鞏固脫貧成果實現鄉村振興的國家審計創新路徑探析

習近平總書記2021年2月25日在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，并強調指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，擺脫貧困的縣設立5年過渡期，切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。全面推進鄉村振興政策作為5年過渡期內國家推出的一項重要公共政策，其制定、執行及實施效果是國家治理的重要內容。而國家審計作為一種獨立的外部監督制度安排，在鄉村振興的制定與執行中發揮著鑒證、約束和評價的重要作用，能有效保障國家各項重大政策的落實，確保脫貧攻堅成果的鞏固與鄉村振興政策預期效果的實現，是黨和國家治理監督體系的重要組成部分。為此，審計署將鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興審計作為“十四五”時期統籌謀劃的重要工作安排。

一、我國鄉村振興政策跟蹤審計的作用機理分析

隨著脫貧的全面實現，審計機關審計的關注點逐漸轉向抓好農業農村審計，推進高標準農田建設、依山就勢發展生態特色農業，開展鄉村建設等核心領域的鄉村振興政策落實情況以及相關涉農資金的管理使用情況。審計工作應聚集“精準”，關注重點領域、重要任務的政策執行情況；聚焦“安全”，重點關注資金管理和使用的合規性、有效性，加大涉農資金的統籌融合；聚焦“績效”，通過對資金使用績效和項目管理及運營績效的反饋，提高涉農資金使用質效。

二、鞏固脫貧成果實現鄉村振興的審計現狀

本文依據審計署2016年第一季度至 2021年第二季度關于鞏固脫貧成果、落實鄉村振興政策的審計公告，以及2019年第3號審計公告、第6號審計公告。有關資金審計情況如下：

（一）重慶市鄉村振興政策跟蹤落實審計現狀

經統計，2016年至2021年第二季度，共21份審計公告中有59個項目涉及重慶市扶貧政策落實執行中存在的問題，具體為：1.金融扶貧方面：貧困戶貸款利率高于同期貸款基準利率，貧困戶應享受未享受農村扶貧小額保險理賠、扶貧小額貸款違規“戶貸企用”等。2.健康扶貧方面：部分建檔立卡貧困人口應享受未享受城鄉居民基本醫療保險補貼和醫療救助政策，部分貧困人口未參加新型農村合作醫療保險，殘疾人未獲得生活補貼等。3.易地扶貧搬遷方面：安置住房面積超標，部分貧困戶舉債搬遷等。4.資金使用管理方面：23份審計公告中共有20個項目涉及重慶市補貼資金使用違規的問題，主要表現在相關補貼資金挪作他用，違規向不符合條件人員發放公益性補貼等，套取產業資金、資金閑置等問題。5.資金使用效率方面：20份審計公告中有13個項目涉及資金使用效率低下的問題，主要表現在因資金統籌不到位、項目推進緩慢等原因導致資金閑置1年以上。6.項目建設管理及效益方面：20份審計公告中有 10個項目反映了重慶市產業項目管理不到位而影響效益的問題，主要表現在高標準農田建設管理過程不規范或建成后養護管理不到位、農村道路養護和安全防護不到位等，建成的產業項目存在質量不達標、運行效益欠佳等問題。

（二）重慶市鄉村振興政策跟蹤落實審計小結

1.審計覆蓋范圍較廣。重慶市被抽審的相關區縣在同一年的四個季度中雖沒有重復，但是在不同年份有些區縣是有被重復抽審的；并且同一年度扶貧及鄉村振興有關的政策跟蹤審計與專項資金審計兩類審計的抽審區縣也是不盡相同。這充分說明審計署在制訂年度審計計劃時，合理確定審計覆蓋面，在兼顧成本與效率的同時，盡可能擴大審計范圍，從而節約審計資源、提高審計效率。

2.審查出的問題屢查屢犯。不僅不同地區資金問題屢查屢犯，就算是同一地區的資金問題也是屢查屢犯。一方面說明了政策審計的重要作用，另一方面也說明審計不但要提示問題也要督促解決問題，加強對查處問題的督查整改。

三、鞏固脫貧成果、實現鄉村振興的審計工作重點

（一）聚集“精準”，突出重點任務，關注政策執行情況。首先，加強鄉村振興政策合理性審計。審計機關通過鄉村振興政策的制定、執行及其效果的跟蹤審計，動態分析鄉村振興有關政策制定的合理性、有效性、可持續性。監督檢查鄉村振興戰略規劃部署的目標任務是否結合縣域特點、項目庫入庫項目與資金規模是否財力匹配，確保政策目標明確、措施可行、預算合理。其次，加強鄉村振興政策落實性審計。一方面通過約束鄉村振興政策的執行主體，確保政策落實責任主體履職到位。另一方面，通過對鄉村振興政策落實過程中的執行機制、責任制度以及建成項目的管理機制在執行過程中的有效性評價，進一步揭示鄉村振興政策落實的機制障礙和管理漏洞，從而及時糾正鄉村振興政策執行偏差，防范相關政策落實不到位。

