協(xié)同環(huán)境治理視角下國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.001

黨的二十大報告就“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出了戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要性。國家公園既是人類居住區(qū)，又是重要生態(tài)功能區(qū)，具有社會-生態(tài)系統(tǒng)的雙重屬性。這意味著國家公園不僅是一個社會空間，更是一個具有系統(tǒng)復(fù)雜性和主體多元性特征的環(huán)境。協(xié)同環(huán)境治理被定義為“廣泛和包容意義上的環(huán)境管理的協(xié)同方法”2。所謂協(xié)同就是在開放的系統(tǒng)中，不同的子系統(tǒng)通過協(xié)同作用，從而建構(gòu)新的時空關(guān)系和秩序3。治理則既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，不同的個體和組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的利益訴求4。因此，協(xié)同環(huán)境治理為指導(dǎo)國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展提供了有力的理論視角，筆者提出自上而下和自下而上相結(jié)合的國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，聚焦政府、企業(yè)和社區(qū)多方主體應(yīng)對環(huán)境發(fā)展問題的協(xié)同機(jī)制。在協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾成為核心議題的背景下，游憩不僅承載著促進(jìn)國家公園社區(qū)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的功能，同時也凸顯了國家公園在生態(tài)文明建設(shè)中的時代使命。推動國家公園游憩的可持續(xù)發(fā)展，有利于將國家公園打造成為綠色發(fā)展的高地和展示國家治理現(xiàn)代化的重要窗口。

一、協(xié)同環(huán)境治理視角下的國家公園游憩

協(xié)同治理體現(xiàn)了政府和政府以外的主體在開放的系統(tǒng)中共同參與公共事務(wù)管理，通過多元主體之間復(fù)雜的相互作用，實現(xiàn)資源的最佳配置，制定出為多數(shù)人所接受的規(guī)則，從而達(dá)到“善治”的目的1，因而需要對政府制度安排、市場經(jīng)濟(jì)手段和在地文化等要素進(jìn)行整合。在協(xié)同治理的理論框架下，協(xié)同環(huán)境治理是指由政府、非政府組織、企業(yè)、個體等多元主體組成的、致力于環(huán)境領(lǐng)域公共事務(wù)的協(xié)同治理的、兼具整體性和開放性的系統(tǒng)④。協(xié)同環(huán)境治理不僅意味著可以通過公平配置社會資源來促進(jìn)生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)的過程，而且它反映了正式制度與非正式制度間的協(xié)商機(jī)制。更重要的是，它能夠最大限度地維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益，同時維持自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

關(guān)于游憩的內(nèi)涵與外延，學(xué)界做了一些有益的探索：吳承照和劉濱誼指出，面向居民和訪客的旅游、休閑和活動的游憩空間包括居住空間、公共空間和自然郊野空間2；保繼剛和楚義芳則持不同觀點，認(rèn)為游憩是指人們在閑暇時間所進(jìn)行的各種活動，它包含的范圍極其廣泛，從在家看電視到外出度假都屬于游憩，同時，游憩可以恢復(fù)人的體力和精力3。還有學(xué)者圍繞游憩與保護(hù)之間的關(guān)系進(jìn)行了探討，例如，國家公園中的游憩功能是得到社會普遍認(rèn)可和接受的，但是作為商業(yè)活動的旅游則被認(rèn)為是容易破壞環(huán)境的4，應(yīng)當(dāng)在提供游憩機(jī)會的同時，注重對環(huán)境的保護(hù)5。在此過程中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)發(fā)揮關(guān)鍵作用，能夠為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地的游憩提供核心資源，包括自然景觀、文化景觀和支撐休閑活動的基礎(chǔ)設(shè)施等6。綜上，我們將國家公園游憩界定為：依托國家公園的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，在滿足國家公園生態(tài)保護(hù)要求的前提下，通過多元活動承載訪客和居民的休閑、娛樂和旅游需求，從而恢復(fù)人的體力和精力，促進(jìn)個體的自我實現(xiàn)。

協(xié)同環(huán)境治理為理解國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展提供了系統(tǒng)性和開放性的視角。一方面，多元行動者的協(xié)同環(huán)境治理能夠為國家公園游憩所涉及的權(quán)力關(guān)系和資源配置提供理論依據(jù)。國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展形式包括生態(tài)旅游、自然教育和康養(yǎng)旅游等，涉及多元主體的利益交織，以及政府邏輯、市場邏輯和社區(qū)邏輯的協(xié)同互動。另一方面，面向特殊生態(tài)功能區(qū)國家公園游憩的治理，實際上是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共環(huán)境事務(wù)治理。在協(xié)同環(huán)境治理的理論視角下，由政府主導(dǎo)的多重制度確定了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值使用規(guī)范；由社區(qū)主導(dǎo)的地方性知識使得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有在地化內(nèi)涵；由企業(yè)重要參與的特許經(jīng)營是為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)賦予經(jīng)濟(jì)價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展既能實現(xiàn)資源環(huán)境的生態(tài)效益，又能協(xié)同自上而下與自下而上的治理力量。換言之，政府、企業(yè)與社區(qū)的協(xié)同治理能夠更公平地分配社會-生態(tài)福祉，有助于將國家公園游憩作為綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的抓手，并梳理出“因地制宜”的國家公園游憩管理思路。

二、政府治理驅(qū)動的國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展：規(guī)范自然資源使用

