國家公園和諧社區建設路徑

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.005

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，我國國家公園建設發展穩步推進、成效顯著。通過組織試點、總結經驗、加強頂層設計、整合優化和制定相關標準，到目前為止，基本上形成了符合中國國情的國家公園體制機制，初步構建了以國家公園為主體的自然保護地體系。我國國家公園建設具有起點高、后發優勢明顯、建設規模和難度大等特點，大量社區廣泛分布在國家公園內部及周邊，社區人地關系成為其治理過程中不可回避的問題之一。從國家公園的建設需要看，當前研究從不同角度探討的社區治理、社區參與、社區發展、和諧社區、社區協調、共建共享等措施或途徑都是國家公園建設目標中不可或缺的重要組成部分；而從國家公園社區發展的自身需要看，在新型保護政策下，其發展面臨著轉型挑戰，需要從整體性的視角出發，在兼顧生態保護的同時重視對社區自身價值和作用的完整認知2。為此，需要遵循和諧發展理念，以建設國家公園和諧社區為目標，從社區共建入手，探索社區治理和社區參與的協調機制，在完善生態保護補償制度的基礎上，尋求國家公園社區產業發展的有效路徑，最終為國家公園的健康發展服務。在當前形勢下，如何實現社區與國家公園的協調發展是中國國家公園發展建設的重點和難點。

一、國家公園社區的基本特征

國家公園社區是指受國家公園發展建設所涉及或影響的社區，包括內部社區、入口社區以及周邊相關社區，分為自然村落、行政村、建制鎮等，地域范圍廣闊，與國家公園構成緊密關聯的動態發展關系。國家公園社區具有如下基本特征。1）具有一定的地域性。依托國家公園這一特定生態空間，無論是在文化積淀、地方性知識傳承和表達還是國家公園品牌塑造等方面，國家公園社區都扮演著重要角色，具有很強的地域性。2）社區生計具有很強的依賴性。國家公園社區居民多數還延續著傳統的生產生活方式，生計來源與土地利用密切關聯，對當地資源和原有社區各種產業有很強的依賴性。3）社區背景具有復雜性。國家公園社區背景復雜，表現在人口基數大、土地權屬復雜、原有社區產業類型單一以及保護地整合優化后遺留問題多等特點。4）國家公園社區是利益相關者中地位顯著的核心主體。國家公園管理機構、國家公園社區、地方政府、特許經營者、訪客群體以及非政府組織等構成了國家公園利益相關者體系，社區是實現多元利益相關者緊密協作的核心主體。5）國家公園社區發展具有一定的韌性特征。國家公園社區是一個復雜的社會-生態系統，會對國家公園建設帶來的外在擾動產生一系列的應激反應，從而恢復或改變原有的社會-生態系統，做出動態、綜合的自適應調整。因此，韌性機制的形成是國家公園社區實現可持續發展的重要條件1。

二、國家公園社區發展面臨的主要問題

國家公園社區屬于國家公園治理主體的核心構成者，其存在價值不容忽視。實踐過程中，國家公園社區發展還面臨著以下3個主要問題。1）國家公園治理過程中社區居民參與程度不高。由于相應的法律法規和行政管理體系等保障機制有待健全和完善，加之對參與治理能力的培育不足，因而社區居民參與國家公園治理的成效尚未得到顯著體現。客觀原因是國家公園社區與國家公園在行政上分屬不同的管理體系，涉及國家公園建設的相關事宜需要在兩個不同管理體系之間協商加以解決。雖然最終管理目標一致，但在具體管理環節上兩者之間仍存在差異，因而有時在管理細節上產生些許摩擦甚至相互掣肘也屬正常2。2）國家公園社區產業發展面臨嚴格的生態管控措施限制。由于國家公園社區在地理空間上與國家公園密切關聯，其產業發展必然會受到相關法律法規的制約。國家公園建設的總體目標是堅持生態保護第一，社區居民可能會因為國家公園的建設需要部分喪失自然資源的使用機會和權利，其中造成的損失除了接受相應的生態保護補償之外，還需要通過其他途徑尋求替代生計，為順應國家公園管理要求，其傳統生產生活方式也可能會發生改變。3）國家公園社區發展機會存在不均等。如前所述，國家公園社區分為內部社區、入口社區和周邊相關社區，由于空間區位和重要性有著很大不同，因此各個社區的發展方向也存在著較大的差異。比如位于核心保護區的內部社區，就需要采取園區外安置的調控方式，在加大生態保護補償力度的同時，有序引導社區和產業遷出園區；處于一般控制區的內部社區則與其形成鮮明對照，社區居民可在不違背國家公園管控要求的前提下從事農業生產或開展游憩利用活動。