（二）聚焦“安全”，關注資金的整合、管理和使用情況。鄉村振興戰略涵蓋領域多，相關資金規模大、分項多、鏈條長，為保障財政資金安全高效使用，應強化對涉農資金從預算分配撥付到實際發放使用全鏈條“穿透式”審計。首先，加強對鄉村振興資金籌集的監督檢查。通過財政預算執行審計，重點關注各級政府預算編制中是否將“三農”支出作為公共財政優先保障領域，財政銜接資金、涉農整合資金等是否優先安排用于農業產業發展、是否按照規定的方式和比例從土地出讓收益中足額提取、金融支農供給機制是否暢通，是否形成了多元化資金投放格局。其次，加強對鄉村振興資金的分配科學合理性的監督檢查。重點審查是否存在不同部門安排不同專項資金用于同一項目的不合理情況，審查農業相關專項轉移支付資金分配因素設置、權重比例、分配標準等是否合理。最后，加強對鄉村振興資金使用情況的監督檢查。聚焦資金使用的安全和效益，重點關注涉農專項轉移補助資金、農業產業發展資金等涉農資金的使用方向、金額是否與預期政策目標相一致，鄉村振興資金在層層撥付使用過程中，每一步是否有跡可循，是否存在騙取套取、挪用侵占、公私資金混放、揮霍浪費等問題，對各種違規問題，督促地方政府整改到位，并對涉嫌違法亂紀的相關人員依規處理，從而充分發揮國家審計在資金使用管理中的作用。

（三）聚焦“績效”，關注相關資金使用績效和項目管理及運營績效情況。加大對鄉村振興資金支出經濟性、效率性和效果性的績效審計，可以充分發揮政策措施在提升鄉村資源要素價值、提高生產經營效率中的重要作用，進一步夯實脫貧成果的鞏固，從而全面實現鄉村振興。具體措施是：1.通過審查鄉村振興重點產業支持項目規劃立項、評審的科學合理性，確保產業項目與當地資源稟賦相結合，實現農業產業項目推動區域經濟高質量發展。重點審查項目是否有前期建設方案，項目方案是否與城鎮建設規劃、美麗鄉村建設總體規劃有效銜接，項目規劃涵蓋內容是否全面，有無因規劃不合理導致實施困難的情況。2.通過審查鄉村振興重點產業項目的建設、實施情況，主要審查發現項目實施過程中隨意改變項目建設標準或不按計劃分配資金等問題，確保重點產業項目按建設進度計劃有序推進。3.通過審查重點產業項目的運營和管理，確保龍頭企業帶動和完善產業鏈建設，加快扶貧產業向致富產業升級，提升產業發展的綜合效益。重點審查建成項目資產化問題。審查建成項目是否建立長期有效的后期管護機制，管護責任人是否明晰，項目后期管護是否到位，等等，以實現鄉村全面振興。4.通過開展農業產業項目的運營績效審計，關注績效評價制度建立落實情況，從經濟與非經濟兩個角度建立多維度績效評價體系，開展審計績效評價，重點審查防范重申請輕管理、重投放輕績效，以及重大損失浪費、重大生態破壞等問題，從而確保鄉村振興資金安全和績效。

四、鞏固脫貧成果、實現鄉村振興的審計創新路徑

（一）落實對審計查出問題的全面整改

通過對重慶市的扶貧審計可以看出，不僅不同地區扶貧問題屢查屢犯，就算是同一地區的扶貧問題也是屢查屢犯，所以為了充分發揮審計在國家治理中的重要作用，審計不能止于發現問題，更要將工作鏈條加長，注重查出問題的整改落實。首先，加強整改責任主體的落實。明確被審計單位的整改責任主體地位，將發現的問題按項逐條落實到具體責任單位和責任人，督促相關責任主體對照問題清單明確整改目標、制訂整改方案，確保相關責任主體在規定時限內按計劃完成整改目標。其次，健全審計整改工作機制。對審計查出的問題，以問題清單的形式，逐項分解下放到相關地區、部門和單位，對整改工作分類施策：對于能夠立行立改的，提出標準統一的，有明確、具體、可操作性的整改建議和要求；對于涉及體制機制或相關法規政策的問題，提出改革、完善相關制度的意見建議，敦促有關單位研究改進。最后，督促相關單位加強審計整改信息披露。審計機關在壓實整改責任的同時，加強對責任主體整改信息的披露，充分發揮群眾的監督力量，將審計整改情況作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。

（二）創新提升審計業務管理能力

首先，創新審計理念。在充分理解審計的本質、目的、內涵的基礎上，以提升審計工作政治性和前瞻性為目標，以科學發展觀為指引，強化審計理論的研究，以創新的審計理念完善體制機制，助力深化改革。其次，創新審計組織方式。通過審計項目的統籌優化和有效融合，加強不同層級審計機關之間的縱向聯動和橫向協作，積極推進“交叉審”“聯動審”等審計項目組織方式，不斷提高審計工作質量和效率。再次，優化審計流程管理。通過建立中長期審計項目庫的形式，加強審計項目的計劃管理，確保鄉村振興審計年度計劃和五年規劃的有機銜接。最后，創新審計技術方法。通過網絡和數據中心等基礎設施建設，加大數據融合力度；通過數據挖掘與審計模型優化，深化數據分析能力，從而提高審計信息化水平。

作者單位：1.招商局檢測認證（重慶）有限公司；2.重慶市第一中學校；3.重慶工商大學

基金項目：本文系重慶市教委人文社科項目“重慶市精準扶貧的政策跟蹤審計機制創新與路徑提升”階段性研究成果

項目編號：18SKGH075