摘 要： 隨著城市社區微更新作為一種城市存量空間再生產模式的重要性愈發凸顯，有必要探究其有效發揮作用的內在機理。深入考察上海市Z街道城市社區微更新的實踐可見，由于基層政府服務項目的“碎片化”、社區的治理超載以及對民眾主體性地位的遮蔽，行政主導下的城市社區微更新面臨困境。在政績邏輯驅動、運作困境推動和專家介入催化的綜合作用下，城市基層政府通過充分動員社區民眾參與、表達需求并進行整合，再加上政府內部的部門協同和流程再造，一種政社共同生產的城市社區治理模式亦逐漸生成。政社共同生產模式下的社區微更新，不僅能夠切實滿足社區居民的真實需求，還能夠動員和激發社區民眾的主體性以及參與社區治理的內在動力，更是重構了政府與社會關系。

關鍵詞： 城市社區微更新；行政主導；項目“碎片化”；居民參與；政社共同生產

中圖分類號： D669.3

文獻標志碼： A

文章編號： 1673-3851 （2024） 08-0413-09

From executive dominance to government-society co-production： The

logical transformation and realization path of urban community micro-

renewal

QIAN" Kun

（Faculty of Humanities amp; Social Sciences， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract：" As the importance of urban community micro-renewal as a mode of urban spatial reproduction becomes increasingly prominent， it is necessary to explore the internal mechanism of its effective functioning. Based on an in-depth study of urban community micro-renewal practices in Z Street， Shanghai， it can be seen that administratively-led urban community micro-renewal faces difficulties due to the \"fragmentation\" of grass-roots governmental services， overloading of community governance， and obscuring of the people′s subjective status. Driven by the logic of political performance， propelled by operational dilemmas， and catalyzed by the intervention of experts， urban grassroots governments， by fully mobilizing the participation of the community， expressing their needs and integrating them， coupled with departmental synergy and process reengineering within the government， gradually developing a new model of urban community governance， which can be called the government-society co-production. Community micro-renewal under the government-society co-production model can not only effectively meet the real needs of community residents， but also mobilize and stimulate the subjectivity of the community people and their intrinsic motivation to participate in the community governance， and reconfigure the relationship between the government and society.

Key words： micro-renewal of urban communities; administratively led; project \"fragmentation\"; resident participation; government-society co-production

改革開放以來，當代中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城市化進程。根據國家統計局發布的年度國民經濟和社會發展統計公報數據，我國常住人口城市化率從2001年的37.7%提高到2022年底的65.22%，以平均每年1.35個百分點的速度快速增長。無論是北京、上海等超特大城市，還是普通縣城，都在不斷擴張版圖，以容納更多的人口和其他資源要素。在這種大尺度的城市空間生產過程中，城市的空間環境發生了劇變，政府通過城市規劃等治理工具成為主導性力量，市場則在政府設定的規劃框架下成為主要的參與者。過于追求規模和效率的城市化，雖然帶來了城市化進程的快速推進，但是在一定程度上忽視了城市居民的政治權益、經濟收益、社會地位和生活狀況等［1］。城市社區微更新作為滿足城市居民生活空間的更新改造需求而出現的一種內涵式空間治理新模式，成為新時代城市存量空間再生產的有效方式，對回應城市居民對城市美好生活的向往有著重要意義。所謂城市更新，指的是為解決城市問題，尋求持續改善亟待發展的經濟、物質、社會和環境條件而采取的綜合協調和統籌兼顧的愿景及行動［2］。一般而言，西方國家城市更新始于二戰后大規模的城市推倒重建式更新［3］。然而，自20世紀80年代以來，以美國為代表的國家逐漸停止大規模城市建設，城市發展開始轉向謹慎的、漸進的、以鄰里社區更新為主要形式的小規模再開發［4］。這種在小尺度的社區單元進行微更新的思想，最早可以追溯到簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中提出的“漸次性的，而不是急劇性的”城市更新策略的思想［5］。在簡·雅各布斯看來，這種小規模的更新改造能夠最大程度地適應復雜的城市巨系統，并且能夠實現對城市多樣性的維護?？傮w而言，西方的城市更新實踐經歷了從單向度的物質空間更新、優化，到逐步轉向以社區為基本單元、以城市居民為中心的社會、經濟、物質環境多角度、多維度的社區綜合復興的邏輯轉向［6］。在我國，隨著城市化進程的不斷推進，各地以社區為基本單元的“微更新”“微改造”實踐亦逐漸興起。

