國(guó)家公園立法 生態(tài)文明視角下的創(chuàng)新

近期，國(guó)家公園法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初審，這不僅標(biāo)志著國(guó)家公園即將步入法治軌道，也意味著生態(tài)文明法治建設(shè)邁出了具有標(biāo)桿意義的步伐。

構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重大創(chuàng)新。其核心是優(yōu)化整合既有的十多種類(lèi)型的自然保護(hù)地，將自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間納入國(guó)家公園，以解決目前自然保護(hù)地面臨的區(qū)域重疊、一地多牌、多頭管理、運(yùn)行不暢等諸多問(wèn)題。

我國(guó)于2015年開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，2021年正式設(shè)立第一批5個(gè)國(guó)家公園。根據(jù)布局規(guī)劃，2022年已遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)，總面積約110萬(wàn)平方公里，到2035年基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系。就此而言，國(guó)家公園立法既是對(duì)試點(diǎn)改革的法制確認(rèn)，更是對(duì)未來(lái)藍(lán)圖的法制支撐。

值得注意的是，以往自然保護(hù)地的發(fā)展模式，導(dǎo)致其法制架構(gòu)深深刻下了類(lèi)型化的烙印，相關(guān)制度規(guī)范除了碎片式散見(jiàn)于法律層面外，主要集中于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)，以及地方立法、部門(mén)規(guī)章乃至行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，難免存在位級(jí)過(guò)低、規(guī)范沖突等不足，更難以克服無(wú)序發(fā)展、條塊分割等現(xiàn)實(shí)弊端。

相較之下，肩負(fù)改革使命的國(guó)家公園立法，絕非重復(fù)以往類(lèi)型化立法的路徑，而是要跨越歷史局限的立法創(chuàng)新。縱觀國(guó)家公園法草案，其鮮明特色正是以宏大的生態(tài)文明視角展開(kāi)制度設(shè)計(jì)，字里行間融入了生態(tài)法治的新思維。

長(zhǎng)期以來(lái)，困擾自然保護(hù)地的多頭管理體制，既滋生了權(quán)責(zé)不清、爭(zhēng)權(quán)卸責(zé)等問(wèn)題，亦難以抑制以長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益換取短期經(jīng)濟(jì)效益的沖動(dòng)。同時(shí)，為了保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，國(guó)家公園的疆域往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，也面臨著如何協(xié)調(diào)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

破解這些難題的根本出路，在于打破部門(mén)、地方“畫(huà)地為牢”的傳統(tǒng)治理模式。對(duì)此，國(guó)家公園法草案明確指出：“國(guó)家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園管理體制”，并劃定了相關(guān)管理主體的職責(zé)和權(quán)限。這些厘清權(quán)責(zé)、明晰分工的制度設(shè)計(jì)，堪稱(chēng)草案最富改革色彩的立法突破，由此奔赴的正是凝聚保護(hù)合力的光明前景。

如何平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)公益與公民私權(quán)之間的沖突，是自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐所面臨的又一焦點(diǎn)難題。

比如，出于保護(hù)需要而采取的企業(yè)關(guān)停、居民外遷等措施，難免影響生存利益，不僅成本極高，還常常遭遇阻力叢生的困境。對(duì)此，國(guó)家公園法草案引入了全新的立法策略，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、打造嚴(yán)格保護(hù)機(jī)制的同時(shí)，也針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償、移民安置、優(yōu)先就業(yè)、社區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等諸多議題，濃墨重彩地寫(xiě)下了造福地方經(jīng)濟(jì)、惠及民生需求的篇章。

這些直面現(xiàn)實(shí)矛盾、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的立法設(shè)計(jì)，不僅為端“綠色碗”、吃“生態(tài)飯”開(kāi)辟了法制通途，也有效破解了傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)模式的功能性沖突，最終將收獲生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一的多贏碩果。

如何確保和提升自然保護(hù)地的公益屬性，是關(guān)涉其深層價(jià)值的追問(wèn)。

壯美的山岳河川、悠久的自然遺產(chǎn)，是歲月賜予國(guó)家和民族的珍寶，理應(yīng)屬于國(guó)民共享的公共財(cái)富。現(xiàn)實(shí)中，一些地方備受詬病的“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”等現(xiàn)象，正是背離公益性的反面例證。

國(guó)家公園作為具有國(guó)家代表性的自然保護(hù)地，并非隔絕大眾的孤島，而是彰顯全民公益性的核心載體。正是基于這樣的理念，國(guó)家公園法草案設(shè)定了兼顧科學(xué)保護(hù)和合理利用的分區(qū)管控模式，明確國(guó)家公園將劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，前者嚴(yán)禁非必要的人為活動(dòng)，后者則允許開(kāi)展科普宣傳、生態(tài)旅游、教育體育等活動(dòng)。

草案同時(shí)強(qiáng)調(diào)，完善國(guó)家公園的公共服務(wù)體系，鼓勵(lì)設(shè)立免費(fèi)開(kāi)放日，等等。這些充滿(mǎn)人文關(guān)懷的制度安排，終將激活國(guó)家公園更為多元的價(jià)值功能，塑造全民共享生態(tài)福利格局的同時(shí)，也促進(jìn)科普知識(shí)的啟蒙、生態(tài)觀念的培育，激發(fā)民族自豪的情感、愛(ài)國(guó)主義的精神。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野看，重構(gòu)自然保護(hù)地體系，也是重塑自然保護(hù)地立法的契機(jī)。

眼下，國(guó)家公園作為最重要的新型自然保護(hù)地，已開(kāi)啟了先行立法的步伐。

可以預(yù)期，國(guó)家公園立法所植入的生態(tài)法治新思維，自當(dāng)為未來(lái)立法提供重要的樣本示范，推動(dòng)自然保護(hù)地立法體系完成理念更新、價(jià)值融通的深刻轉(zhuǎn)型，刻下人與自然和諧共生、生態(tài)文明與法制變革攜手共進(jìn)的足印。