空間的嵌入：基層治理效能提升的過程及其機制

摘要：提升基層治理效能是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是基層治理追求的主要目標(biāo)。本文引入空間的分析維度，通過對空間功能性意義表征的解構(gòu)，基于西安市X街區(qū)“微更新”的案例考察，進一步探究空間何以促進基層治理效能提升的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，空間內(nèi)嵌于基層治理活動中，通過適度施策、關(guān)系聯(lián)結(jié)和資源賦能共同促進基層治理效能從撬動、凸顯到深化的逐步提升。其內(nèi)在的邏輯表現(xiàn)為：以小規(guī)模的物理空間單元為治理場域，推動多元治理主體在社會空間的共同融入，完善政治空間的資源配置和權(quán)益保障，從而有效完成基層治理任務(wù)，促進多元主體協(xié)同參與，激發(fā)基層治理活力和動能，漸進式地實現(xiàn)基層治理效能提升目標(biāo)。在中國場景下，空間不僅是理解復(fù)雜情境和多重約束導(dǎo)向下基層治理效能提升的理論解釋，也是整個基層治理研究需要關(guān)注的分析視角。

關(guān)鍵詞：基層治理；空間；效能；微更新

中圖分類號：C936" " " "文獻標(biāo)識碼：A" " " " 文章編號：1003-8477（2024）08-0050-09

一、問題的提出

治理效能抑或治理有效性，是國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向，[1]（p4-27）只有良好的制度與政策相匹配，才能使之最大化。[2]（p2-13）治理效能是檢驗國家制度和國家治理能力的標(biāo)尺，基層治理效能則是一面映射國家制度優(yōu)勢的棱鏡。自黨的十九屆四中全會提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”以來，有關(guān)治理效能的轉(zhuǎn)化邏輯及其實現(xiàn)路徑成為學(xué)術(shù)研究的時代命題，基層治理效能也因此進入到研究視野中。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。2022年，黨的二十大報告提出，要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。這一系列要求為基層治理效能提升提供了建設(shè)指南與行動方向。在基層治理中，如何提升基層治理效能是當(dāng)前加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)研究的核心議題，也是頂層制度設(shè)計的重要議程和地方治理創(chuàng)新的目標(biāo)旨向。

基層治理效能是國家制度優(yōu)勢在長期基層治理實踐中的體現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在治理權(quán)能的提升，也包含基層群眾的政治認(rèn)同。[3]（p106-119）在基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適中，治理效能集中表現(xiàn)在民主決策公共事務(wù)、有效提供公共服務(wù)、及時化解社會矛盾、充分激發(fā)社會活力四個方面。[4]（p24-35+169-170）隨著基層治理行為的階段性發(fā)展和基層秩序的不斷演進，最終能不能解決問題、化解矛盾糾紛、調(diào)和利益沖突，是判斷基層治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。[5]（p129-140）顯然，基層治理效能是基層治理行為運轉(zhuǎn)發(fā)展的結(jié)果，歷時性因素成為基層治理效能重要的影響因素。然而，空間卻往往作為基層治理“不顯著”的背景存在，其對基層治理效能的影響長期被忽視。通常，基層治理處于高度流動性和不確定性的情境中，僅對基層治理行為按照時間維度按圖索驥，會陷入對基層治理效能生成邏輯單一線性解釋的桎梏。同時，基層治理效能受到復(fù)雜治理情境和多方面因素的綜合影響，只對其進行時間維度上的歷時性分析，會造成基層治理效能研究的偏狹，亟須補充對基層治理效能的空間分析。

那么，空間到底為何重要？一方面，“空間是一切生產(chǎn)和一切活動所需要的要素”，[6]（p872）兼具物理性和社會性意義的雙重表征。[7]（p97-106）尤其是在當(dāng)代社會理論的空間轉(zhuǎn)向中，空間已然超越了主客體二元論和時空二元論，具有社會行動和社會結(jié)構(gòu)的本體論意義。[8]（p167-191+245）立足空間分析，才能準(zhǔn)確把握基層治理的發(fā)展邏輯和共存秩序。另一方面，基層治理是國家治理的基本單元，是一個涉及特定空間范圍的治理方式，也是權(quán)力和關(guān)系運作的治理過程。可以說，空間不僅影響著基層治理的活動范圍，也關(guān)涉治理關(guān)系和秩序，是基層治理效能提升不可忽視的影響因素。因此，本文的研究問題是：空間作為重要的形塑力量何以提升基層治理效能？換言之，在基層治理過程中，空間能夠在何種維度及何種程度下為基層治理效能提供本土化的理論解釋力？在具體的研究中，本文在對空間的功能性意義解構(gòu)基礎(chǔ)上，通過對西安市X街區(qū)“微更新”的案例考察，基于理論歸納的邏輯，厘清基層治理效能提升的空間邏輯與作用路徑，進一步探索空間與基層治理效能的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

