海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的新進(jìn)展、談判爭(zhēng)議與中國(guó)應(yīng)對(duì)

關(guān)鍵詞：海洋塑料污染;終止塑料污染決議;國(guó)際法規(guī)制;談判爭(zhēng)議;中國(guó)應(yīng)對(duì)

0 引言

近年來，海洋塑料污染問題日益嚴(yán)重。據(jù)估計(jì)，每年有1100萬t塑料垃圾進(jìn)入海洋，如果不立即采取持續(xù)的行動(dòng)，這一數(shù)額到2040年將增加到每年2900萬t[1]。塑料垃圾由于不可完全降解的特性，使其成為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要威脅之一。面對(duì)這一全球性的環(huán)境問題，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到海洋塑料污染的嚴(yán)重性，2022年3月2日在內(nèi)羅畢召開的第五屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)（UNEA-5）上，175國(guó)的代表們批準(zhǔn)通過了第5/14號(hào)決議，旨在終結(jié)塑料污染（包括海洋環(huán)境中），要求建立政府間談判委員會(huì)（Intergovernmental Negotiating Committee，INC），并在2024年前達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議①，以彌補(bǔ)國(guó)際法在海洋塑料污染的源頭管理、國(guó)際合作、能力建設(shè)等多方面的不足。

現(xiàn)《塑料條約》歷經(jīng)4次政府間會(huì)議談判，并于第四次政府間談判期間審議修訂案文草案內(nèi)容。如果能實(shí)現(xiàn)第5/14號(hào)決議目標(biāo)，該條約將有可能是《巴黎協(xié)定》以來最重要的環(huán)境多邊協(xié)議，并使海洋塑料污染治理進(jìn)入新的階段。2024年4月23日召開第四次政府間談判委員會(huì)（INC-4）前，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了新一版的《塑料條約》修訂案文草案（以下簡(jiǎn)稱“草案”）以作為INC-4的談判起點(diǎn)和基礎(chǔ)。當(dāng)前立法已取得一定進(jìn)展，但仍有許多內(nèi)容未能達(dá)成一致，距離第5/14號(hào)決議所期待的達(dá)成時(shí)間已越來越近，但談判依舊困難重重。

在此背景下，本文以制定中的海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制規(guī)則為研究對(duì)象，著眼于當(dāng)前規(guī)則談判爭(zhēng)議，分析中國(guó)的應(yīng)對(duì)方式。這將有助于厘清立法對(duì)各方的影響以便于提出針對(duì)性的案文意見和建議，更有助于中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用，推動(dòng)立法的最終實(shí)現(xiàn)。

1 海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的新進(jìn)展

過往海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的研究對(duì)象主要以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》）《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（以下簡(jiǎn)稱《斯德哥爾摩公約》）等公約為主。雖然國(guó)際社會(huì)就海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制作出不少努力，但依然存在著諸多問題。而制定《塑料條約》就是在國(guó)際法規(guī)制層面上的再一次努力，旨在為海洋塑料污染問題提供新的解決路徑。

1.1 《塑料條約》的制定基礎(chǔ)

制定一項(xiàng)治理塑料污染的國(guó)際文書并不是一蹴而就的，聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)在2014年第一屆會(huì)議上就針對(duì)海洋塑料污染問題作出過決議。隨后在每屆會(huì)議上都有對(duì)海洋垃圾或塑料污染作出決議以推動(dòng)國(guó)際社會(huì)治理塑料污染問題。最終在第五屆會(huì)議上作出全稱為《結(jié)束塑料污染：制定具有法律約束力的國(guó)際文書》的第5/14號(hào)決議。第5/14號(hào)決議要求制定《塑料條約》以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的塑料污染問題，該決議是一項(xiàng)前置性文件，通過它的內(nèi)容可以看出《塑料條約》的案文將以塑料全生命周期①為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建。此決議內(nèi)容總體上可以分為導(dǎo)言部分和具體行動(dòng)方案。

首先在導(dǎo)言部分，闡述了塑料污染的嚴(yán)重性及對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響，進(jìn)一步回顧了之前聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)相關(guān)決議，贊賞現(xiàn)有針對(duì)塑料污染的國(guó)際行動(dòng)和舉措，并重申現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際公約需要加強(qiáng)合作互補(bǔ)。最后強(qiáng)調(diào)對(duì)于塑料污染需要進(jìn)一步采取國(guó)際行動(dòng)，制定一項(xiàng)具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）國(guó)際文書。其次在具體行動(dòng)方案部分，對(duì)后續(xù)的工作安排及具有法律約束力的國(guó)際文書的內(nèi)容和框架進(jìn)行了說明。第1段規(guī)定，該國(guó)際文書將在由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任召集的INC中進(jìn)行。并且第2段中要求制定的國(guó)際文書需有要求能力建設(shè)（capacitybuildng）以及技術(shù)和財(cái)政援助（technicalandfinancialassistance）的條款，以幫助發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家能夠有效地履行條約義務(wù)。第3段則是規(guī)定國(guó)際文書所需包含的相關(guān)條款，有16項(xiàng)議題。如規(guī)定文書的目標(biāo)，促進(jìn)塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)，啟動(dòng)多方利益攸關(guān)方（multi-stakeholder）行動(dòng)議程等。第4段規(guī)定了INC在審議國(guó)際文書時(shí)所需考慮的8個(gè)議題。如需要一個(gè)財(cái)政機(jī)制來支持文書的執(zhí)行，文書具有能讓各國(guó)在履行義務(wù)時(shí)考慮本國(guó)情況的靈活性等內(nèi)容。第5段至第9段要求設(shè)立一個(gè)不限成員名額特設(shè)工作組，并對(duì)該工作組參與進(jìn)行了規(guī)定。如幫助發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家參與該工作組，工作組需向聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)等組織及相關(guān)利益攸關(guān)方開放等。第10段至第16段則是對(duì)協(xié)議執(zhí)行的資助，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任的相關(guān)工作細(xì)節(jié)和呼吁各國(guó)加強(qiáng)并繼續(xù)對(duì)塑料污染開展行動(dòng)，采取自愿措施打擊污染。

