存儲載體遭受攻擊或破壞，就會導致電子檔案難以及時、完整和準確地實現恢復，這也增加了電子檔案安全風險的隱患[2]。

2.2 存儲介質較多，存儲可靠性要求較高

目前，光盤、磁盤、磁帶和云盤成為電子檔案存儲的重要媒介，不同存儲介質的技術要求差異大，且安全存儲的環境條件要求也不盡相同。從存儲電子檔案內部要求來看，不同存儲介質的注意事項、使用要求和存儲年限等因素存在較大差異，都會使電子檔案存儲介質面臨諸多的不可預見性與非確定性。從存儲介質外部環境變化來看，電子檔案存儲周圍的磁場、光照條件、溫度變化、濕度狀況、塵埃數量、震動因素及有害氣體、介質使用頻率及方法等諸多因素都會影響電子檔案存儲介質的可靠性。此外，從存儲介質來看，介質生產材料的差異、染料層或記錄層材料的應用、磁頭或盤片材料的選擇等會直接影響電子檔案介質的穩定性與可靠性[3]。

2.3 存儲標準眾多，落實時效性相對不夠

近年來，隨著信息技術的快速發展，電子檔案管理的標準與規范不斷頒布實施，為電子檔案規范化和標準化建設提供了可靠保障。但信息技術發展日新月異，信息技術更新迭代升級周期越來越短。電子檔案領域的信息化建設及管理標準也在不斷更新與完善。從電子檔案標準規范的貫徹落實效果來看，由于標準規范的宣傳力度不夠，了解掌握和運用標準規范的相對較少，尤其是新的技術標準的頒布實施沒有及時做到跟進學習運用，使電子檔案管理效果沒有達到預期。也影響了電子檔案管理的質量，不利于檔案事業的高質效發展。以《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》為例，該規范明確了電子檔案存儲介質的保存、維護、檢測和應用，但由于未及時組織學習，檔案工作者的信息素養較低，不了解與不掌握規范的情況較為普遍，電子文件歸檔光盤的選擇應用并未達到標準要求。

3 電子檔案管理新要求——基于《實施條例》

3.1 細化電子檔案建設要求

《實施條例》第三十八條明確提出電子檔案建設方面的相關要求，如“積極推進電子檔案管理信息系統建設”。并且明確提出電子檔案管理信息系統建設的具體要求，如“按照國家有關規定建設”，且還要滿足“網絡安全”“數據安全”“保密”的規定和要求。第二款還就電子檔案建設提出進一步具體要求，即電子檔案管理信息系統要與辦公自動化系統、業務系統歸檔功能相互銜接，實現電子檔案全過程管理。第三十九條進一步從三個方面規定了電子檔案“來源可靠”“程序規范”“要素合規”。其中，來源可靠主要包括形成者、形成活動及形成時間等方面提出具體要求；程序規范則要求全過程可追溯；要素合規則主要包括電子檔案的內容、結構、背景信息及管理過程信息要素的合規性要求。

3.2 實化電子檔案交接要求

《實施條例》第四十條明確提出電子檔案定期移交制度。其中電子檔案移交的主體是機關、團體、企業事業單位和其他組織。移交的客體是“有關檔案館”。電子檔案交接的要求則包括“按照國家檔案主管部門有關規定”進行移交。電子檔案交接的網絡條件與系統環境要符合安全保密規定。電子檔案移交的方式可以是在線移交或移交存儲介質。移交電子檔案要進行“四性”檢測，還要采取相應的技術與措施，確保“四性”的長期安全可靠與可用。

3.3 強化電子檔案的安全要求

《實施條例》就電子檔案安全做出了較為全面、詳細和具體的規定，體現了落實總體國家安全觀。其中第四十一條提出電子檔案異地備份保管制度。即重要電子檔案進行異地備份保管。異地備份的安全保管也提出明確要求，即存儲介質要符合安全管理要求、定期檢測介質中存儲數據的可讀性，且異地備份選址也要符合安全保密要求。電子檔案要建立相應的災難備份系統，能夠實現系統備份及災難恢復[4]。

綜上所述，在檔案信息化建設章節的7個條款中13次提及電子檔案，并就電子檔案建設、電子檔案移交、接收和電子檔案安全提出了新的要求，也為電子檔案未來發展進一步指明了方向和重點。

4 《實施條例》實施背景下電子檔案的管理路徑

根據電子檔案特點分析與挑戰研究，結合《實施條例》中就電子檔案建設、管理及應用方面提出的具體要求，認真貫徹《實施條例》，加快推動檔案信息化建設，按照“增量電子化、存量數字化”原則，統籌推進電子檔案管理。其中“來源可靠、程序規范和要素合規”就是貫徹電子檔案建設和管理的具體標準和要求，也是實現電子檔案高質效管理的生動實踐。