三、建立國家公園體制對社區發展的影響

國家公園體制的建立對社區發展的影響是一把雙刃劍，既有促成正面推進的利好，也有限制其發展的弊端，主要包括以下3個方面。第一，經濟影響。就有益方面而言，國家公園的設立可以帶動社區轉型發展。國家公園的設立為社區的經濟發展提供了良好的生態環境保障，在一定的政策和產業引導下，部分社區的經濟來源會向生態產業方向轉移，使相關社區在經濟上受益。例如，青海省玉樹藏族自治州雜多縣昂賽鄉是三江源國家公園內首個在生態旅游特許經營活動的開展中受益的地區，當地牧戶通過參與雪豹尋蹤、徒步、漂流等特許經營增加了收入來源，提高了自身的生活水平3。就負面影響而言，國家公園的設立往往會對社區產業發展進行嚴格限制。國家公園設立前，種植業、畜牧業、養殖業、采礦業、伐木業、水電風電等傳統第一和第二產業往往是當地社區居民的主要經濟來源；國家公園設立后，會對區域內的生產活動進行嚴格調控，社區居民的生計來源也會因此受到不同程度的影響。第二，生態影響。國家公園對于生態保護的嚴格管控能夠使社區居民的生活環境更加優美宜居，但往往又會對林地、草地、耕地以及水域等居民賴以生存的生產性生態資源的供給進行極大限制，并對社區的生存及發展方式造成直接影響。為此，社區需要尋求其他途徑，由高度依賴自然資源的現狀過渡到適應新的生計模式。此外，國家公園的設立還會對社區空間開發規模和強度實施嚴格控制，例如，土地管控政策導致社區面臨產業發展空間不足、建設用地緊張、服務設施滯后、耕地資源稀缺等問題，具體表現在社區民房和農牧產品加工場地難以擴建、集體土地和自留地用途皆受限、農牧業條件不便、醫療保障不完善等方面。除了對生態資源供給和空間開發的限制以外，國家公園帶來的生態管控政策還會在一定程度上導致受保護的野生動物干擾社區居民的正常生活，且社區距離核心保護區越近，人與野生動物的沖突相對越明顯。例如，在武夷山國家公園，社區居民進行茶葉、水稻等作物種植時面臨著較為嚴重的野豬拱田、猴子毀壞毛竹等危害。第三，社會影響。由于國家公園通常設立于人為干擾較少、生態過程完整性更高的地方，加之其不便的交通條件，當地社區往往表現出明顯的“共同體”特征，能夠更好地保留和傳承傳統鄉村社會的運作模式。但在新形勢下，國家公園社區運行的邏輯很大程度上開始發生轉變，即在保護和發展政策的影響下，由于微觀個體更追求經濟理性，社區特征逐漸呈現出由集體運作邏輯到家庭乃至個體邏輯的轉變。