隨著大尺度的城市建設逐步讓位于小尺度的城市更新，越來越多的學者開始關注小尺度的空間環境改善的重要意義。所謂“微更新”，主要有以下三個方面的特征：其一，項目的體量小，微更新項目并非大拆大建的空間改造項目，而是聚焦于小尺度的空間更新；其二，對居民的生活影響直接，微更新往往聚焦影響城市民眾日常生活品質的空間問題，空間的再生產能夠顯著地提升民眾的生活滿意度和幸福感；其三，需要社區民眾的直接參與，正因為體量小且直接影響居民生活，更新過程必須有社區民眾的直接參與，只有他們才更清楚自己的空間訴求。相比于城市的大尺度更新，社區改造涉及的內容多、幅度大，社區微更新聚焦于與城市居民的日常生活息息相關的小尺度、低烈度的空間再生產，往往能夠顯著提升居民群眾的幸福感和滿意度，因而具有獨特的重要地位。從這個意義上看，探尋符合中國國情的城市社區微更新模式，并以此為核心探討城市社區生活共同體、治理共同體的建構邏輯，是一個非常重要的理論和實踐命題。本文通過一個社區微更新案例的縱向歷時性分析，比較前后兩個階段導致社區微更新失敗和成功的關鍵機制，進而回答城市社區微更新何以有效開展的關鍵問題。本文更是試圖通過對案例的深度分析，探討一種可稱之為政社共同生產的城市社區微更新的有效模式的內在邏輯，以期為如火如荼的全國各大城市社區微更新實踐提供有益的借鑒。

一、雙重視角下的城市社區微更新

社區作為城市的基本單元，是城市居民的主要生活空間；社區品質的好壞，直接反映了城市品質的優劣［7］。隨著城市化進程進入“深水區”，大拆大建的規模擴張式城市發展模式已經不適應經濟社會發展的需要，城市存量空間的更新以及城市內涵、空間環境品質的提升，逐漸成為推動城市良性發展以及回應居民對美好生活向往的必然選擇。城市社區作為城市居民開展日常生活的關鍵空間，其空間環境品質是影響居民幸福感和滿意度的關鍵因素。學界關于社區微更新研究亦產出了較為豐富的成果豐富，既有研究主要從技術和治理兩個視角進行探討。

（一）技術視角下的社區微更新研究

基于城市社區微更新治理的技術視角，學者們主要是圍繞如何更好地讓“微更新”“微改造”落地的一系列理念和實踐策略展開研究。社區作為城市居民日常生活在其中展開的空間，社區微更新的目標不應當是簡單的物質空間、環境品質的再生產，而要關注更加重要的社區綜合復興。故而，社區微更新需要注重“在地文化”這一扎根于地方各種屬性和稟賦的重要承載要素［8］，需要從社會意義出發探尋一種能夠實現經濟與社會、物質與文化并重發展目標的模式［9］。此外，社區微更新過程中還需要將喚醒已經衰落的社區公共性作為價值追求［10］。但是，在實踐中社區微更新往往會陷入由行政主導而帶來的多重矛盾［11］，遮蔽了作為關鍵主體的城市居民的重要作用，使得微更新的績效不彰。學者們也普遍認同在社區微更新過程中需要更加廣泛的公眾參與［12］。鑒于我國長期以來社區參與層次低和主體能力低下的問題，適當引入第三方的專業力量，能夠有力提高參與的有效性［13］。諸如上海等城市在實踐中推動的社區規劃師制度［14］，即是試圖借助專家的專業知識與社會聲望，搭建各方協調溝通的橋梁［15］。概言之，構建多方互動共治平臺是實現社區微更新高效落實與長期發展的必要條件［16］。

