核心保護區適度分類開展自然旅游的學理與法理

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.003

國家公園，顧名思義就是面向全體國民（及海外訪客）的公共園區。作為公共物業，如果有某個部門宣布其中核心保護區“原則上禁止人為活動”，是不是欠考慮？這種規定符合科學原理嗎？符合中國歷史文化傳統嗎？會得到保護地當地政府和當地居民的支持嗎？出現違反這一規定的“不法”行為會得到有效的依“法”處置嗎？

比如，“自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動”，就是有關部門提出的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中的要求。國家林業和草原局發布的《國家公園管理暫行辦法》第十七條也規定：“國家公園核心保護區原則上禁止人為活動”。這些規定沒有注意到被保護對象之間存在的自然地理、生態系統和社會形態的區域差異、季節差異，也沒有關注使用方式、環境容量和管理措施的因地制宜的細節，一刀切關起門來便于免責，方便了一家，困擾了大家。根據“兩山”理論和習近平總書記關于生態文明的主張，生態保護與生態旅游相得益彰；在資源保護的前提下，適度分類發展自然旅游，為國民福祉提供空間，保護、利用和社區收益三大目標全面平衡。換言之，自然保護地除了肩負生態系統和生物多樣性保護功能外，因其獨特的自然環境特征和資源基礎，同時也肩負著為國民提供生態教育、自然游憩與旅游療愈的非物質生態服務重任。因此，絕非簡單宣布“禁止人為活動”就能實現“兩山”理論與三大目標的要求。

一、核心保護區適度分類開展自然旅游的學理

從地理學原理出發，保護地的邊界劃定及其后續管理需要充分認識和深刻理解區域差異性及季節差異性。地理科學認為，生態系統的類型與它對人類活動的耐受度有關，不同區域存在巨大差異，這也是為什么很多國家采取一園一法（為每一個國家公園單獨立法）的基本原因[1]。我國自然保護地的種類有十多種，且數量龐大。這些保護地存在不同季節野生動物對人類活動的敏感程度、不同的自然地理條件、不同生態足跡的人類行為。生態保護紅線的劃定和治理，需要制定不同的方案。

邊界識別與劃定不是單一的自然科學問題，也是個多目標管理問題。如果僅從單一學科，僅憑單一目標去理解、制定和實施生態管理，難以達到多利益主體的目標一致，且制策之后難以實施。也就是說，劃定保護邊界、實施動態紅線管理，絕不是一個簡單的科學問題，更不是一個獨立的政府機構就能控制的問題，是權衡多方價值觀和利益鏈之后，基于科學原理尋求達到的一種動態平衡。針對長期形成的中國國情，絕大多數自然保護地內居住的大量居民、自然保護與資源利用勢將長期共存1。從生態學角度來說，自然保護區和國家公園本身就是一個動態的生態系統，人是其中一個重要組成部分。移走保護區居民或完全禁止游客進入的做法，既不符合生態學原理，也不利于實現可持續的生態保護目標。著名生態學家埃德華·威爾遜（E.O. Wilson）指出，“人類在生態系統中的作用是多樣且復雜的，與自然環境的互動不可忽視”2。例如，北美黃石國家公園（Yellowstone National Park）的管理經驗表明，人類的適當參與和活動對保護區的生態平衡有積極影響。在黃石，游客的適度進入不僅增加了公眾對生態保護的意識，還通過旅游收入支持了生態保護項目。同樣，非洲的馬賽馬拉國家保護區（Maasai Mara National Reserve）通過與當地社區合作，實現了野生動物保護和社區發展的雙贏局面。中國秦嶺深處的國家一級保護動物朱鹮和當地農民水稻耕作共存，形成的生態系統也是中國人與自然和諧共生的生態智慧體現。中國是一個“舊大陸”國家，千萬年來人類已經遍布幾乎所有可以居住的地域，并長期持有“天人合一”的人地關系價值體系。這些案例表明，將居民移走或完全禁止游客進入的政策，忽視了人類在生態系統中的重要作用，是一種片面的、缺乏科學依據的管理方式。有效的生態保護應綜合考慮生態系統的動態平衡和人類活動的合理性，采取多目標管理的策略，確保生態系統的健康與可持續性。