1.2 《塑料條約》當(dāng)前制定進(jìn)展的主要內(nèi)容

當(dāng)前《塑料條約》草案中大部分條款的內(nèi)容是以前3次談判會(huì)議上各國(guó)表達(dá)的意見為指導(dǎo)進(jìn)行匯編的，所以各條款中包含了針對(duì)各國(guó)提出的問題所設(shè)計(jì)的多種可能解決方式的案文方案。《塑料條約》草案借鑒了多邊環(huán)境協(xié)定中常見的結(jié)構(gòu)，但在載有具體條文的同時(shí)也提供備選方案。當(dāng)前條約的主體框架已經(jīng)成型，接下來各國(guó)將在此框架下對(duì)各條款進(jìn)行談判協(xié)商。

《塑料條約》草案在框架上由6部分正文和附件構(gòu)成，第一部分的內(nèi)容為序言、目標(biāo)、定義、原則、范圍;第二部分的內(nèi)容則包括初級(jí)塑料聚合物、引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物、可避免的塑料產(chǎn)品、締約方提出要求后可享受的豁免、生產(chǎn)者延伸責(zé)任、廢物管理、現(xiàn)存塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）、透明度等多個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容;第三部分的內(nèi)容為供資、能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等;第四部分的內(nèi)容為國(guó)家計(jì)劃、履約和遵約、定期評(píng)估和監(jiān)測(cè)文書執(zhí)行進(jìn)展、國(guó)際合作等;第五部分的內(nèi)容則是機(jī)構(gòu)安排等相關(guān)內(nèi)容;第六部分的內(nèi)容為最后條款①，當(dāng)前該部分并未有內(nèi)容。最后為條約相關(guān)的附件，如初級(jí)塑料聚合物以及引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物的確定標(biāo)準(zhǔn)或清單、國(guó)家計(jì)劃格式等內(nèi)容。

在當(dāng)前《塑料條約》草案第一部分的序言，主要是說明塑料污染對(duì)于國(guó)際社會(huì)的嚴(yán)重性以及對(duì)各方面造成的影響。關(guān)于條約的目標(biāo)，在先前的談判中有的認(rèn)為要保護(hù)人類健康及環(huán)境免受塑料污染，有的則強(qiáng)調(diào)對(duì)塑料進(jìn)行無害管理，還有提出要將代際公平和人權(quán)等作為條約目標(biāo)的一部分[2]，而當(dāng)前目標(biāo)條款包含兩個(gè)方案，兩者的共性部分在于：提出至遲于2040年實(shí)現(xiàn)條約目標(biāo);強(qiáng)調(diào)了保護(hù)人類健康和環(huán)境免受塑料污染的不利影響;采用塑料全生命周期的綜合辦法來應(yīng)對(duì)塑料污染問題;將可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)核心目標(biāo)。關(guān)于條約的范圍，是第一部分的重點(diǎn)內(nèi)容，在第一次政府間談判委員會(huì)（INC-1）上就有對(duì)條約的適用范圍進(jìn)行討論，多數(shù)成員支持采取全面辦法處理塑料的整個(gè)生命周期，《塑料條約》草案包含多個(gè)方案，共性都在于針對(duì)塑料的全生命周期，而各方案之間的差異在于對(duì)塑料全生命周期定義的不同理解，在下文談判焦點(diǎn)部分將對(duì)此做進(jìn)一步說明。

第二部分為《塑料條約》的主要條款，一共包含13個(gè)要素。這部分內(nèi)容將是未來《塑料條約》的核心條款，也將會(huì)是各國(guó)接下來的談判焦點(diǎn)。從要素的內(nèi)容來看，在減少塑料污染方面，明確了以塑料污染全生命周期的方式進(jìn)行管控，從最先的塑料原料生產(chǎn)，到中間環(huán)節(jié)的塑料產(chǎn)品設(shè)計(jì)，再到末端環(huán)節(jié)的廢物管理都有所規(guī)定。從《塑料條約》草案規(guī)制的范圍包括初級(jí)塑料聚合物、壽命短和一次性塑料產(chǎn)品、微塑料等塑料生產(chǎn)原料，可以看出《塑料條約》是想通過限制未來塑料的生產(chǎn)以逐步淘汰不符合標(biāo)準(zhǔn)的塑料制品，最終解決或緩解塑料污染問題。并且在《塑料條約》草案中，要求各締約方建立和執(zhí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸（ExtendedProducerResponsibility，EPR）制度，使得塑料的生產(chǎn)商和進(jìn)口商要承擔(dān)塑料產(chǎn)品在整個(gè)生命周期中安全和無害環(huán)境管理的責(zé)任。除此之外，對(duì)于塑料的排放問題，《塑料條約》草案規(guī)定應(yīng)防止和消除特定塑料向環(huán)境中排放和釋放。對(duì)于塑料廢物、含塑漁具和塑料貿(mào)易問題，草案中提到確保塑料廢物的安全和無害環(huán)境管理及對(duì)受控制的化學(xué)品、聚合物和塑料產(chǎn)品的貿(mào)易實(shí)施監(jiān)管。

在針對(duì)海洋環(huán)境中的塑料污染問題上，《塑料條約》草案首先要求各締約方應(yīng)合作評(píng)估、確定和優(yōu)先處理受到塑料污染影響最大的區(qū)域。其次，各締約方需采取有效的緩解和補(bǔ)救措施，以解決已經(jīng)確定的累積區(qū)及熱點(diǎn)區(qū)內(nèi)的塑料污染，并且這些措施應(yīng)考慮現(xiàn)有國(guó)際協(xié)定的規(guī)定。最后，各締約方應(yīng)采取措施鼓勵(lì)公眾參與海洋塑料污染的治理工作，并加強(qiáng)塑料污染的信息公布，提高公眾意識(shí)以防止塑料污染進(jìn)一步加劇。

第三部分為支持條款，即《塑料條約》將包含發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)幫助發(fā)展中國(guó)家締約方開展減緩塑料污染的行動(dòng)，也鼓勵(lì)其組織、機(jī)構(gòu)等為執(zhí)行條約提供支持。《塑料條約》也認(rèn)識(shí)到資金支持的重要性，對(duì)于部分發(fā)展中國(guó)家締約方而言，得到資金支持將是其執(zhí)行條約的重要前提。該部分的條款要求各締約方將通過能力建設(shè)、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓等手段，加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)塑料污染的能力。