二、基層治理效能提升：既有解釋與空間的引入

（一）既有解釋

在治理效能研究中，國家治理效能一直是核心議題。學(xué)者們聚焦制度優(yōu)勢與國家治理效能的關(guān)系、[9]（p42-53）國家現(xiàn)代化建設(shè)中國家治理效能的轉(zhuǎn)換邏輯[10]（p5-11）以及國家治理效能的實現(xiàn)機制[11]（p89-97+2）等研究。自“社會治理和服務(wù)重心下移、資源下沉”的要求提出以來，[12]（p4-13）基層治理效能也進入到治理效能的研究視野。目前，有關(guān)基層治理效能的既有研究主要集中于結(jié)構(gòu)視角及過程視角的解釋，探究提升基層治理效能的體制機制、作用路徑等問題。

在結(jié)構(gòu)視角下，研究者關(guān)注影響基層治理效能提升的前置性因素，即基層治理結(jié)構(gòu)如何影響基層治理效能。治理結(jié)構(gòu)是治理場域中各種關(guān)系的制度化結(jié)果，成為影響基層治理效能的關(guān)鍵因素。基層結(jié)構(gòu)所反映出的靈活性、回應(yīng)性、適應(yīng)性和能動性是中國政治體制轉(zhuǎn)化為基層治理效能的重要保證。[13]（p43-54）尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣市（區(qū)）之間形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)是基層治理結(jié)構(gòu)的主要表現(xiàn)，其關(guān)系一旦未能理順，就會成為影響我國基層治理效能提升的梗阻。[14]（p75-84）在基層治理中，黨建引領(lǐng)以“超行政治理”的基層治理模式，構(gòu)成以執(zhí)政黨為核心的基層治理結(jié)構(gòu)，在政治引領(lǐng)、社會動員等機制影響下，成為提升政黨基層治理效能和政黨權(quán)威再造的治理結(jié)構(gòu)。[15]（p59-75+156-157）結(jié)構(gòu)視角很好地解釋了基層治理效能提升背后的基層管理體制和基層政權(quán)的組織邏輯，但是卻忽視了權(quán)力自上而下動態(tài)運行中的基層治理效能提升路徑，這正是過程視角試圖回應(yīng)的問題。

在過程視角下，研究者側(cè)重于在治理重心下移和基層服務(wù)項目化運作過程中，治理技術(shù)、治理工具等對基層治理效能作用機制的研究。治理重心下移是服務(wù)資源和權(quán)責(zé)向基層轉(zhuǎn)移和整合的過程，能夠持續(xù)增強基層公共服務(wù)效能。[16]（p116-128）項目化運作在基層治理過程中也發(fā)揮著越來越重要的作用，能夠超越僵化的科層體系，促進基層政府有效完成目標(biāo)任務(wù)。[17]（p64-79+205）在基層治理過程中，治理技術(shù)和工具的合理運用也能夠提升基層治理效能。技術(shù)治理以“刪繁就簡”的任務(wù)分解方式，通過加大政策執(zhí)行風(fēng)險的問責(zé)機制與壓縮自由裁量權(quán)的數(shù)字化技術(shù)兩種路徑影響基層干部行動，對基層治理效能的提升具有促進作用。[18]（p119-136）基層政府執(zhí)行力的演變是對基層治理過程中基層項目運作效果的動態(tài)反映，“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”為公共政策執(zhí)行過程中的基層治理效能研究提供了一個解釋框架。[19]（p140-152）同時，受到外部形勢和內(nèi)部環(huán)境對基層治理過程的影響，在基層治理中仍存在基層治理效能偏差的問題，導(dǎo)致基層治理成本高、治理效率低、群眾獲得感低，與高效能治理的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。[20]（p33-35）可以看到，相較于結(jié)構(gòu)視角而言，過程視角關(guān)注程序、資源、技術(shù)和工具對基層治理行動的效能作用，更加細(xì)致地呈現(xiàn)基層治理效能提升的內(nèi)在邏輯，使基層治理效能這一轉(zhuǎn)化過程更加清晰化。但同時，基層治理效能何以表征及其限度問題仍需進一步探析。

回顧既有的兩種解釋可以發(fā)現(xiàn)，從結(jié)構(gòu)視角與過程視角解構(gòu)基層治理效能，主要回答了基層治理效能在時間維度中“何以提升”“如何提升”的基本問題，主要呈現(xiàn)出兩個顯著特征。一是關(guān)注基層效能提升的歷時性因素。不論基層治理結(jié)構(gòu)抑或基層治理過程，基層治理效能的彰顯都離不開對基層治理結(jié)構(gòu)有效性和基層治理過程合理性的歷時性觀察。二是更加側(cè)重分析基層治理效能的運轉(zhuǎn)邏輯。基層治理效能不僅僅是治理的結(jié)果表征，也反映出基層治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適過程和治理工具、技術(shù)的作用邏輯。綜上所述，本文認(rèn)為基層治理效能提升是一個基層治理效能的漸進式實現(xiàn)過程，不僅受到復(fù)雜情境和因素的綜合作用影響，更是基層治理行為和實踐不斷深入的長期發(fā)展過程。

