公共投資領域開展研究型審計的探討

研究型審計是將研究與審計相結合，是審計活動的形式之一，是審計人員在審計工作中探索總結出來的，既是一種審計理念，也是一種審計方法，通常用于評估特定主體或問題的影響和相關風險。

一、公共投資領域開展研究型審計的內涵

公共投資領域開展研究型審計是指審計機構基于對公共投資領域的深入研究和分析，對公共投資的管理、使用和績效情況進行審計。其目的是促進公共投資的合理、高效使用，保障國家和社會財產安全，推動經濟可持續發展。

公共投資是政府對公共事業、公共設施、基礎設施等公共領域的投資，涉及面廣、資金量大、涉及利益相關方多，容易出現資金浪費、低效率等問題。因此，開展研究型審計可以從制度層面和實踐層面對公共投資領域的問題進行深入探討和分析，圍繞“發現問題—剖析問題—解決問題”思路理念，把研究型審計貫穿于公共投資審計監督全過程，切實推進公共投資審計事業高質量發展。

二、堅持政治導向，聚焦短板，加強全局性問題的研究

研究型審計將研究作為審計前置工作，通過前期研究分析，有助于深入分析發現體制機制障礙和堵塞風險漏洞。以某縣公共投資領域為例，通過梳理5年來的公共投資審計項目，發現基層公共投資項目問題很多，大多數問題類似。

1.程序違規現象層出不窮。基層公共投資項目70%都存在這樣那樣的程序違規現象，有的項目屬“三邊工程”，即邊勘察、邊設計、邊施工；有的項目地沒征下來就啟動項目建設；有的項目應招標未招標或虛假招標；有的項目施工過程中追加設計變更及簽證，“低價中標，高價結算”；有的項目竣工驗收過程流于形式。地方政府往往出于迅速上馬重大工程，加快政績顯現步伐的目的，對程序違規沒有引起足夠重視。

2.企業多計價款屢審屢犯。幾乎所有公共投資項目都存在“多計工程價款”問題。建設單位管理者隨意簽證，監理人員形同虛設，施工企業故意拉高工程價款，蒙蔽從審人員。甚至有的管理人員、監理人員、施工人員協同造假、沆瀣一氣，共同應對審計監督。屢審屢犯，審而不改、審而不糾，職責缺位，利益合謀，執法軟化。

3.投資審計項目風險疊加。公共投資項目前期管理缺失，給后期審計人員帶來了較大風險。從工程項目看，建設單位管理缺失，監理單位不作為，爭議問題無人解決，最后矛盾聚焦到審計人員，帶來了風險增加；從審計人員看，面對爭議問題，責任和權力過大，取舍和抉擇兩難，隨時可能被施工方圍獵，投資審計工作成為高危行業。

三、堅持問題導向，追根求源，著力分析深層次原因

研究型審計在審計中要善于用政治眼光來看待問題，要從零星個別分散的具體問題中做出精準判斷。為深入推動公共投資領域研究型審計，縣審計局組成了工作專班，通過調閱資料、分層座談、開展深度專題調研，總結了10個重點環節的問題表現及應對措施，剖析產生問題的根本原因和體制漏洞。

1.投資審計項目風險疊加。制度既要“禁于未然之前”，又要“禁于已然之后”。公共投資領域管理體系不完善，具體規定不詳細，再加上機構改革影響，造成了部分邊界不夠清晰、投資監管出現漏洞。缺少程序性規定和監督保障性規定，缺少必要的配套制度的照應和支持，缺乏完整性。

2.過程責任不落實。主管部門監管缺失，沒有認真履行職責，造成前期管理失守；建設過程疏于管理，工作人員對工程量不加核定，隨意簽發現場簽證單；監理單位及其人員委托了事，以致出現監理不作為問題；建設單位驗收后直接交由審計部門，采取以審代結，沒有進行審核和評估。

3.后期監督不給力。職責定位把握不準，經常出現越位、缺位、錯位、失位問題。項目前期管理不規范，建設單位組織驗收流于形式，對施工單位提報的結算報告不加審核就簽字認可。審計部門被動接受建設單位的提報，以審減工程價款為目標，陷入與施工企業“爭吵”中，形成了監督的無力感，丟失了審計監督的“利器”。

四、堅持創新規范，謀定后動，加強公共投資制度化建設

研究型審計是從現象說明深入本質揭示，是從孤立認知上升為系統把握，既深入分析問題產生的歷史根源及后續影響，又積極提出解決問題的辦法和措施，促進完善法律、法規和規章制度，堵塞管理漏洞，推動經濟高質量發展。

1.強化規范性，精心謀篇布局。深入學習審計署《關于進一步完善和規范投資審計工作意見》、省審計廳《關于加快全省政府投資審計轉型發展的通知》，進一步厘清建設單位管理責任和國家審計監督責任，堅定了全面深化投資轉型、徹底糾正“以審代結”的決心和信心。組織專業團隊赴深圳福田區開展對標學習，系統掌握福田區在公共投資管理方面的制度設定和程序安排，既從根本上節約了政府資金，又厘清了管理、監督的界限，規避了管理者和監督者的風險。