第四部分為履約條款，其中對(duì)條約義務(wù)的履行方式、條約執(zhí)行情況評(píng)估等方面加以規(guī)定。《塑料條約》履約將采取國(guó)家計(jì)劃的方式，即各締約方制定和實(shí)施包含條約規(guī)定要素的國(guó)家計(jì)劃，以履行條約的義務(wù)并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。并按照《塑料條約》所建立的規(guī)則進(jìn)行報(bào)告。《塑料條約》的理事機(jī)構(gòu)將對(duì)條約宗旨與目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估和審評(píng)，以實(shí)現(xiàn)全球減少塑料污染的控制目標(biāo)，為此文本還規(guī)定了各締約方應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作、開展信息交流、提高公眾認(rèn)識(shí)等內(nèi)容以促進(jìn)條約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五部分規(guī)定了為實(shí)施《塑料條約》所需的機(jī)構(gòu)建設(shè)，包括設(shè)立理事機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)及秘書處。理事機(jī)構(gòu)在條約中承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé)，例如決定延長(zhǎng)豁免期、發(fā)布指導(dǎo)意見、為各締約方建立減塑制度提供信息、確定海洋塑料的堆積區(qū)等。

最后在附件部分中的大部分并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，仍需各國(guó)談判加以完善。例如，擬禁止或限制使用的化學(xué)品和聚合物清單、微塑料允許用途清單、塑料廢物管理中需管制的有害排放和釋放的清單等對(duì)于條約內(nèi)容的細(xì)化都與談判進(jìn)展密切相關(guān)。在當(dāng)前部分中較為翔實(shí)的是附件X———關(guān)于塑料生命周期每個(gè)階段的有效措施，其中依照第二部分相應(yīng)條款的規(guī)定對(duì)塑料的全部階段、生產(chǎn)階段、消費(fèi)階段、廢物管理和處置階段等環(huán)節(jié)中的減塑措施予以細(xì)化。

1.3 《塑料條約》對(duì)既有海洋塑料污染立法的完善

1.3.1 完善海洋塑料污染立法管轄范圍的局限性

目前，涉及海洋塑料污染的立法由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》（以下簡(jiǎn)稱《鹿特丹公約》）等公約及《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃》《檀香山戰(zhàn)略》等不具約束力的軟法性文件組成。而當(dāng)前海洋塑料污染問題持續(xù)存在表明，國(guó)際條約的局限性之一就在于對(duì)主要塑料污染源的管轄權(quán)有限[3]。上述立法都不是專門針對(duì)海洋塑料污染，僅針對(duì)特定的范圍內(nèi)涉及的塑料污染，無法直接全面地適用于海洋塑料污染。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定各締約方有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，這雖然能夠適用于防治海洋塑料污染，但該項(xiàng)規(guī)定較為原則，并未對(duì)締約方減輕塑料污染創(chuàng)設(shè)具體義務(wù)。《國(guó)際防止船舶造成污染公約》雖然涉及禁止排放塑料垃圾，但僅適用于船舶在營(yíng)運(yùn)過程中向海洋排放垃圾的行為。《倫敦公約》則適用于從船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地傾倒廢物或其他物質(zhì)。《巴塞爾公約》適用于廢棄物的轉(zhuǎn)移，原先塑料廢物跨境轉(zhuǎn)移原則上是不受公約制度約束的，但在2019年的修訂案中將塑料廢物歸為“危險(xiǎn)廢物”中，使得塑料越境轉(zhuǎn)移能夠適用公約規(guī)定[4]。《斯德哥爾摩公約》主要針對(duì)持久性有機(jī)污染物，對(duì)于塑料污染只能通過塑料與持久性有機(jī)污染物存在交集，借此間接地應(yīng)用于塑料污染的管理。《鹿特丹公約》所涉及的塑料管理僅是針對(duì)多氯聯(lián)苯等部分可用于塑料生產(chǎn)的化學(xué)品。而海洋塑料垃圾的來源主要分為陸源輸入和海源輸入兩個(gè)方面，其中陸源輸入是海洋塑料垃圾的主要來源，占比在60%～80%[5]。在陸源輸入中，河流是塑料垃圾入海的最主要方式;在海源輸入中，船舶活動(dòng)、海上設(shè)施和漁業(yè)等多是海洋塑料垃圾的主要來源。因此，《塑料條約》的核心內(nèi)容之一即為管控塑料的生產(chǎn)及排放。

塑料生產(chǎn)涉及對(duì)原料的使用、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)者等環(huán)節(jié)。針對(duì)原生塑料聚合物、部分化學(xué)品和聚合物、有問題和可避免的塑料產(chǎn)品，草案中的總體方向?yàn)橐蟾骶喖s方采取不生產(chǎn)或減少生產(chǎn)的方式，減輕其對(duì)人類健康或環(huán)境造成的不利影響。對(duì)于塑料產(chǎn)品設(shè)計(jì)、成分和性能，草案的方向?yàn)橐蟾骶喖s方加強(qiáng)塑料制品的設(shè)計(jì)，以減少對(duì)相關(guān)原料的需求，并提高產(chǎn)品的安全性、耐用性等性能。對(duì)于生產(chǎn)者，草案提出采用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，雖然草案中對(duì)該制度的要素并無具體規(guī)定，但在各國(guó)提交給第二次政府間談判委員會(huì)（INC-2）的補(bǔ)充資料中①，提到生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度可能包含的要素有鼓勵(lì)生產(chǎn)者設(shè)計(jì)更具可持續(xù)性的產(chǎn)品，并對(duì)其壽命結(jié)束承擔(dān)管理責(zé)任，確定收集、再利用、再循環(huán)目標(biāo)的義務(wù)，使用生態(tài)調(diào)節(jié)費(fèi)等。鑒于此，草案希望通過生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，促使生產(chǎn)者在設(shè)計(jì)階段就考慮塑料產(chǎn)品的最終處置，提高塑料產(chǎn)品的回收率和再利用率，最終達(dá)到減少塑料原料需求、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