然而，既有研究都注重歷時性因素下基層治理效能提升過程，缺乏對基層治理場景的現(xiàn)實觀照，尤其是長期忽視了兩個重要的社會事實。一是空間作為基層治理重要的影響因素對基層治理效能的作用機制。所有的治理活動都是在一定的空間中發(fā)生和運轉(zhuǎn)的，基層治理是政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)最末端的權(quán)力運作過程，[21]（p47-55）其本身就內(nèi)含著權(quán)力在不同范圍空間中的運行邏輯。但長期以來，空間僅僅是作為治理的背景和“后臺”而存在，空間對基層治理的影響被忽視。二是空間的內(nèi)在要素與基層治理效能的關(guān)系?？臻g不僅包含了地域范圍、規(guī)模大小、單元尺度等實體要素，也囊括了社會關(guān)系、權(quán)力資源等非實體要素，但在基層治理研究中，空間的內(nèi)在要素往往被視為基層治理的外在環(huán)境和常量，忽視了其與基層治理效能的深層次關(guān)系。這兩個尚未深入探究的社會事實是把握基層治理情境、理解基層治理的重要問題，對深入闡釋基層治理效能提升的作用機制和內(nèi)在邏輯具有重要的意義。

（二）空間視角的引入

基于結(jié)構(gòu)視角和過程視角的研究缺口，本文引入空間的分析視角，通過對空間的認(rèn)識以及對空間與基層治理的關(guān)系意涵進行解構(gòu)，以期回應(yīng)基層治理效能研究中空間是如何作用的，從而進一步厘清基層治理效能提升的過程與機制。

對空間的認(rèn)識，經(jīng)歷了由位置場所到社會實踐再到功能意義象征的復(fù)雜非線性變化，而對其概念的理解卻越來越撲朔迷離。在早期的空間研究中，主要以幾何學(xué)、物理學(xué)為基礎(chǔ)，將空間視為一種客觀的地理環(huán)境，是事物存在和行為運轉(zhuǎn)的基本場所。隨著社會科學(xué)對空間的日益關(guān)注，對空間研究的知識基礎(chǔ)開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)象學(xué)，[22]（p21）賦予空間社會意義，探討空間與權(quán)力、感知、實踐的關(guān)系?？臻g是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，任何空間都體現(xiàn)、包含并掩蓋了社會關(guān)系。[23]（p124）20世紀(jì)70年代，空間概念逐漸進入社會科學(xué)理論的研究主流。在不斷深化的研究過程中，空間及其對空間的批判理論成為重要的研究關(guān)切。[24]（p54-60）盡管空間的意涵日趨復(fù)雜，但有關(guān)空間研究形成的共識是：不同于時間所內(nèi)含的歷時性關(guān)系，空間則是共時性關(guān)系的表達(dá)，兼具物理學(xué)、社會性和政治性意義，主要表現(xiàn)在：第一，空間是物理性的場所，構(gòu)成基層治理的基本場域；第二，空間是社會性的日常生活交往平臺，蘊含著基層治理中的社會關(guān)系；第三，空間是政治性的權(quán)力，承載著權(quán)力和資源在基層治理中的配置功能。

在長期的基層治理研究中，“空間”一直作為一個隱含前提存在，卻很少從基層治理場景“幕后”進入到研究的“前臺”。當(dāng)空間進入治理的研究視域時，空間與治理的關(guān)系呈現(xiàn)出“空間塑造治理，治理重構(gòu)空間”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。[25]（p20-31）在基層治理領(lǐng)域，空間是構(gòu)成基層治理圖景和情境的重要特征，基層治理活動要以一定的空間場域為依托，同時空間也為基層治理提供了治理對象和手段，建構(gòu)完善、健康的空間關(guān)系和模式是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。[26]（p36-43）空間單元及其規(guī)模是基層秩序建構(gòu)需要考慮的必要條件，基層政府的空間治理能力也對基層的和諧穩(wěn)定起著重要的作用。[27]（p54-64）因此，空間正在成為當(dāng)前基層治理研究的一種新的視角和敘事方式，將空間的視角帶入基層治理中，是理解基層治理復(fù)雜情境的現(xiàn)實需要，也是探究基層治理效能提升的理論要求。