無論從哪一個學科的學理看，把自然保護區和國家公園的核心保護區一刀切地視為不讓人類進入的區域，都是不科學、沒必要和不可行的政策選擇。地理學和生態學理論均強調生態系統的動態平衡與人類活動的相互作用。例如，景觀生態學家理查德·福爾曼（Richard T. T. Forman）提出，生態系統的健康和穩定性依賴多樣化的土地利用和人類活動的協調1。此外，國際經驗如加拿大班夫國家公園（Banff National Park）和澳大利亞的大堡礁海洋公園（Great Barrier Reef Marine Park）都表明，通過科學管理和公眾參與，可以在保護自然資源的同時促進生態旅游和社區發展。為了實現這一目標，建議采取以下策略。1）實施基于生態系統動態特征的分區管理：科學劃定生態紅線，生態紅線并不應該是一條靜態的物理空間劃線，應該是生態系統動態管控的基線，核心保護區通過動態生態紅線劃定，適度允許開展自然旅游，以確保生態系統的穩定性和多樣性。2）增強公眾對生態保護的意識：通過環境教育和社區參與，提高公眾對生態系統保護重要性的認識，并鼓勵他們參與保護區的管理和維護。這樣不僅能增強保護效果，還能促進地方經濟發展和社會和諧。3）建立嚴格的游客容量控制和生態監測機制：借鑒“生態系統可接受的改變極限”（limit of acceptable change，LAC）理論，綜合考慮自然、社會、經濟等因素，制定游客容量和活動限制①。通過持續監測生態系統狀態和游客活動，及時調整管理措施，確保人類活動不超過生態系統的承載能力，而非禁止游客進入。這些策略不僅有助于維護生態系統的完整性，也能促進可持續發展，實現人與自然的和諧共生。

二、核心保護區適度分類開展自然旅游的法理

劃定生態保護紅線是一項法定要求，也是各地各行業都要遵循的可持續發展路徑，這是討論該議題的基本立足點。從法理上來說，一刀切式的生態環保行動存在極大隱患。近期，一些部門和地方在開展環境保護和土地督查時，不講科學依據，決策草率粗暴，懲罰力度過猛，究其原因是規避管理責任的心理作祟。實際上，所謂禁止開發區是指在生態敏感區內禁止進行工業化、城鎮化開發，而非禁止自然游憩和生態旅游這方面的使用，一刀切地將旅游設施粗暴地關停拆除，形象地說就是“把孩子和洗腳水一塊兒倒掉”，對當地經濟發展和社會穩定都有一定的不利影響。特別是在新冠疫情發生以來，中國經濟持續走低，經濟增長乏力，居民消費信心不足，失業壓力傳遞到社會各個階層，任性粗暴地推行一刀切式關停旅游業，其負面影響及嚴重后果不可低估。任何一個自然保護區和國家公園，在空間上都不是勻質的，其科學價值、美學價值、生態敏感性、經濟利用價值等都會表現出各自的區劃特點；一刀切式的區劃理論和武斷治理模式都難以獲得廣泛理解和真正的執行。

景區治理應當堅持“法不溯及既往”的基本原則。對之前經過正常審批程序、合法建設的項目，特別是那些建設前就獲得了政府部門規劃、發改委立項審批，有些還可能是響應國家號召的扶貧項目，不應該不分青紅皂白一體拆除，政令前后矛盾會影響官方公信力。在環保行動中強制拆除原本扶持的項目，也將導致投資主體投資損失和審計追責，政府惠民政策難以為繼，波及當地社會穩定，政府可能面臨行政訴訟風險。一刀切式環保行動對地方政府、資本市場和部分從業者造成威壓，消磨生態產業熱度和創業積極性，影響地方依靠生態環境的可持續發展。對此，要認真學習習近平總書記關于生態文明的主張，為社會經濟和諧穩定發展創造更好條件，科學界定、正確認識“什么是生態紅線”，合理合法制策施政。

我國擁有涵蓋多種生態系統類型、自然資源豐富的廣闊的自然保護區域和數量龐大的自然保護地，為自然旅游的發展提供了優越條件。從立法層面遵循科學原理，在保護地內設立動態紅線、理順生態保護紅線與自然旅游發展的關系，將有助于協調自然保護地保護與開發的沖突，實現國家公園為代表的自然保護地“生態保護、綠色發展、改善民生”三效合一的目標。只有從立法（法理）和技術（學理）兩個層面系統設計政策框架，才能實現國家公園生態紅線的科學劃定及后續基于紅線的科學管理。在此之前，首先要根據不同保護地的生態系統特征，以及對生態系統的連續監控數據，對國家公園、自然保護地的核心區、一般控制區進行因地制宜的科學劃定（而非直接沿用舊的分區劃線），對不同區域可以提供游憩機會的類型進行確認，之后需要對所有類型自然保護地應用LAC思想和工具，設立不同管控區域內的動態監測指標，并進行持續的監測，因地施策，因時制宜，動態管理，健康發展。

（第一作者系該院教授，第二作者系該系副教授；收稿日期：2024-05-05）