對(duì)于塑料入海問題，草案中要求各締約方應(yīng)防止和消除塑料在整個(gè)生命周期內(nèi)從條約確定的來源向環(huán)境的排放和釋放。也提到鼓勵(lì)各締約方促進(jìn)科技創(chuàng)新，防止塑料釋放到海洋環(huán)境中，對(duì)塑料廢物進(jìn)行管控。采取有效措施，確保塑料廢物的處理、收集、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、回收和最終處置等不同環(huán)節(jié)，均以對(duì)環(huán)境安全無害的方式進(jìn)行管理。對(duì)于漁具，要求各締約方相互合作、采取措施，以防止、減少和消除被遺棄、丟失或以其他方式丟棄的含塑料的漁具。

1.3.2 完善對(duì)海洋塑料污染監(jiān)測(cè)和管理的局限性

聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第三屆會(huì)議通過題為《海洋垃圾和微塑料》第3/7號(hào)決議，設(shè)立了海洋垃圾和微塑料問題不限成員名額特設(shè)專家組。在專家組第一次會(huì)議上，保護(hù)海洋環(huán)境區(qū)域組織的代表（ROPME）表示，海洋垃圾和微塑料問題的主要障礙在于缺乏清理協(xié)調(diào)機(jī)制、缺乏對(duì)海洋塑料的評(píng)估和研究、缺乏塑料回收工作[6]。以上3點(diǎn)表現(xiàn)為對(duì)海洋塑料污染監(jiān)測(cè)和管理上的不足，現(xiàn)有的立法中缺乏對(duì)海洋塑料垃圾的監(jiān)測(cè)機(jī)制，只有軟法性文件和聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)的決議中對(duì)此有所提及，但都是建議類宣示，并不具備法律性質(zhì)。還有例如國(guó)際化學(xué)品三公約①，《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》的締約方大會(huì)通過設(shè)立“聯(lián)合工作組”協(xié)調(diào)國(guó)家和區(qū)域工作重點(diǎn)[7]，但相關(guān)公約僅能針對(duì)自身范圍內(nèi)的塑料污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2013年通過的《海洋和海洋法》文件建議各國(guó)將海洋廢棄物問題納入國(guó)家戰(zhàn)略或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)各國(guó)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展區(qū)域和次區(qū)域的合作②。上述立法和文件都無法對(duì)廣泛存在的海洋塑料污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理。因此，在草案中對(duì)海洋環(huán)境現(xiàn)有塑料污染清理、國(guó)際合作監(jiān)測(cè)、塑料再利用等方面予以規(guī)定。

針對(duì)海洋塑料的清理工作，草案中要求各締約方應(yīng)合作評(píng)估塑料垃圾的堆積區(qū)、熱點(diǎn)和部門，隨后采取有效措施對(duì)其進(jìn)行清理活動(dòng)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c其中。針對(duì)合作協(xié)調(diào)方面，草案要求各締約方在全球范圍內(nèi)并酌情在區(qū)域范圍內(nèi)相互合作，支持《塑料條約》的有效執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于國(guó)際合作的方式，草案有規(guī)定各締約方應(yīng)促進(jìn)科學(xué)技術(shù)合作，履行監(jiān)測(cè)義務(wù)，利用現(xiàn)行的信息交流機(jī)制推廣知識(shí)、最佳環(huán)境實(shí)踐等。針對(duì)塑料的再利用，草案要求各締約方應(yīng)促進(jìn)其境內(nèi)生產(chǎn)的塑料產(chǎn)品，以及在其市場(chǎng)上銷售的塑料和塑料產(chǎn)品的再利用，并要求各締約方生產(chǎn)或銷售一定比例的再生塑料和塑料產(chǎn)品。

2 《塑料條約》談判焦點(diǎn)問題分析

現(xiàn)在各國(guó)對(duì)《塑料條約》的基本要素，如目標(biāo)、原則、與其他制度的協(xié)調(diào)、塑料全生命周期方法、擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任原則和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，仍存在著不同意見[8]。各國(guó)在INC 歷次會(huì)議上對(duì)上述條款都有著明顯的分歧，這從草案在相關(guān)條款列有多項(xiàng)備選方案的做法中可以看出。

2.1 塑料全生命周期之爭(zhēng)

第5/14號(hào)決議已確定采用塑料全生命周期的方法制定《塑料條約》，但依然在談判過程中有著巨大分歧。以草案中條約范圍的方案3、10和13為例，方案3認(rèn)為條約適用于從塑料產(chǎn)品設(shè)計(jì)到廢物管理的整個(gè)生命周期的塑料污染，但不適用于為了醫(yī)療和保健用途、公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害等的緊急應(yīng)對(duì)、科學(xué)和實(shí)驗(yàn)研究的塑料產(chǎn)品。方案10提到條約的范圍應(yīng)排除初級(jí)原材料的提取和加工階段以及與原生聚合物生產(chǎn)有關(guān)的階段。方案13則認(rèn)為條約不適用于原材料（如碳?xì)浠衔锛捌溲苌铮┮约氨仨氝M(jìn)一步加工才能滿足最終用途的中間產(chǎn)物（如原生聚合物）、任何兩用物品。

上述適用范圍差異表面上是各國(guó)對(duì)塑料全生命周期的定義存在不同理解，實(shí)質(zhì)為各國(guó)對(duì)塑料全生命周期的管理側(cè)重點(diǎn)有不同的立場(chǎng)。例如，美國(guó)和中國(guó)希望條約的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，由各國(guó)自行制定具體的細(xì)則。美國(guó)作為最大的塑料生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)之一，在INC-2上提出的意見認(rèn)為《塑料條約》所包含的義務(wù)和承諾應(yīng)促進(jìn)塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)，向更循環(huán)的塑料處理方法過度，并加強(qiáng)塑料廢物無害環(huán)境管理[9]。上述立場(chǎng)是與中國(guó)類似的，中國(guó)代表團(tuán)向INC-2呈遞的建議中同樣認(rèn)為《塑料條約》采取的塑料全生命周期管理應(yīng)側(cè)重于塑料廢物管理，以盡量減少塑料廢物向環(huán)境的泄漏[10]。而由挪威和盧旺達(dá)領(lǐng)導(dǎo)的“雄心聯(lián)盟（HAC）”成員試圖推動(dòng)制定一項(xiàng)涉及整個(gè)塑料生產(chǎn)周期的條約，包括消除“有問題的、可避免的或不必要的”塑料產(chǎn)品;徹底消除一次性塑料產(chǎn)品，消除或限制有害或有毒添加劑等物質(zhì)的使用;鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，包括產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì);以及采用EPR制度等一系列措施從源頭上減少塑料生產(chǎn)，同時(shí)通過市場(chǎng)手段，污染者承擔(dān)責(zé)任等融資機(jī)制來推動(dòng)塑料回收，降低最終垃圾的總量[11]。