（二）治理視角下的社區微更新研究

城市社區微更新的治理視角是將微更新實踐納入城市基層治理的整體之中進行定位和分析。社區微更新相較于其他城市更新類型，涉及利益群體更多、更分散，本質上就是社區治理，是不同利益得以調和并采取聯合行動以推進社區發展的持續過程［17］。從空間維度看，社區微更新就是通過社區公共空間的重構和社區空間環境品質的提升，破解以空間為基底而衍生的眾多社區治理問題，從而實現社區的再造以及社區共同體精神的再生產［18］。在治理視角下，社區微更新是城市社區治理的一個重要內容，是優化治理體系和治理結構的切入口，更是撬動居民公共參與以及激發社區公共性的重要路徑。在這個意義上，社區微更新可以視作一種以人為本的“空間重構”和“社區激活”的方式，是創新基層社會治理的有效嘗試［19］。實際上，治理視角下的社區微更新的重點并不在于物質基礎設施和社區公共空間等“硬件”的更新改造，而是隱藏在背后的整個城市基層治理體系的優化與完善。無論是對政府“獨角戲”式的行政主導模式的批判，還是對包括居民、第三方專家、社會組織等多元主體參與的強調，都昭示著一種政府與其他主體的新型伙伴關系建構的可能［20］。

總體來看，技術視角下的城市微更新研究更多是“就微更新談微更新”，未能注意到作為城市存量空間更新的主要形式，實質上是一個復雜且復合的治理問題。治理視角下的城市社區微更新研究過于關注正式治理主體的作用及其改變，而忽視了既是對象又是關鍵主體的城市居民的主體性和重要作用，也未能回答如何實現政府與社會之間關系的協調。因此，城市社區微更新應當以何種模式才能夠有效達成其目標？自上而下的政府推動是否可行？為達成最大化效果，基層政府和社區民眾在其中各自發揮著什么作用？相互之間又是什么關系？這些問題都是本文力圖回答的問題。

二、社區微更新中的政社共同生產：分析視角與案例選擇

城市社區微更新不同于大尺度的城市擴張和城市建設，具有更新對象微、實踐投入微、導向切入點微等特點，使其能夠與城市居民的日常生活構建最為直接的聯系，并且非常直觀地影響他們的生活體驗。因此，社區居民是城市社區微更新極為重要的利益相關方，他們既是社區微更新服務的客體，同時也應該成為推動社區微更新的主體。社區居民以及擁有專業知識的專家在內的社會主體，理應成為驅動城市社區微更新的關鍵主體。

但是，當代中國城市公共空間的生產由政府主導，體現了強烈的權力意志，在權力邏輯的運轉體系之下，城市公共空間的開發、設計與管理都掌握在政府手中［21］。政府的行政力量觸角深入城市各個層級的治理單元，即便是在最為基礎的社區層面，政府也是占據主導地位的治理主體。故而，在很多地方的城市微更新實踐中，行政力量直接嵌入城市社區“微更新”過程。但是，這種直接嵌入式控制的基層治理機制在科層制運作邏輯及任務型治理模式的作用下，容易產生運動化、碎片化等治理困境［22］。更關鍵的是，行政主導下的城市社區微更新很容易成為政府的“獨角戲”，包括社區居民在內的社會主體的需求是被遮蔽的，進而導致微更新的績效不彰、資源利用效率低。故而，有效的城市社區微更新必然是政府與社會主體之間圍繞更新改造的內容進行充分的溝通與協商之后，共同采取行動推動微更新實踐的開展。