四、理想的國家公園社區發展模式——和諧社區建設

理想的國家公園社區發展模式就是和諧社區建設。和諧社區的內涵主要體現為社區與國家公園的關系和諧順暢，即二者做到互為條件、相互依存、協同發展，社區和諧的景象便可能由此產生。其和諧性主要體現在以下3種關系上。1）互為條件的關系。國家公園社區與國家公園的功能、定位以及發展訴求不同，在空間分配、資源獲取和利用方式等方面不可避免會產生一定程度的沖突。國家公園需堅持生態保護第一、國家代表性和全民公益性的理念，因而在開展生態體驗和自然教育等活動時，會受到生態保護政策的嚴格要求，適宜承載訪客體驗活動的區域有限。因此，當國家公園范圍內無法提供足夠的設施和服務時，需要國家公園入口或周邊社區協助提供一部分的服務資源或場所，緩解國家公園內的接待壓力。反觀位于國家公園臨近區域的鄉村社區，如果自然資源豐富、文化底蘊深厚、地域特色鮮明，便有條件作為入口社區或周邊社區進行重點打造。因此，兩者互為條件，彼此支撐。2）相互依存的關系1。國家公園社區與國家公園在地理空間上緊密依靠，社區居民的生產生活無法與國家公園割裂，會對國家公園的生態系統、資源環境等產生影響，而國家公園的生態保護、文化價值實現也離不開社區的努力。國家公園設立后，社區的生計方式會向游憩服務業、特色文化產業等方向轉移，粗放式、低效率的經營方式將逐漸退出，兩者相互依存，彼此成就。3）和諧發展的關系。追求社區與國家公園的和諧發展才是核心目的，能夠對保護國家公園生態資源、發揮國家公園自然教育和生態體驗等功能，以及推動社區經濟發展起到關鍵性作用。對此，應當建立起協調多方利益相關者的社區共管機制，化解矛盾沖突，提高國家公園的保護管理成效，使得兩者相互合作，協同發展。

五、基于社區產業發展的國家公園和諧社區建設路徑

為營造良好的社區關系，必須優先發展社區產業，以激發國家公園和諧社區建設的內生動力，為此需探索國家公園社區產業發展機制。

首先，明確社區產業發展的引導主體。當地政府在引導社區產業發展的過程中應當占據主導地位，但政府作為單一主體進行產業引導無法適應國家公園社區日益發展的現實情況，而由政府組織建立多元引導主體可以在更多維度上促成社區產業發展，達到引導、教育、組織社區適應新的產業運作模式的目的。一些已有的社區內部組織（如村委會）應當起到帶頭引領作用，組織起面向公眾的橋梁平臺，提供協商交流、合作共享的渠道；政府還可引導社區居民成立產業協會、合作社，開展產業促進活動；社區精英及人才需充分發揮帶頭作用，利用自身的技能閱歷及影響力，起到引領、指導和調節等作用，為社區產業的發展作出積極貢獻；對于外部機構來說，同樣可以發揮協助作用，例如，專門的審核機構應負責引導社區與外部企業進行合作洽談、合同簽訂等工作，高校、科研院所等專業組織則能夠給予社區技術知識上的指導；還可以鼓勵、培育本土非政府組織參與社區公共事務，在國家公園管理局審批通過的情況下帶領社區居民開展符合國家公園發展目標的項目；在國際層面，為了探索社區生計方式的更多可能性，可考慮與國際非政府組織建立聯系和合作關系，實現更大范圍的公眾參與社區產業發展之中。

其次，發展合適的國家公園社區產業。1）發展生態農、林、牧業。組織高校、科研院所等的研究人員從事農、林、牧業的相關研究，探索研發產量更高、質量更好的產品，并通過課程培訓教育、政府收購農副產品、股權分紅等途徑為居民正確參與生態農、林、牧產業提供支持。2）開展生態體驗和自然教育。自然、人文條件適宜的國家公園社區應根據自身情況開展具有差異性的生態體驗活動，融入當地特色資源，提供科考、探險、觀景、運動等類別的服務項目，提高國家公園社區的接待服務水平。政府還應當推動企業、非政府組織等多方利益相關者共同參與到生態體驗產業的發展當中，增加資金來源渠道，提高接待設施條件和服務水平。3）培育地方文化產業。國家公園社區可基于自身地域文化特色打造“民俗文化+手工藝品+地方美食+生態旅游”的產業模式，并引進文化產業相關人才幫助地方文化的挖掘、修復和展示，配合建設文化體驗館等產業設施，引導社區開發具有當地風貌的文化體驗項目和研學旅游產品。4）提供生態管護崗位。科學設立管護員（野外巡護、森林撫育）、講解員（自然解說）等公益崗位，讓社區居民可直接從事與公園相關的生態保護、監測及宣傳等工作，培養其生態管護意識和環境保護技能。

（第一作者系該院教授、研究中心主任，第二作者系該院博士研究生，第三作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-05-05）