政府部門依托國土空間用途管制手段，塑造了國家公園游憩資源價值實現(xiàn)的多重規(guī)范和路徑。一方面，國家公園范圍內(nèi)國土空間的用途管制的異質(zhì)性塑造了自然資源價值的多樣性，并進(jìn)一步為國家公園的游憩活動提供了多層次的價值實現(xiàn)路徑。根據(jù)國土空間用途管制要求，國家公園被劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實行分區(qū)管控。其中，核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，要求在確保主要保護(hù)對象和生態(tài)環(huán)境不受損害的情況下，允許原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有范圍的情況下保持原有的生產(chǎn)生活活動。一般控制區(qū)比核心保護(hù)區(qū)的管控要求寬松，能夠開展不破壞生態(tài)功能的生態(tài)旅游和建設(shè)相關(guān)必要的公共設(shè)施。另一方面，制度規(guī)范的異質(zhì)性也塑造了游憩資源使用行為規(guī)范的差異。基于國土空間用途管制的異質(zhì)性，合理組合國家公園范圍內(nèi)和國家公園范圍外的空間功能，能夠豐富游憩資源價值實現(xiàn)的路徑。例如，環(huán)武夷山國家公園保護(hù)發(fā)展帶（以下簡稱“環(huán)帶”）就是圍繞武夷山國家公園，圈出了4252 km2的面積，其中，1010 km2為保護(hù)協(xié)調(diào)區(qū)，3242 km2為發(fā)展融合區(qū)，并對武夷山國家公園內(nèi)外部區(qū)域進(jìn)行差異化的游憩產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。可見，環(huán)帶作為協(xié)調(diào)武夷山國家公園保護(hù)與發(fā)展矛盾的空間，承擔(dān)了武夷山國家公園產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的重任。

三、地方性知識驅(qū)動的國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展：整合社區(qū)資源

地方性知識為國家公園游憩提供在地化的環(huán)境教育資源，是社區(qū)協(xié)同參與國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展的本土力量。首先，社區(qū)居民在長期與自然環(huán)境的互動中掌握了自然生物活動的規(guī)律、自然物質(zhì)特征以及與自然環(huán)境可持續(xù)互動的經(jīng)驗等地方生態(tài)環(huán)境知識。例如，祁連山國家公園的社區(qū)巡護(hù)員熟悉野生動物的棲居、捕食以及軌跡規(guī)律，能夠在自然教育活動中提供信息指引。再如，武夷山國家公園的茶農(nóng)運(yùn)用“客土”的茶園管理模式，探索茶園與國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)之間的物質(zhì)互動經(jīng)驗。由當(dāng)?shù)匚幕匀辉杏纬傻摹拔幕貓D”12包括與當(dāng)?shù)刂R掌握者密切關(guān)聯(lián)的價值觀、邏輯思維和信念等3，這些地方性知識為國家公園游憩提供了在地化的文化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。其次，在復(fù)雜的治理環(huán)境中共同生產(chǎn)知識被視為推動治理進(jìn)程向前發(fā)展的途徑4。要協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾，更大程度上體現(xiàn)國家公園作為“國之大者”的社會-生態(tài)福祉，亟須政府部門在當(dāng)?shù)貥?gòu)建適應(yīng)國家公園治理要求的地方性知識。以南山國家公園進(jìn)行朱鹮再野化的實踐為例，國家公園管理局工作人員結(jié)合當(dāng)?shù)嘏c動植物相關(guān)的文化信仰，建構(gòu)保護(hù)朱鹮及其生境的話語，從而強(qiáng)化社區(qū)居民對南山國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展的理解。

四、特許經(jīng)營驅(qū)動的國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展：協(xié)調(diào)市場資源

國家公園的特許經(jīng)營模式是在特定的國土空間用途管制框架下，通過多元主體的協(xié)同合作，有效推動國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展的路徑。通過特許經(jīng)營相關(guān)制度和項目的推進(jìn)，國家公園的游憩資源得以在市場邏輯的驅(qū)動下實現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)化。一方面，企業(yè)主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)秩序與政府主導(dǎo)的政治秩序共同為國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展提供重要的結(jié)構(gòu)性支撐。在政府的制度監(jiān)管下，通過有效率的市場經(jīng)濟(jì)活動，方能有序?qū)夜珗@游憩資源高效轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟(jì)資本。例如，大熊貓國家公園通過特許經(jīng)營，促進(jìn)國家公園游憩產(chǎn)業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展和原住居民增收。另一方面，企業(yè)和本地居民之間形成良性競合關(guān)系有助于增強(qiáng)國家公園游憩產(chǎn)業(yè)的生命力。在國家公園特許經(jīng)營制度規(guī)范下，企業(yè)在國家公園游憩產(chǎn)業(yè)上的生產(chǎn)經(jīng)營行為將很大程度引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c行為。以三江源國家公園的特許經(jīng)營實踐為例，云享自然通過經(jīng)營自然教育相關(guān)的商業(yè)項目，與部分牧民家庭開展旅游服務(wù)合作，并結(jié)合牧民的生態(tài)環(huán)境知識，進(jìn)行在地化的自然教育課程開發(fā)。重要的是，在國家公園內(nèi)部形成龍頭企業(yè)和社區(qū)居民共同參與的游憩產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，能夠提升國家公園生態(tài)化產(chǎn)業(yè)的韌性。

概言之，推動國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展需要多元主體協(xié)同治理，即發(fā)揮政府的制度-行為規(guī)范作用、企業(yè)市場引領(lǐng)作用以及社區(qū)地方性知識約束指引作用。我國的國家公園遍布范圍較廣，首批公布成立的5個國家公園均有異質(zhì)性的地理生態(tài)環(huán)境、地方文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。未來，國家公園游憩可持續(xù)發(fā)展需要基于國家公園的多元情境，進(jìn)一步探索與生態(tài)保護(hù)和在地文化相適應(yīng)的發(fā)展路徑，形成因地制宜的國家公園治理思路，促進(jìn)國家公園的人與自然和諧共生。

（第一作者系該院教授、該校文化空間與社會行為重點實驗室主任，第二作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-05-15）