4.1 來源可靠

信息時代，電子檔案既是時代發展的產物，又是參與社會綜合治理的重要手段。電子檔案建設與管理的前提是要確保電子檔案來源可靠，這是電子檔案管理的前提和基礎。“來源可靠”的重點是“來源”，落腳點是“可靠”。而要實現來源可靠，就要從系統安全可靠和歸檔移交可靠兩個方面著手，既要做好電子檔案背景信息的記載與移交，也要做好電子檔案信息內容的科學考證。就系統安全可靠而言，應是全過程、各環節的安全可靠。即電子檔案形成環節、辦理環節、整理環節、歸檔環節、保管環節和移交環節的安全可靠。而要實現電子檔案系統安全可靠，就需要采用先進的管理技術，包括數字簽名、元數據及封裝等。要求電子檔案形成管理系統具有數字簽名模塊和功能，將電子檔案系統的用戶與私鑰賬戶相互綁定，實現系統應用的唯一性，確保數字證書登錄系統安全可靠，從而有效保障電子文件信息及電子檔案管理人員身份真實有效。元數據及封裝技術的應用要從電子檔案內容、背景和結構等方面收集數據，并按照相關規定做好封裝，確保元數據與電子文件之間的關聯關系[5]。

4.2 程序規范

信息時代，電子檔案從記載、生成、移交及管理等全過程、各環節都有著明確的要求，要確保每一個程序合乎規范標準，只有全過程與各流程符合規定要求，才能達到電子檔案可追溯與準確記錄。程序規范，既包括電子檔案形成的規范，也包括電子檔案辦理的規范，還包括電子檔案整理、歸檔、保管和移交的規范，全過程管理符合有關規定，才能確保電子檔案管理滿足現實要求。例如，電子檔案形成的規范就是要求電子檔案數據形成記錄沒有人為篡改、拼湊和偽造變形等情況；電子檔案整理的規范要突出電子檔案的內容自產生至移交存儲的完整性，只有這樣才能將電子檔案視作檔案原件使用。達到電子檔案系統安全可靠的標準或規范要求，即電子檔案記載的數據內容、關聯信息內容、附屬的信息內容，甚至是檔案訪問操作日志及系統環境信息等，這些信息要達到相互印證，才能確保電子檔案信息內容的真實可靠。而要實現程序規范，就是要嚴格依法管檔。嚴格落實《檔案法》《實施條例》及電子檔案管理方面的各項具體的標準、規范和要求，以制度落實確保程序規范。

4.3 要素合規

信息時代，電子檔案內容以“電子化”與“數字化”形態呈現。這就要求電子檔案各要素符合相關規定和要求。從《實施條例》的第三十九條第三款規定來看，只有電子檔案內容、結構、背景信息和管理過程信息等相關構成要素符合規范要求，才能稱得上是真正的要素合規。這是針對電子檔案內容提出的具體要求。要堅持電子檔案來源、事由及全宗原則，體現電子檔案各要素收集與整理，確保電子檔案內容完整、真實和可靠，應用按照全宗原則，做好特定領域電子檔案要素的合規要求。

結語

電子檔案是時代發展的產物，也是技術進步及其應用在檔案領域的生動體現。新時代，檔案事業迎來發展重要機遇期，《檔案法》與《實施條例》的頒布實施，進一步推動了電子檔案走上法治化軌道，極大地提升了電子檔案管理質量和效率。同時，新技術的應用，也使電子檔案面臨前所未有的挑戰，是挑戰與機遇并存，要一以貫之的落實好《實施條例》，化挑戰為機遇，始終按照《實施條例》的規定和要求，按照來源可靠、程序規范、要素合規的標準和要求一體推動電子檔案管理再上新臺階，助力檔案事業發展實現新跨越。

參考文獻

[1]蘇興華，符京生，白文琳.跨業務系統電子文件單軌單套制歸檔研究——以長慶鉆井工程數據與電子檔案一體化管理系統為例[J].陜西檔案，2024（3）：30-32.

[2]丁海斌，楊昱.我國電子檔案存儲與備份研究評述[J].檔案管理，2024（1）：13-16.

[3]張家銘.《電子檔案單套管理一般要求》的主要內容述評及相關問題思考[J].北京檔案，2024（5）：32-37.

[4]盧碧云.基于云計算技術的電子檔案安全管理研究[J].辦公室業務，2024（2）：55-57.

[5]孫秀貞.大數據時代電子檔案數字化轉型創新的實踐與探索[J].蘭臺內外，2024（6）：30-32.

作者簡介：畢筱汀（1985.6—），青島市城陽區教育和體育局館員，主要從事檔案管理研究。