還有以草案第二部分第一條“初級(jí)塑料聚合物”涉及塑料生產(chǎn)的源頭為例，在次級(jí)案文方案1中第2款的話語是“不得允許其初級(jí)塑料聚合物的生產(chǎn)和供應(yīng)水平超過附件A 第一部分規(guī)定的削減目標(biāo)”，第2款備選方案1則為“在可行和適當(dāng)?shù)那闆r下管理和減少或優(yōu)化全球初級(jí)塑料聚合物的生產(chǎn)和供應(yīng)”，同一條款卻有不同程度的表述，這是因?yàn)槿绻辉试S或限制部分化學(xué)品和聚合物的使用，將對(duì)一些國(guó)家的塑料石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大的影響，這也導(dǎo)致談判分歧的出現(xiàn)。從各方不同立場(chǎng)可以看出，部分國(guó)家認(rèn)為對(duì)于塑料全生命周期的管理應(yīng)當(dāng)側(cè)重于塑料“下游”的管理，而有部分國(guó)家則支持對(duì)塑料“上中下游”都進(jìn)行管理。不同立場(chǎng)的出發(fā)點(diǎn)在于國(guó)家利益不同，如側(cè)重于對(duì)塑料全鏈條的管理，將會(huì)對(duì)自身的塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響，而將側(cè)重點(diǎn)放在“下游”的廢物管理，對(duì)于塑料產(chǎn)業(yè)的影響將得到控制。因此，接下來各國(guó)對(duì)于塑料全生命周期的義務(wù)、控制措施和自愿方法的談判進(jìn)展將在很大程度上影響立法進(jìn)程。

2.2 塑料污染治理目標(biāo)由誰確定之爭(zhēng)

關(guān)于塑料污染治理目標(biāo)是由《塑料條約》確定，還是交由各國(guó)自行設(shè)定目標(biāo)是存在著重大分歧的。因?yàn)檫@將涉及各國(guó)所要承擔(dān)的法律義務(wù)，若由《塑料條約》統(tǒng)一確定治理目標(biāo)，各國(guó)將喪失制定目標(biāo)的自主性，可能導(dǎo)致治理目標(biāo)過高或過低。若讓各國(guó)自行確定目標(biāo)，則可能出現(xiàn)治理目標(biāo)碎片化，不利于推動(dòng)全球統(tǒng)一治理。

支持由《塑料條約》確定目標(biāo)的一方認(rèn)為，塑料污染是一個(gè)全球問題，需要全球性解決方案。若各國(guó)自行確定目標(biāo)，一些國(guó)家可能設(shè)定過低目標(biāo)。且不同國(guó)家及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，自行確定目標(biāo)可能導(dǎo)致目標(biāo)差異過大，不利于形成協(xié)調(diào)一致的全球治理框架。另一方則認(rèn)為，交由各國(guó)確定目標(biāo)符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。各國(guó)情況不同，必須考慮自身發(fā)展水平和治理能力來設(shè)定目標(biāo)，各國(guó)自主設(shè)定目標(biāo)有利于調(diào)動(dòng)其治理主動(dòng)性。而各國(guó)自行設(shè)定目標(biāo)將通過國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)家報(bào)告進(jìn)行，中國(guó)提出國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃對(duì)于根據(jù)本國(guó)情況制定國(guó)家戰(zhàn)略以解決國(guó)內(nèi)塑料污染問題并為全球努力作出貢獻(xiàn)至關(guān)重要[10]。上述爭(zhēng)議在草案第四部分第一條對(duì)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)定中得以體現(xiàn)，例如在第一款中保留著國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃是為了“追求本國(guó)自主決定的結(jié)束塑料污染的目標(biāo)”“履行條約義務(wù)”“并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”等不同話語，足以看出各國(guó)對(duì)于減塑目標(biāo)由誰確定的關(guān)切。

同時(shí)塑料污染治理目標(biāo)由誰決定將影響執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)制。一般來說，各國(guó)自行設(shè)定治理目標(biāo)的話，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于締約方采取行政和立法上的措施，且相關(guān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性較大，那么執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)容則可能較為寬泛，不會(huì)具備強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)。如果治理目標(biāo)由條約設(shè)定的話，應(yīng)當(dāng)具備有效的執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)制確保條約目的的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前草案規(guī)定的執(zhí)行措施是國(guó)家計(jì)劃?rùn)C(jī)制，要求各國(guó)向理事機(jī)構(gòu)通報(bào)國(guó)家計(jì)劃，說明國(guó)家治理塑料污染及實(shí)現(xiàn)條約目標(biāo)的情況，而且草案的規(guī)定也缺乏履約問責(zé)機(jī)制，雖說要求建立委員會(huì)審查各締約方的國(guó)家計(jì)劃但同時(shí)有方案要求委員會(huì)“不應(yīng)施加懲罰或制裁”，需具有“非懲罰性”。

2.3 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度之爭(zhēng)