在此需要說明的是，西方空間理論強調(diào)資本主義發(fā)展帶來的空間景觀營造和資本主義擴張導(dǎo)致的空間不平等，將空間的社會建構(gòu)理解為政治權(quán)力、社會關(guān)系和實踐的生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程，[28]（p39）這與中國的解釋語境存在一定差異，對基層治理效能的研究需要立足中國場景下的基層治理情境，進一步探尋本土化的空間解釋。因此，本文嘗試將空間與空間蘊含的內(nèi)在要素內(nèi)嵌于基層治理的研究視野，對基層治理效能提升的空間重要影響作用進行再分析，為基層治理效能提升邏輯提供更加豐富的分析思路和解釋話語。

三、案例呈現(xiàn)：基層治理效能提升的空間實踐

（一）研究方法與案例選擇

本文旨在將空間帶回基層治理的研究視野，追尋基層治理效能得以提升的內(nèi)在邏輯。由于個案研究具有“系統(tǒng)展示因果機制和過程”的優(yōu)勢，能夠促進從故事到知識研究目標(biāo)的實現(xiàn)，[29]（p126-142）因此本文主要選取西安市X街區(qū)“微更新”的實踐案例作為空間實踐的觀察素材，在空間的敘事下對基層治理效能何以提升的實踐進行深描。

在數(shù)據(jù)獲取過程中，研究團隊從2020年開始，持續(xù)跟蹤X街區(qū)的“微更新”項目建設(shè)過程，收集了大量的一手資料。數(shù)據(jù)資料的獲取方式包括對區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、街道辦事處負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民等多次深度訪談，以參與式觀察的方式多次進入到X街區(qū)的“微更新”項目實施中，并查閱收集相關(guān)政策文件和政府內(nèi)部工作報告，共獲取15萬余字的案例研究資料。

（二）案例過程

更新改造是在多主體共同生產(chǎn)作用下，進行組織建設(shè)、資源調(diào)動與分配、環(huán)境整治等在內(nèi)以實現(xiàn)良好公共服務(wù)的治理行為。[30]（p121-133+174）其中，“微更新”則是在存量空間基礎(chǔ)上，進行小規(guī)模、漸進式的更新改造行為，不僅是物理空間形態(tài)的轉(zhuǎn)化過程，也是社會空間的再生產(chǎn)過程。[31]（p41-48）X街區(qū)的“微更新”項目是基于空間的多重屬性，立足“設(shè)計改變生活”理念的引導(dǎo)，以小型街景節(jié)點更新改造為切入點，以社會空間的營造和政治空間的塑造為著力點，提高街區(qū)生產(chǎn)生活空間活力，并不斷提升基層治理效能的空間實踐（如圖1所示）。

西安市X街區(qū)的“微更新”項目始于2019年西安市全面啟動“三改一通一落地”工程。①在“微更新”改造過程中，X街區(qū)以景觀空間設(shè)計為重點，通過小微治理項目，實施更新改造三期計劃，積極回應(yīng)更新治理中的居民生活難題和公共服務(wù)需求，提升基層治理的精細(xì)化水平，不斷提高街區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感，凸顯基層治理效能提升過程中的空間力量。

第一，街區(qū)景觀的更新改造。作為百年街區(qū)和最大的棚戶區(qū)，X街區(qū)是西安市“三改一通一落地”工程的重點區(qū)域。對X街區(qū)轄區(qū)內(nèi)一棵樹進行的景觀空間改造，成為“微更新”的第一次嘗試。X街區(qū)的街心有一棵老梧桐樹，長期存在著交通安全隱患，也為道路清潔衛(wèi)生增加了難度，且每逢災(zāi)害天氣，極易引發(fā)安全風(fēng)險，成為更新改造的“眼中釘”。但是，這棵樹不僅已有百年歷史，具有重要的歷史價值，而且也承載著該街區(qū)“大河離民”逃難求生的文化記憶，所以街區(qū)沒有選擇將其直接砍伐的粗放式改造方式。X街區(qū)反而將這棵梧桐樹作為街區(qū)“微更新”的起點，啟動與高校風(fēng)景園林設(shè)計團隊合作，不僅解決梧桐樹可能引致的安全風(fēng)險，而且以樹為核心元素設(shè)計了街區(qū)核心景觀、視覺節(jié)點，為街區(qū)的交通進行導(dǎo)流，將設(shè)計街景節(jié)點融入艱苦奮斗積極樂觀的街區(qū)歷史和精神內(nèi)核，吸引了不少居民的駐足觀賞。同時，X街區(qū)結(jié)合梧桐樹周邊的餐飲店、酒店，以“故事與樹”為主題，結(jié)合時令節(jié)日策劃實施一系列街區(qū)運營活動，為街區(qū)居民提供休閑娛樂場所。梧桐樹的改造取得成效后，X街區(qū)以此為契機，不斷推動“微更新”項目的持續(xù)深化，延伸對老舊街區(qū)、背街小巷的更新改造，打造系列公共服務(wù)品牌，開啟了全面“微更新”階段，深化拓展“微更新”的應(yīng)用場景和基層治理范圍。