因此，本文引入政社共同生產的理論視角來分析社區微更新得以有效開展的核心機制。所謂共同生產，指的是“公共服務用戶志愿或非志愿地參與公共服務的設計、管理、提供和（或）評價”［23］。根據該觀點，作為公共服務享受者的公眾并非是消極的被動接受者，而應該是服務的關鍵提供者，或者至少是與街區公共部門同等重要的參與者［24］。共同生產理論發掘并重新認識了原本作為公共服務受眾的普通民眾的“主體性”，使得我們能夠更加積極地看待公眾在公共服務提供中的重要作用。共同生產能夠提高社區服務的成效，也能夠更好地滿足公眾自身的需求［25］。更重要的是，共同生產能夠重構政府與社會關系。共同生產是一個多主體參與的持續性過程，在這個過程中政府和社會互相激勵、反饋和調適，進而產出相關方滿意的公共產品與服務［26］。政府和公眾之間也由此建立起了更強的信任和理解，從而為社區治理和民主行政提供了重要基礎［27］。

作為一種重要的社會科學研究方法，案例研究注重回答“如何”和“為什么”的問題，強調現象所處的現實情境并能夠對其進行豐富描述［28］。而且，案例研究能夠較好地歸納現象特征，并挖掘現象背后的潛在規律，尋找理論邏輯［29］。本文的經驗材料來自于2018—2019年筆者全程深度參與的上海市Z街道Y社區的微更新實踐。Z街道是上海市有著悠久歷史的老街道，轄區城市老化程度高，有73%的社區是老舊小區。Y社區是Z街道下轄的一個典型老舊小區，共有2253戶，戶籍人口4064人，常住人口6759人。2018年，上海市發布《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018—2020年）》，提出每年要創建一批示范性“美麗街區”“美麗家園”和“美麗鄉村”，打造安全有序法治、高效便捷智慧、天藍地綠水清的城市環境。在自上而下的行政要求以及回應人民群眾對美好生活需求的雙重壓力驅動下，Z街道黨工委決定選擇一個社區為試點打造“樣板居”，總結更新改造的經驗后逐步推廣到街道所屬的其他社區。Y社區的微更新實踐經歷了結果完全不同的兩個階段，即失敗的階段以及在主導邏輯轉變后的成功階段，形成了能夠控制如社區社會基礎、空間形態、行動主體等變量的不同，進而形成了能夠進行比較分析的典型案例。從政社共同生產的視角看，第一個階段失敗的根本原因就在于政府的力量過于突出，社區微更新行動成為了基層政府的“獨角戲”，完全遮蔽了作為對象和主體雙重身份的社區民眾的主體性地位，將他們排除在社區微更新實踐之外。其結果就是基層政府的“空轉”，社區民眾的“無感”。第二個階段之所以能夠取得最終成功，其關鍵就在于充分發揮了社會力量的作用，無論是在其中做“橋梁”的第三方專家，還是社區民眾的主體性參與，都使得社會的需求和偏好得到充分表達并實現了自上而下的行政資源的有效對接。因此，本文通過對該案例前后兩個階段社區微更新實踐的歷時性比較分析，探究該社區的微更新何以從失敗走向成功，進而厘清城市社區微更新有效的內在機理。

三、行政主導：城市社區微更新的路徑依賴

在當代中國的城市基層治理實踐過程中，政府的行政力量毫無疑問是絕對的主導性力量。即便是在城市最基本治理單元的社區，近年來對于社區行政化以及去行政化的探討愈發豐富［30］，其實背后隱含著行政權力對基層治理愈發全面與深入控制的判斷。在這樣的背景下，Y社區的微更新作為Z街道的年度中心工作之一，在第一個階段的推動過程中采取了政府主導、科層體系動員、項目制落實的傳統模式，是一種典型的路徑依賴。這種模式事實上遮蔽了社區居民的主體性地位，實踐過程中缺少居民的公共參與和需求表達，使得微更新的項目設計并未抓住居民的“痛點”需求。從動員、運作、考核三個維度可以對這一階段的社區微更新實踐進行分析。