2.強化約束性，推進建章立制。開展深度調研，查找管理漏洞。成立工作專班，圍繞公共投資項目管理監督開展深度調研，梳理項目管理工作流程，從下達投資計劃、土地手續辦理、工程變更簽證、項目現場管理、竣工結（決）算等10個方面梳理問題，分析原因，提出應對措施，形成《關于加強規范政府投資項目的意見和建議》，得到縣長劉剛重要批示，要求完善措施、堵塞漏洞。在學習借鑒外地經驗基礎上，根據梁山縣實際，組建公共投資類建設項目管理機構，統籌公共投資項目的計劃、管理與監督。健全14項制度，即由縣政府辦、發展改革局、住建局、財政局、審計局等部門牽頭，形成投資項目管理監督“全閉環”，為投資審計全面轉型奠定堅實的制度基礎。

3.加強頂層設計，明確轉型路徑。不斷創新投資管理方式，積極探索投資審計轉型發展路徑，完善投資審計制度體系，出臺“1+1+4+1”制度體系，即“一個總抓手”：印發文件《梁山縣公共投資建設項目審計監督管理辦法》，該文件是規范性文件，作為投資審計轉型的總抓手。“一個明確”：梁山縣政府辦公室印發文件《梁山縣全面推進政府投資審計轉型發展的實施意見》，進一步明確了轉型目標和建設單位、主管部門和審計機關的責任。“四轉路徑”：梁山縣審計局印發文件《梁山縣全面推進政府投資審計轉型發展操作指南》，進一步明確了“四轉路徑”，即轉角色、轉范圍、轉目標、轉程序，解決了投資審計轉型轉什么的問題。“一個協同”：中共梁山縣紀委機關、中共梁山縣委巡察工作領導小組辦公室、梁山縣審計局聯合印發《梁山縣紀巡審工作協同機制實施辦法（試行）》，進一步加強了與紀委、巡察協作配合、互通工作情況，構建了完善高效的監督體系。

五、堅持目標導向，多措并舉，深化公共投資審計轉型發展

研究型審計要轉變審計思路，既要善于發現問題，更要注重解決問題，發揮審計的建設性作用。緊緊圍繞“三個轉變”要求，積極探索投資審計新理念，進一步完善和規范投資審計工作，更好地發揮投資審計監督職能。

1.全方位“審計復核”。按照已出臺文件要求，對已完成竣工驗收的政府投資項目進行匯總梳理，分類別篩選出項目實施審計監督，特別明確規定：對縣財政列支200萬元以上5000萬元以下的項目，通過抽查搞好竣工結（決）算“復核”，審計部門出具審計報告；對投資5000萬元以上的重點項目，實行100%審計“復核”，及時出具審計報告，督促建設單位迅速整改。

2.全過程跟蹤審計。按照制度規定，審計部門徹底扭轉既當“運動員”又當“裁判員”的被動局面，切實回歸監督本位，對重大公共投資項目開展跟蹤審計，重點關注項目立項、招標投標、合同簽訂、施工變更、設備采購、竣工驗收、結算決算、績效評價建設全程8個關鍵環節，及時糾正招標投標、合同簽訂、建設管理、設備采購、工程造價、基建財務、征地拆遷、環境保護、政策執行、投資績效10個方面的問題。

3.全過程跟進服務。成立了投資審計轉型專班，抽調部門工作人員，協調推進轉型工作。投資審計轉型后，審計部門全程提供“保姆式”服務，跟進“點對點”指導，隨時解答建設單位在中介聘用、費用支付、結算復核中的問題，發揮審計服務作用，引導公共投資項目規范運行。

六、堅持系統思維，總結提煉，推動成果轉化，實現研究型審計推深做實

研究型審計注重整合審計結果，對大量分散的審計成果抽絲剝繭、加工匯總，加以總結提煉，形成有價值的研究成果，為黨委政府決策提供參考。以投資審計理論研究方法、框架引入審計過程，進一步挖掘理論研究成果，提升理論高度。

1.突出問責，抓好問題線索移交。制定《關于對建設單位開展工程結算審核有關事項的指導與要求》，系統明確了對違規問題的處理意見。對公共投資項目出現重大的失誤或重大審計問題的項目，跟蹤監督，堅決追回超撥資金，嚴格按照程序追究相關人員的責任。堅決做到執紀不手軟、處分不拖延、問責不留情，形成有力震懾。

2.動態跟蹤，推動審計整改落地。對出現“重大失誤”或“重大審計問題”的項目，嚴格按程序追究相關人員責任。出臺了《關于審計結論落實及結果運用的實施意見》，建立縣委縣政府主導、人大及專門機構監督、審計機關和主管部門督促檢查的審計結論落實責任體系。推進審計發現問題整改落實長效機制建立，不斷構建橫向到邊、縱向到底的審計整改長效機制。

3.著眼長效，形成整體工作合力。堅持問題導向，加強對審結項目問題的匯總整理，將問題定性與處理意見印發給相關建設、監管主體，使監督關口前置。注重統籌資源，將投資審計與經責、財政、大數據審計融合使用，不斷擴展投資審計覆蓋面。整合監督力量，紀委、巡察、審計等部門聯合印發《梁山縣紀巡審工作協同機制實施辦法（試行）》，加強協作配合、互通工作情況，構建完善高效的監督體系，共同推動投資審計轉型發展。

作者單位：山東省梁山縣審計局