第二，街區(qū)公共服務(wù)的改善。在“微更新”項目的二期建設(shè)中，X街區(qū)基于梧桐樹的成功改造，以景觀空間改造為重點，通過街區(qū)小花園、街區(qū)涂鴉墻等空間改造推動“微更新”項目的拓展。此外，街區(qū)從居民最關(guān)心的宜居宜業(yè)問題出發(fā)，針對便民生活圈建設(shè)和群眾生活體驗提升，從小微公共空間著手破題，通過品牌形象設(shè)計和管理服務(wù)賦能，為流動攤販打造社區(qū)便利空間，相繼設(shè)立小區(qū)停車服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)、志愿服務(wù)等系列公共服務(wù)品牌，解決棚戶區(qū)停車難、就醫(yī)難等問題，讓“15分鐘便民服務(wù)圈”有名更有實，持續(xù)提升人居環(huán)境舒適感幸福感。同時，X街區(qū)轄區(qū)的街道辦以共同體成員的方式將多元治理主體組織起來，不斷擴寬基層治理的合作空間。以街道辦事處為主導(dǎo)，吸納高校、社會組織、社會企業(yè)等專業(yè)力量，搭建起合作平臺，探索建立城市研究站，攜手多個高校開展街校合作，為X街區(qū)“微更新”提供專業(yè)規(guī)劃設(shè)計支持，共同致力于X街區(qū)“微更新”行動中更加高質(zhì)量精準(zhǔn)服務(wù)，促進街區(qū)發(fā)展和轄區(qū)群眾美好生活。

第三，街區(qū)更新的持續(xù)推動。為進一步推動X街區(qū)“微更新”項目的建設(shè)質(zhì)效，街道辦于2022年啟動“微更新”的三期工程，全面優(yōu)化街區(qū)的營商環(huán)境，帶動區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型升級，不斷激發(fā)基層治理的活力。在此過程中，X街區(qū)的“微更新”項目得到了上級政府部門的關(guān)注和重視，為該項目的持續(xù)推動提供了更多的資源支持，實現(xiàn)了基層治理中領(lǐng)導(dǎo)注意力的空間轉(zhuǎn)移。目前，X街區(qū)的“微更新”項目已成為西安市城市更新示范標(biāo)桿項目，得到了西安市A區(qū)政府的關(guān)注，轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)居民和流動人口的居住安全問題、權(quán)益保障問題也隨之備受重視，在A區(qū)政府的指導(dǎo)下，X街區(qū)完成轄區(qū)1004處自建房梳理鑒定和消防安全整治任務(wù)。

通過“微更新”項目的改造，X街區(qū)基層治理效能得到了有效提升。首先，在城市更新工作中，完成有機更新的任務(wù)目標(biāo)。截至2022年5月，X街區(qū)的“微更新”項目完成了51個小區(qū)、98棟樓、21條背街小巷的改造提升，對多處老舊建筑和微型公共空間進行街景建設(shè)和有機更新，“微更新”成為A區(qū)開展城市更新的示范標(biāo)桿項目。其次，滿足群眾需求，不斷優(yōu)化公共服務(wù)。X街區(qū)以“微更新”為契機，依托街道辦事處、街道黨群服務(wù)中心兩個主陣地和七個社區(qū)，搭建起“2+7+N”街道公共服務(wù)體系，推進街區(qū)公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)，以數(shù)字賦能提高公共服務(wù)質(zhì)量，著力提升街區(qū)的管理服務(wù)效率和基層治理能力。最后，得到多元治理主體的支持，建立社會治理共同體。X街區(qū)的“微更新”通過小小的更新改造和點點滴滴的變化，得到了街區(qū)群眾、駐地單位、上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。街景的設(shè)計與改造將街區(qū)與人的關(guān)系緊密聯(lián)系在一起，越來越多的群眾廣泛參與到街區(qū)“微更新”的協(xié)商議事和改造活動中，與高校研究團隊、社會組織的合作不斷深化，獲得合作單位的認(rèn)可支持與持續(xù)參與。

四、機制解釋：基層治理效能提升的空間嵌入

在西安市X街區(qū)“微更新”的案例考察中可以發(fā)現(xiàn)，空間在促進基層治理效能提升中發(fā)揮著重要的作用。因此，本文從空間的功能性表征意義出發(fā)，結(jié)合X街區(qū)“微更新”項目的案例考察，深入挖掘基層治理效能提升背后的空間力量，以期對基層治理效能得以提升的內(nèi)在邏輯進行分析。