（一）目標責任制與科層體系動員

在Y社區成為Z街道該項工作的試點社區之后，其公共空間的微更新就被街道設定為該年度的中心工作之一。2017年底Z街道的年度工作務虛會上，該街道廣邀相關領域專家，進過多次商討和醞釀，最終提出以滿足居民美好生活需要為導向的街道整體戰略，分批次、分階段對轄區內的老舊小區進行全面的更新改造。Y社區的微更新既是落實該街道2018年度總體戰略和中心工作的重要內容，也是探索社會治理創新的重要試點。故而因此，Z街道領導班子明確以目標責任制的方式要求各部門“壓實責任”，在街道推進辦的協調下全力推動該項工作的進行。

Y社區微更新的第一個階段，在Z街道的總體戰略安排確定后，由街道辦負責工作的全面推進和各部門工作的考核。Z街道通過“目標階段控制”的方式督促各部門的工作落實，對照各部門匯總來的工作計劃安排進行考核，并明確提出要追究未及時完成工作的責任人的相關責任。通過這種階段性的目標分解與控制，街道辦將工作壓力分解傳遞到各個職能部門。在街道辦高強度的行政壓力驅動下，各個部門圍繞Y社區的微更新高速運轉，整個科層體系也實現了圍繞該項任務的組織動員。

（二）逆向“項目制”與碎片化推動

毋庸置疑，項目治國已經成為當代中國國家治理的一個典型特征。項目制改變的不僅是中央與地方的關系，項目化運作在基層也發揮著越來越大的作用［31］。Z街道的社區微更新實踐，在完成整個科層體系的動員之后，各部門試圖通過向Y社區傾斜自上而下的各種項目的方式來推動工作。即圍繞Y社區的微更新實踐，各部門梳理各自能夠進入試點社區的項目清單、資源清單。街道則將各部門梳理出來的項目、資源清單進行整合，形成總體意義上推動社區微更新落地的總體項目方案。

故而，Z街道推動其社區微更新試點的方式并非傳統意義上的“微更新”專項項目，而是街道通過設定戰略與總體目標，各職能部門圍繞總體戰略目標的實現，將不同條線的項目進行定向分配。即“條”放棄部分項目的分配權，“塊”獲得相關項目的分配權，并進行形式上的整合。Z街道的社區微更新項目遵循的并不是傳統意義上的項目“發包”“打包”“抓包”的分級運作機制［32］。街道“發包”的不是項目而是總體戰略目標，并對條線部門的項目進行形式上的“打包”。在具體實踐過程中，街道的社區微更新試點項目并非一個實體性項目，而只是形式上將各職能部門進入社區的項目統合起來。由于沒有實質性的整合，各職能部門的項目在進入社區的過程中各自為政，每一個部門都需要與社區進行對接，以確保項目落地的相關要求符合標準。Z街道各職能部門試圖通過向試點社區投入大量“碎片化”項目的方式來完成總體戰略部署，但是這種各自為政的行為使得進入社區的各種項目之間缺少溝通、協調和整合，出現了項目目標沖突和項目資源浪費的問題。

（三）壓力超載與項目“空轉”

Z街道對于社區微更新試點工作的重視以及在具體推進過程中倒排工作進度、明確工作內容以及負責人的做法，使得職能部門面臨極大的工作壓力。但是，作為需要在社區實際落地的一項工作，街道職能部門并不能直接化解這種自上而下的壓力，而只能向下傳導。因此，這種自上而下的行政壓力使得整個科層體系高度動員、高速運轉，壓力向下傳導后累積、疊加在基層社區，已經超出了社區的有效承載范圍。社區工作人員疲于奔命，根本無力推動相關工作的具體落實。