EPR具體包括了生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)廢棄產(chǎn)品問題的源頭預(yù)防責(zé)任、產(chǎn)品環(huán)境信息披露責(zé)任和廢棄產(chǎn)品回收、處置與循環(huán)利用責(zé)任[12]。在條約中納入EPR制度，可以推動(dòng)生產(chǎn)者優(yōu)化塑料產(chǎn)品設(shè)計(jì)，選擇更環(huán)保的材料和生產(chǎn)工藝，并加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的環(huán)境信息披露，提高大眾環(huán)保意識(shí)。如果由生產(chǎn)者承擔(dān)回收和再利用的責(zé)任，生產(chǎn)者也會(huì)主動(dòng)降低產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的影響。但EPR制度的范圍和實(shí)行力度如何，以及是否要強(qiáng)制建立，各國(guó)存在分歧。例如，在草案第二部分第七條中，有的方案提出應(yīng)強(qiáng)制性建設(shè)EPR制度，有的則要求鼓勵(lì)根據(jù)自身情況建立EPR制度。還有發(fā)達(dá)國(guó)家希望將EPR 制度涵蓋塑料產(chǎn)業(yè)，將更多責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給生產(chǎn)者;發(fā)展中國(guó)家則擔(dān)心這會(huì)增加企業(yè)成本，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

有研究指出EPR政策出臺(tái)后，對(duì)海洋塑料污染的影響并不大，該研究發(fā)現(xiàn)加拿大大不列顛哥倫比亞省實(shí)施的塑料包裝EPR政策，雖然提高了塑料包裝的回收率，但對(duì)海岸線的塑料包裝污染并未產(chǎn)生顯著影響[13]。雖然這項(xiàng)制度已有國(guó)家施行經(jīng)驗(yàn)，但并非所有國(guó)家都有能力構(gòu)建完善的EPR 制度。中國(guó)當(dāng)前只是在電器、電子、汽車、鉛蓄電池和包裝物等產(chǎn)品中實(shí)施EPR 制度。對(duì)于更多的發(fā)展中國(guó)家而言，當(dāng)前欠缺塑料回收基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)從業(yè)人員，對(duì)于這些國(guó)家而言，建立EPR 制度所需花費(fèi)對(duì)于自身來說是個(gè)負(fù)擔(dān)。因此，在引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸原則時(shí)，首先需要以科學(xué)為基礎(chǔ)，其次需要平衡發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)。

2.4 向發(fā)展中國(guó)家提供必要的技術(shù)和財(cái)政支持之爭(zhēng)

資金機(jī)制一直是各項(xiàng)環(huán)境條約談判的重點(diǎn)內(nèi)容，其目的在于幫助各國(guó)實(shí)現(xiàn)條約目的，激勵(lì)和幫助發(fā)展中國(guó)家履行條約義務(wù)。從INC-1開始，資金問題就是討論最多的問題之一，而資金問題涉及為發(fā)展中國(guó)家提供援助來幫助其更好地履行條約義務(wù)的問題。以此延伸出資金的來源、分配、執(zhí)行等問題，將是談判的重點(diǎn)議題之一。但是從海洋塑料污染治理涉及塑料的全產(chǎn)業(yè)鏈來看，發(fā)展中國(guó)家缺乏必要的技術(shù)和財(cái)政支持來完善相關(guān)廢物處理基礎(chǔ)設(shè)施，還需要資金支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員的轉(zhuǎn)型、培訓(xùn)等事項(xiàng)，許多部門都需要資金支持以落實(shí)條約的規(guī)定。因此，發(fā)展中國(guó)家能否獲得技術(shù)和財(cái)政上的支持將直接影響條約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展中國(guó)家自然會(huì)要求相關(guān)的資金安排傾向自身，而發(fā)達(dá)國(guó)家則對(duì)此有較大的意見。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為海洋塑料污染問題發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家將自身的塑料廢物出口給發(fā)展中國(guó)家，還比發(fā)展中國(guó)家更早發(fā)展塑料工業(yè)，已經(jīng)有較為完善的產(chǎn)業(yè)制度。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家需要支持發(fā)展中國(guó)家建立廢物處理和回收利用設(shè)施，并協(xié)助相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，這需要技術(shù)和資金的雙重支持。發(fā)展中國(guó)家將要求在新條約中納入較多對(duì)自身有利的技術(shù)和資金轉(zhuǎn)移條款。而發(fā)達(dá)國(guó)家則擔(dān)心這會(huì)導(dǎo)致自身承擔(dān)不成比例的責(zé)任。在草案第三部分第一條“供資”中有著眾多方案，例如要求發(fā)達(dá)國(guó)家締約方增加支持以促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家履約，還有設(shè)立一個(gè)可預(yù)測(cè)、充足和及時(shí)的資金資源機(jī)制以支持發(fā)展中國(guó)家締約方，以及提供資金支付結(jié)束塑料污染的費(fèi)用類型等內(nèi)容。上述各類方案足以體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在該問題上的爭(zhēng)鋒，而如何通過談判和妥協(xié)達(dá)成平衡方案將是一個(gè)重點(diǎn)問題。

2.5 與現(xiàn)有國(guó)際法律體系協(xié)調(diào)之爭(zhēng)

第5/14號(hào)決議中談及《塑料條約》需與現(xiàn)有的國(guó)際法律體系相協(xié)調(diào)，因此要考慮如何填補(bǔ)新條約與現(xiàn)有的多邊環(huán)境協(xié)定之間的治理差距，以及如何避免重復(fù)立法。關(guān)于對(duì)塑料的化學(xué)物質(zhì)管控，可能會(huì)涉及現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制銜接，例如在塑料化學(xué)品管理方面，現(xiàn)有“國(guó)際化學(xué)品三公約”等公約或多或少涉及到，新條約需明確如何與這些機(jī)制銜接配合。還有塑料貿(mào)易問題，除了《巴塞爾公約》對(duì)此進(jìn)行規(guī)制，未來也將受到新條約的管轄，那么如何處理各國(guó)未來的塑料貿(mào)易公平問題？ 如何實(shí)現(xiàn)新舊法律有效銜接、合理分工，是需要各國(guó)在制定新條約時(shí)，充分考慮現(xiàn)有法律基礎(chǔ)，使新條約成為現(xiàn)有框架的有益補(bǔ)充而非重復(fù)。否則《塑料條約》將存在加劇國(guó)際海洋塑料污染治理體系碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。