（一）基層治理效能的撬動：物理空間單元的適度施策

空間的物理性意義表現(xiàn)在規(guī)模、場所等實體性范圍中，為基層治理行為提供了前置基礎(chǔ)，是基層治理效能生成的必要條件?！拔⒏隆币孕∫?guī)模的空間范圍開展更新改造，以單元尺度為標(biāo)識，構(gòu)成基層治理的空間單元和基層活動開展的治理場所，能夠降低因大拆大建帶來的矛盾糾紛和治理負(fù)荷。在“微更新”的實踐中，X街區(qū)沒有采取大拆大建的更新方式，而是選取街區(qū)的背街小巷、市井巷陌等小規(guī)模物理空間單元進行有機更新，在小規(guī)模的空間場域和服務(wù)半徑內(nèi)，有效把握居民的日常生活需求，鏈接更新和服務(wù)的資源，從而減少大拆大建帶來的規(guī)模負(fù)荷和治理缺位。

以小規(guī)模物理空間單元為基點，錨定基層治理場所?？臻g單元是國家治理的基本單位，[32]（p74-81）適度的空間單元是實現(xiàn)有效基層治理的基礎(chǔ)和前提。在“微治理”中，以庭院角落、樓棟單元、街道小巷等小型的物理空間單元構(gòu)成基層治理場域。在X街區(qū)的“微更新”中，更加縮小了空間單元。老舊的墻面、生銹的鐵門、低洼的小巷等都成為“微更新”的空間單元，在街區(qū)與高校藝術(shù)設(shè)計團隊的合作下，可愛的仙人掌形象小人被涂繪在墻面，提醒著人們節(jié)約用水、小心臺階、愛護衛(wèi)生，以前生銹、狹仄、老舊的通道被一幅幅涂鴉畫點亮，小型的物理空間成為基層治理的載體。

在小型的物理空間規(guī)模中降低基層治理負(fù)荷，能夠助推基層治理任務(wù)有效完成。治理規(guī)模影響了治理復(fù)雜性和治理負(fù)荷程度，[33]（p165-175）在小規(guī)模的治理空間內(nèi)，能夠以漸進式方式，為“大張旗鼓”的運動式治理提供一定的緩沖區(qū)間，[34]（p105-125）避免社會沖突矛盾。X街區(qū)采取“微更新”的方式來進行老舊小區(qū)改造，其初衷就是在基層治理中厘清街區(qū)群眾的日常生活需求，通過尋求居民需求點來確定更新治理工作的立足點、切入點和結(jié)合點，從而針對基層治理中“上面千條線，下邊一根針”難題“對癥下藥”，降低基層治理的負(fù)荷。同時，X街區(qū)作為百年街區(qū)，大規(guī)模的更新改造不僅會帶來破壞歷史文化底蘊的風(fēng)險，也容易引致大規(guī)模拆遷改造的矛盾沖突。所以，以小規(guī)模的“微更新”的方式，探索X老舊街區(qū)更新的試驗，不僅保留了老街區(qū)的歷史文化資源和煙火氣息，也為后續(xù)的更新改造提供更多的緩沖區(qū)間。

（二）基層治理效能的凸顯：社會空間的關(guān)系聯(lián)結(jié)

空間的社會性意義表現(xiàn)在社會關(guān)系、社會交往等非實體性范圍中，為基層治理行為營造了豐富場景，是基層治理效能凸顯的關(guān)鍵?！拔⒏隆被鶎又卫韺嵺`不僅實現(xiàn)了對原有物理空間的更新改造，而且在存量空間更新過程中，營造了日常生活的社會空間，搭建起多元的街區(qū)居民社會交往平臺，完善公共服務(wù)供給方式。在多元主體及其構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，建立起社會治理共同體，實現(xiàn)基層治理的協(xié)同參與。

搭建社會空間平臺，促進社會交往。社會空間是促進社會交往的關(guān)鍵，能夠促進社會空間和社會生活的完善。[35]（p8）在X街區(qū)的“微更新”中，通過小微公共空間的營造，搭建豐富多元的居民社會交往平臺，充分發(fā)揮社會空間的休閑、服務(wù)、交流等功能。在可利用的廢棄空間和閑置空間地塊上，X街區(qū)在“微更新”中優(yōu)化小廣場的景觀設(shè)計，增加供群眾休息的座椅，增設(shè)宣傳欄，為社區(qū)居民提供更多的公共活動場所，讓街區(qū)居民在社會空間中促進日常交流和社會交往。