街道職能部門雖然將項目落地的具體工作壓力轉移給了社區，但是他們自身依然面臨大量與社區微更新相關的項目、資源梳理，以及具體實施方案和工作計劃的編制等文字工作。可以說，第一個階段的社區微更新實踐中，街道職能部門以及試點社區都處在高強度動員和超負荷運轉的壓力超載狀態。更關鍵的是，這種職能超載狀態并未使得社區微更新項目走向具體落實，而是整體上落入了“懸浮”與“空轉”的狀態。

綜上，在行政主導模式下，社區微更新這一關乎相關社區居民日常生活切身體驗的工作，全程看不到忽視了居民的存在，聽不到他們的聲音、辨不明他們的需求。政府行政體系關心的更多是目標的實現與項目的邏輯，并未真正考慮人民群眾的真實訴求以及滿意與否。當然，即便不改變整體的主導邏輯，行政主導下的社區微更新在強大的科層慣性下依然可以將各個項目落地，完成街道的戰略目標。但是，相互矛盾、重復建設的項目所帶來的資源浪費，以及社區民眾的痛點難點需求難以真正解決等問題也必然難以避免。

四、政社共同生產：城市社區微更新的邏輯轉換與實現路徑

2015年中央城市工作會議強調，做好城市工作，要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。2017年發布的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，再次強調把服務居民、造福居民作為城鄉社區治理的出發點和落腳點，堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享。社區微更新是典型的惠及社區所有居民的服務供給，政府在其中當然發揮著關鍵性的主導作用，但并不意味著需要政府行政權力唱“獨角戲”。真正能夠回應人民群眾需求的，提升人民群眾滿意度和幸福感的社區微更新，必然是包括政府、社區居民、社會主體等在內的多元主體圍繞著社區民眾的痛點需求，通過動員社區居民的參與、民主協商整合意見等過程形成共識，以共識對接自上而下整合后的各方資源，按照一定的優先次序進行的政社共同生產推動下的社區空間再生產。Z街道Y社區的微更新實踐，在行政主導階段面臨壓力“超載”和項目“空轉”的困境之后，在多重因素的驅動下轉向了尊重社區居民的主體性地位、吸納第三方專家介入的政社共同生產模式。這一主導邏輯的轉換使得該社區微更新項目最終取得了令社區居民滿意的效果，也贏得了社區居民的高度認可。

（一）城市社區微更新的邏輯轉換

2018年5月初，Z街道邀請城市社區治理領域的相關專家召開了試點社區城市微更新工作的專家咨詢會，與會專家共同提出該項工作最主要的問題是人民群眾在其中的缺位。僅僅依靠行政力量主導社區微更新，既無法獲得社區居民的認可，也與街道試圖以社區微更新為切口探索城市基層治理的創新模式背道而馳。因此，在政績邏輯的驅動下，為解決前期工作推進中面臨的問題，街道通過第三方專家的引入，激發居民的參與熱情，共同驅動其城市社區微更新主導邏輯的轉換。

1.政績邏輯驅動

Z街道的社區微更新實踐，既是街道基于民眾對日益破敗的生活環境的不滿以及對美好生活環境向往的現實，同時也暗含著街道領導在城市基層社會治理領域進行創新的探索的政績訴求。事實上，上海在2014年以后取消了街道層級的招商引資功能，街道工作的重心已經全面轉向公共服務、公共管理和公共安全領域。在這樣的背景下，能夠體現街道工作成績的就是在社會治理和民生服務領域的體制機制創新。因此，Z街道全力推進社區微更新試點的目的，不僅是要解決一個老城廂街道居民的痛點需求，更是試圖通過這一探索來推動街道在城市基層治理體制機制層面的創新，打造街道的工作亮點。但是，在缺少社區居民參與的情況下，僅靠科層體系內部的動員與全面推動，既無法保證微更新的效果，也難以真正探索符合中央政策導向的創新。該街道的黨工委書記數次在會議上強調民眾有效參與的重要性，并要求街道職能部門圍繞保障民眾參與權利推動體制機制創新。