草案中與現(xiàn)有制度的銜接體現(xiàn)在部分條文中直接引用相關(guān)公約的內(nèi)容，在引起關(guān)切的化學(xué)品和聚合物這一部分，草案案文方案2中直接要求不允許《斯德哥爾摩公約》附件所確定的污染物在塑料中適用;或是部分條文改編自相關(guān)公約，在締約方提出要求后可以享受的豁免這部分的備選方案中的注釋中就說明改編自《關(guān)于汞的水俁公約》;還有部分條文要求酌情考慮到相關(guān)公約的內(nèi)容，在提及塑料廢物的越境轉(zhuǎn)移部分，要求理事機(jī)構(gòu)同時(shí)酌情考慮到其他多邊環(huán)境協(xié)定（特別是《巴塞爾公約》）下的相關(guān)安排。上述草案內(nèi)容中的“考慮”存在著模糊性，并且當(dāng)前草案缺乏具有可操作的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定話語的模糊性意味著相關(guān)規(guī)則有可能適用，也有可能不適用，這并不利于條約的執(zhí)行。

3 對(duì)中國(guó)的影響與應(yīng)對(duì)

3.1 《塑料條約》對(duì)中國(guó)的影響

新的條約形成，對(duì)中國(guó)而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。《塑料條約》形成，將有助于推動(dòng)中國(guó)塑料污染治理法律體系的完善，并且治理塑料污染也符合中國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略，有助于推動(dòng)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以治理塑料污染不單是履行國(guó)際條約規(guī)定的義務(wù)，也是中國(guó)自身發(fā)展所需。

中國(guó)已積極地投入談判中，認(rèn)為條約所包含的控制措施和自愿辦法應(yīng)明確治理塑料污染是多途徑的，全球性的環(huán)境問題有賴于各國(guó)的合作，應(yīng)在共同目標(biāo)的指引下強(qiáng)化各國(guó)主動(dòng)性和自主性[14]，并希望《塑料條約》應(yīng)平衡好管控塑料污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，聚焦易向環(huán)境泄漏的塑料制品和易向環(huán)境泄露的環(huán)節(jié)，針對(duì)不同種類塑料制品采取分類管控措施，并堅(jiān)持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。中國(guó)同時(shí)認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該在解決本國(guó)塑料污染問題的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的支持。最后認(rèn)為《塑料條約》的成效評(píng)估和遵約機(jī)制應(yīng)依不同國(guó)家的情況，體現(xiàn)出靈活性，并且應(yīng)具有非對(duì)抗性、促進(jìn)性和非懲罰性的特點(diǎn)。中國(guó)對(duì)于《塑料條約》談判始終站在發(fā)展中國(guó)家的角度，在涉及條約的幾個(gè)問題上都提出要照顧到發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家。

《塑料條約》或許將強(qiáng)調(diào)依據(jù)不同國(guó)家的實(shí)際情況，采取不同的治理措施，這將有助于中國(guó)自主決定治理步驟。并且展示塑料污染治理成效，也有助于提升中國(guó)的國(guó)際形象，推動(dòng)國(guó)際治理能力的發(fā)展。但同時(shí)，也將面臨許多挑戰(zhàn)：一是有研究表明85%的流入海洋中的塑料來自10條河流，而中國(guó)的長(zhǎng)江和珠江是全世界向海洋輸送塑料垃圾量最多的河流[15]。這說明中國(guó)在海洋塑料污染治理方面承擔(dān)著重要的責(zé)任，中國(guó)需要采取有效措施來減少塑料廢物的產(chǎn)生和排放;二是中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，也是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在討論能力建設(shè)、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓時(shí)要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，但廣大的發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家仍有可能期望或要求中國(guó)提供援助，并對(duì)中國(guó)享受發(fā)展中國(guó)家地位的做法給予壓力;三是當(dāng)前中國(guó)塑料污染法律制度建設(shè)無法滿足條約對(duì)塑料的整個(gè)生命周期進(jìn)行管控的要求。中國(guó)通過《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固廢法》）《城市生活垃圾管理辦法》等法律對(duì)塑料的源頭、流通與處理3個(gè)環(huán)節(jié)有所規(guī)制，但存在立法指導(dǎo)思想功能缺位、專門立法缺失、部分制度可執(zhí)行性不強(qiáng)、主管部門職權(quán)劃分不清等問題阻礙塑料污染治理[16]。

3.2 中國(guó)的應(yīng)對(duì)建議

針對(duì)《塑料條約》談判進(jìn)程的艱難，各國(guó)存在較大的意見分歧，以及未來?xiàng)l約通過后中國(guó)如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)，本研究認(rèn)為中國(guó)可以采取以下措施，推進(jìn)《塑料條約》談判進(jìn)程的同時(shí)，也滿足自身的發(fā)展需求。

3.2.1 堅(jiān)持海洋命運(yùn)共同體理念，兼顧自身發(fā)展利益

當(dāng)前針對(duì)草案的內(nèi)容，各方存在著明顯意見分歧，在第三次政府間談判委員會(huì)（INC-3）上部分國(guó)家就明確對(duì)初版“零草案”文本提出反對(duì)意見，認(rèn)為其并沒有反映該國(guó)的立場(chǎng)，忽視了塑料對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的作用，而且預(yù)先設(shè)定了“談判的方向”，已超出第5/14號(hào)決議的授權(quán)[17]。海洋命運(yùn)共同體理念既有利于國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境危機(jī)，更有助于建立公平、合理的海洋治理秩序[18]，對(duì)化解當(dāng)前政府間談判分歧有重要價(jià)值。中國(guó)除應(yīng)積極參與談判，還應(yīng)該以海洋命運(yùn)共同體理念指引談判方向，為世界提供中國(guó)治理塑料垃圾的方案和智慧。

2023年11月15日，中美兩國(guó)發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》第十五條提到中美兩國(guó)決心終結(jié)塑料污染并將與各方一道制訂一項(xiàng)具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環(huán)境塑料污染）國(guó)際文書[19]，這使得很多國(guó)家對(duì)中國(guó)發(fā)揮的作用抱有期待。與此同時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)兼顧自身發(fā)展所需的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，對(duì)于塑料產(chǎn)業(yè)仍有較大的發(fā)展需求，且相關(guān)治理機(jī)制仍有待完善，這意味著在談判中支持發(fā)展中國(guó)家將使中國(guó)收獲更多。但也要認(rèn)識(shí)到中國(guó)相較于其他發(fā)展中國(guó)家，在塑料污染治理上具有較強(qiáng)的能力。中國(guó)應(yīng)當(dāng)基于自身情況，彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)，幫助其他發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建塑料污染治理體系。