營造社會空間場景，優(yōu)化基層公共服務(wù)。社會空間承載著公共服務(wù)功能。在基層治理中，基層治理效能的提升也體現(xiàn)在不斷形塑社會空間的公共性，優(yōu)化公共服務(wù)供給。立足“微更新”項目“讓設(shè)計改變生活”的理念，X街區(qū)著力打造“15分鐘便民服務(wù)圈”，提升街區(qū)服務(wù)能力和居民幸福感。如“15分鐘‘解鮮生’”是街區(qū)將傳統(tǒng)蔬菜攤販資源整合，通過品牌賦能，為街區(qū)提供優(yōu)質(zhì)、便捷的生活服務(wù)；“15分鐘‘解急停’”主要針對老舊街區(qū)停車難，通過利用邊角地，在不影響消防和安全的前提下規(guī)劃停車位，通過分時段免費停車提高公共空間使用效率。在“15分鐘公共文化服務(wù)圈”建設(shè)中，X街區(qū)利用街道的一處資產(chǎn)，引進文化企業(yè)打造了陜西省首家社會力量運營的免費圖書館，成為X街區(qū)的街道文化站，便利街區(qū)群眾的文化生活。

開展公共行動，促進居民協(xié)同參與。社會空間是塑造公共活動的重要場所，能夠提高公民的公共參與水平，有助于維系居民之間的社會關(guān)系，增強個人對社區(qū)的歸屬感。[36]（p101-110）在基層治理中，居民依托一定的公共空間有序參與到公共事務(wù)中，對公共議題進行民主協(xié)商，是基層治理效能的重要體現(xiàn)。在X街區(qū)的公共空間營造中，商戶、居民、街道的關(guān)系越來越融洽，也激發(fā)了居民公共參與活力。針對“微更新”的治理成效，X街區(qū)組織“最美街巷評選板凳會”，讓街區(qū)居民們共談街區(qū)“微更新”的所見所想。在疫情防控中，得知居民買菜不便，“15分鐘‘解鮮生’”的商戶們紛紛放棄休假機會，主動為居民提供新鮮的平價蔬菜副食肉制品和日常飲食保障，幫助社區(qū)送菜上門。在各項街區(qū)活動的公共參與中，實現(xiàn)了基層治理事務(wù)的多元共治。

（三）基層治理效能的深化：政治空間的資源賦能

在空間的政治性意義中，[37]（p47）權(quán)力配置下的政府注意力是重要的稀缺資源。[38]（p130-140）在基層治理中，政府注意力資源在政治空間中的配置方式，以及社會弱勢群體在政治空間中的權(quán)利實現(xiàn)也是促進基層治理效能提升的重要原因。吸引上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，獲得上級部門的肯定與支持，能夠賦予基層事項更多的治理資源，使原本處于邊緣的治理任務(wù)成為工作的中心，為弱勢群體帶來更多的發(fā)展活力和動能。在X街區(qū)的“微更新”行動中，基層治理效能提升的資源賦能機制主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是權(quán)力主體賦予基層事項更多的資源支持，擴大基層治理的施展空間。在中國公共事務(wù)的實際運作中，議題重要性、問題嚴(yán)重性和領(lǐng)導(dǎo)偏好影響著注意力資源分配。[39]（p148-176+189-190）在基層治理中，上級領(lǐng)導(dǎo)注意力的空間變動是基層治理工作得以有效實施、從不受關(guān)注到備受支持的關(guān)鍵。X街區(qū)的“微更新”項目是街辦在存量改革背景下適應(yīng)居民生活需求做出的因應(yīng)選擇，一開始并不是基層治理的核心工作。在取得一定的更新效果后，X街區(qū)“微更新”項目得到了上級政府部門的肯定，“微更新”實踐活動多次被西安市政府報道，并在“西安市推進老舊小區(qū)改造新聞發(fā)布會”上被宣傳推介，目前已經(jīng)成為X街區(qū)基層治理的一張“名片”。在獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定后，X街區(qū)以此為契機，后續(xù)以老街區(qū)產(chǎn)業(yè)復(fù)興為核心，打造街區(qū)良好的投資環(huán)境，推動棚戶區(qū)的整體更新改造，不斷拓展X街區(qū)有機更新更大的空間。

二是弱勢群體的發(fā)展權(quán)益得到有效保障，拓寬居民的生存發(fā)展空間。如何保障弱勢群體的權(quán)益，提高弱勢群體的主體性，是“堅持以人民為中心”的價值導(dǎo)向下基層治理亟須回應(yīng)的議題，也是基層治理效能的重要面向。X街區(qū)的棚戶區(qū)形成于20世紀(jì)40年代，作為西安市目前最大的棚戶集中區(qū)和移民文化區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖嘁?0世紀(jì)國營廠的職工家屬、城中村回遷人員及外來務(wù)工租戶構(gòu)成，80%為外來租戶、流動人口和靈活就業(yè)人員，其生產(chǎn)生活都長期處于城市發(fā)展的邊緣。在“微更新”行動中，在以居民需求為主的導(dǎo)向下，政府相關(guān)部門積極深入到棚戶區(qū)家中，開展風(fēng)險排查和需求調(diào)研，將棚戶區(qū)居民關(guān)于人居環(huán)境和生活設(shè)施等日常生活小需求，當(dāng)作“微更新”行動中的“大工作”，處于邊緣的棚戶區(qū)居民成為X街區(qū)“微更新”備受關(guān)注的核心群體。在具體的“微更新”行動中，X街區(qū)以棚戶區(qū)為主，先后實施三期微改造，棚戶區(qū)居民的污水排放、用電安全、巷道修整等日常需求問題得到妥善解決，居住環(huán)境差、公共服務(wù)供給弱等問題也得到有效緩解，不斷提高了居民的獲得感、幸福感和安全感。

綜上，基于西安市X街區(qū)“微更新”的案例考察，本文歸納出基層治理效能提升的空間作用邏輯（如圖2所示），其內(nèi)在的主線在于空間嵌入治理活動中，促進基層效能提升的漸進過程。在基層治理實踐中，以小規(guī)?？臻g單元為場域，通過多元治理主體在社會空間內(nèi)的融入，以及領(lǐng)導(dǎo)注意力資源在政治空間的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)基層治理中工作任務(wù)的高效完成、基層公共事務(wù)的多元主體協(xié)同參與以及激發(fā)基層治理活力與動能，從而逐步提升基層治理效能。

可以看到，空間不僅僅是基層治理必需的活動載體和治理單元，也成為解釋基層治理效能的敘事視角。尤其是空間所表征的功能性意義，為基層治理效能提升提供重要形塑力量，具體表現(xiàn)在：第一，以小規(guī)模的空間單元為嵌入場域，在空間的物理性意義表征中能夠降低基層治理負(fù)荷，開展適度的小規(guī)?；卫硇袆?，能夠更高效地完成基層治理工作任務(wù)，從而撬動基層治理效能；第二，以社會空間為嵌入場景，在空間的社會性意義表征中推動多元治理主體的共同參與，提高公共服務(wù)供給水平，為基層治理效能的提升塑造良好的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，促進基層治理效能的凸顯；第三，以政治空間資源優(yōu)化配置和權(quán)益保障為嵌入的支配性力量，在空間的政治性意義表征中為基層治理效能的提升賦予更多的資源與動能，促進基層治理效能的深化。

五、結(jié)論與討論

隨著基層治理情境日趨復(fù)雜，基層工作事項持續(xù)增壓，且基層群眾訴求日益多元，單一時間維度對基層治理過程的解釋難以涵蓋基層治理內(nèi)外形勢發(fā)展的全貌，空間的視角及敘事方式逐漸成為基層治理新的理論呼喚。引入空間的分析視角，有助于理解多元復(fù)雜情境條件下基層治理關(guān)系和行為提升基層治理效能的因果關(guān)系，能夠為時間維度歷時性因素解釋基層治理效能的實現(xiàn)邏輯進行有益的補充和深化。本文在空間功能性意義解構(gòu)基礎(chǔ)上，通過對西安市X街區(qū)“微更新”的案例觀察，從空間的角度歸納出基層治理效能提升的作用機制，為基層治理效能研究提供了更加鮮活的解釋話語。在研究中發(fā)現(xiàn)，空間通過適度施策、關(guān)系聯(lián)結(jié)和資源賦能嵌入到基層治理中，促進基層治理效能撬動、凸顯到深化。具體表現(xiàn)在：在空間的物理性意義表征中，通過適度施策機制能夠降低基層治理中的規(guī)模負(fù)荷，高效完成基層治理任務(wù)；在空間的社會性意義表征中，通過關(guān)系聯(lián)結(jié)機制在社會交往平臺和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的完善中，促進基層治理中的多元主體共同參與；在空間的政治性意義表征中，通過資源賦能機制優(yōu)化權(quán)力資源配置方式，賦予基層治理更多的資源和保障，激發(fā)基層治理活力和動能。

在推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，效能的提升是基層治理的主要目標(biāo)，也是一個逐步的實現(xiàn)過程。面臨復(fù)雜的基層治理情境，推進治理重心下移和資源下沉、打通基層治理“最后一公里”等問題都涉及基層治理資源在空間上的配置與優(yōu)化問題，仍將空間作為治理的背景和治理環(huán)境存在，很難深入挖掘基層治理效能提升的內(nèi)在機理，亟須把空間作為基層治理研究的重要解釋對象和分析維度。目前，地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)圍繞空間的研究形成了豐富的研究成果，也有公共管理學(xué)者開始關(guān)注空間及其空間治理。本文對空間何以促進基層治理效能提升的內(nèi)在機制分析，也僅僅是針對基層治理效能解釋做出的一種嘗試，有關(guān)空間關(guān)系、空間結(jié)構(gòu)對基層治理的研究，以及空間與治理的生產(chǎn)、再生產(chǎn)關(guān)系的探討，未來仍然需要進一步探索，進而為公共治理研究提供更多豐富的觀察材料和更富有洞見的知識生產(chǎn)。

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