3.2.2 加強(qiáng)科學(xué)研究，拓寬發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家資金支持來源

科技和資金支持是治理塑料污染的核心部分，中國(guó)應(yīng)加大科技和資金投入力度，在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展需求的同時(shí)，也為國(guó)際談判提供助力。當(dāng)前對(duì)海洋塑料污染的危害已有認(rèn)知，但對(duì)于塑料替代品研究、海洋微塑料對(duì)人類健康造成的影響、塑料回收成本等仍然有待進(jìn)一步研究。并且當(dāng)前對(duì)于塑料全生命周期的管控范圍、對(duì)于化學(xué)品和聚合物的限制、EPR制度等談判爭(zhēng)議都需要科學(xué)依據(jù)。中國(guó)在科學(xué)研究方面，應(yīng)將海洋塑料污染納入海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的總體規(guī)劃之中，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新與國(guó)際合作的有機(jī)融合[20]。在國(guó)內(nèi)提升塑料廢物監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估水平，加強(qiáng)塑料全生命周期管控技術(shù)研究;在國(guó)際上可以聯(lián)合周邊國(guó)家對(duì)西太平洋區(qū)域的海洋塑料污染進(jìn)行科學(xué)研究，增強(qiáng)海洋塑料污染的認(rèn)知。

在資金支持方面，中國(guó)可以在已有的“中國(guó)-東盟海上合作基金”和“中印尼海上合作基金”中籌措專款，資助海洋塑料污染防治的項(xiàng)目[20]。除了《塑料條約》目前所探討的資金支持類型，中國(guó)可以借助現(xiàn)有的國(guó)際合作項(xiàng)目拓寬發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家接收資金支持的途徑。還有中國(guó)可以通過全球環(huán)境基金（GlobalEnvironmentFacility，GEF）進(jìn)行捐款，中國(guó)既是GEF的受援國(guó)，也是少數(shù)對(duì)GEF捐款的發(fā)展中國(guó)家之一，通過多種途徑向部分發(fā)展中國(guó)家或最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金支持提升其塑料污染治理能力，有助于緩和目前談判進(jìn)展中對(duì)于財(cái)政支持之爭(zhēng)。

3.2.3 完善國(guó)內(nèi)塑料污染治理和監(jiān)管制度

在條約談判的過程中，中國(guó)就應(yīng)該為履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)做準(zhǔn)備。條約部分機(jī)制是國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可的，雖然在細(xì)節(jié)上需加以斟酌，但大體上是確定的。中國(guó)需要積極構(gòu)建和完善自身的履約能力，確保在《塑料條約》生效后能夠有效且全面地履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。可以提前構(gòu)建國(guó)內(nèi)塑料污染治理和監(jiān)管體系，推進(jìn)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)建設(shè)，除了可以開展塑料污染防治專門立法，還應(yīng)當(dāng)逐步完善如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等與塑料污染防治相關(guān)的法律制度。

中國(guó)在2016年發(fā)布的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》提到在電器電子產(chǎn)品、汽車產(chǎn)品、鉛酸蓄電池、飲料紙基復(fù)合包裝等領(lǐng)域?qū)嵭猩a(chǎn)者責(zé)任延伸制度，在2020年修訂的《固廢法》中第六十六條就規(guī)定“國(guó)家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，但當(dāng)前法律規(guī)定并不包含塑料產(chǎn)品領(lǐng)域。中國(guó)2021年發(fā)布了《汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸試點(diǎn)實(shí)施方案》①，說明中國(guó)已取得相當(dāng)施行經(jīng)驗(yàn)。因此，可以探討擴(kuò)大試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)范圍，將部分塑料產(chǎn)業(yè)納入試點(diǎn)工作，為后續(xù)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

還有中國(guó)可以通過建立中央與地方綜合監(jiān)督制度，使相關(guān)法律制度得到有效執(zhí)行，以滿足《塑料條約》對(duì)塑料的整個(gè)生命周期進(jìn)行管控的要求。《塑料條約》要求提交國(guó)家履約報(bào)告并進(jìn)行審查，良好的履約要求中央政府對(duì)于自身塑料污染治理成效有著全面而準(zhǔn)確的評(píng)估，而綜合監(jiān)督制度是倒逼主管部門細(xì)化職責(zé)劃分，避免地方環(huán)境治理弄虛作假，促進(jìn)制度良好運(yùn)行的有效路徑[16]。綜合監(jiān)督制度不僅有助于中央政府獲取可靠的塑料污染治理數(shù)據(jù)以完成履約報(bào)告，而且也能提高國(guó)內(nèi)塑料污染治理政策的執(zhí)行效率。

4 結(jié)語

國(guó)際海洋塑料污染治理體系是以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》《巴塞爾公約》等公約為骨架，加以聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議、《檀香山戰(zhàn)略》等軟法性文件為血肉組成。但這個(gè)體系的內(nèi)部卻是“各自為政”，無法對(duì)國(guó)際海洋塑料污染治理產(chǎn)生實(shí)際影響。塑料污染是國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境問題，當(dāng)前已經(jīng)取得了積極進(jìn)展。國(guó)際社會(huì)也認(rèn)為有必要在治理塑料污染的方法上作出改變，所以各國(guó)在談判中應(yīng)加強(qiáng)溝通，努力達(dá)成共識(shí)。但同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到一個(gè)如此復(fù)雜的環(huán)境問題，不可能依靠一份國(guó)際條約就能夠解決的。在INC-1各國(guó)的發(fā)言中，也表明塑料污染治理是多途徑的，有賴于通過各種方式予以解決。總之，制定《塑料條約》可以說是治理塑料污染的一個(gè)里程碑，接下來應(yīng)該推動(dòng)條約的談判工作，讓國(guó)際塑料污染治理真正進(jìn)入到一個(gè)新的階段，向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)出治理塑料污染的決心和推動(dòng)綠色發(fā)展的信號(hào)。