故而，在專家咨詢會召開之后，Z街道黨工委書記決定轉變思路，要求街道所有職能部門的社區微更新相關工作暫停，待新的總體思路明確后再開展工作。

2.運作困境推動

行政主導下的城市社區微更新實踐面臨一系列的問題，諸如科層體系的過度動員，基層政府服務項目的“碎片化”帶來的部門協同困難，大量項目短時間內進入社區帶來的社區治理超載等?？梢钥吹?，行政主導下的社區微更新無論是街道工作人員還是社區工作人員都處在高速運轉的狀態，反而看不到與之利益相關最密切的社區居民的身影。更關鍵的是，社區居民不僅沒有渠道參與其中，而且根本不了解街道正在他們社區推動這項工作，感受不到任何“動靜”。正因為沒有真正尊重社區居民在社區微更新中的主體性地位，沒有傾聽他們的需求與意見，自然也就無法拿出真正能夠滿足居民需求、讓居民滿意的微更新具體方案。在實踐中，街道職能部門無視社區、滿足居民痛點需求，機械僵化的將各種項目資源分配給試點社區。這種項目資源向試點社區的集中投入，由于缺少部門之間的溝通、協調與整合，面臨著難以形成合力甚至相互沖突的問題。如果想要有效達成街道設想的社區微更新目標，順利推動社區微更新實踐的進行，就必須進行改變。

3.專家介入催化

雖然運作過程中面臨的現實困境以及街道領導的政績追求使得Z街道下定決心改變前期的社區微更新運作模式，但是政府自身路徑依賴及其強大的體制慣性，使得這種改變極為困難。此時，擁有專業知識的專家學者就能夠發揮獨特的作用，運用其理論知識來指導實踐。近年來，專家學者參與治理逐漸引起學界注意，已經有學者發現，專家學者通過深度介入基層治理實踐，推動了城市基層治理的機制創新，并實現了基層治理內生動力的再造［32］。專家學者基于其知識特長能夠為城市基層治理帶來新的理念，同時作為利益無關的第三方能夠很好地起到協調政府和居民關系的作用。因此，Z街道選擇相對熟悉社區情況且認可度較高的城市治理領域的著名專家領銜，負責試點社區微更新的整體方案設計，并統籌協調更新方案的具體實施推進。專家介入后，明確了新的社區微更新項目推進模式，即廣泛動員居民參與并在此基礎上與政府結成良好的合作關系。專家這一總體思路得到了街道領導的高度認可，并專門召開推進會，向相關職能部門負責人強調了社區微更新項目要轉換主導理念，按照新的思路全力推進。

在微更新的第一個階段，Z街道看到了既有運作模式面臨的困境且無力實現創新基層治理的現實，決定轉換推動社區微更新的主導思路。隨著第三方專家團隊的正式介入，Y社區的微更新實踐開始進入第二個階段，即政府和社會共同生產的新階段。

（二）城市社區微更新的實現路徑

政社共同生產模式強調在社區微更新過程中政府需要與社會主體緊密協作，確保包括政府在內的各方主體其訴求、意見、約束性條件等都能夠達成總體性的平衡。而在其中，最為關鍵的就是要動員社區居民的廣泛參與，以其真實需求為導向，通過社區協商達成共識，基于共識形成最終的更新改造的方案。除此之外，政府亦需要圍繞著充分動員居民參與和尊重居民主體性地位的行動邏輯推動政府內部的體制機制創新。自下而上的真實需求與自上而下的資源，在政府與社會的有效合作和共同生產之下，最終產出符合大多數居民需要的、滿足他們對美好生活向往的社區微更新產品。

1.居民意見的表達與整合

黨的十九大報告指出，要形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民群眾在日常生活中有廣泛持續參與的權利。黨的二十大報告進一步指出，要拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。人民群眾在城市基層治理中，特別是在一些關涉到自身切身利益的公共事務治理中，不能只是消極、被動的“客體”，而應該成為積極、主動的行動“主體”。也正是由于城市民眾的主體性地位與作用被“遮蔽”，導致城市社區微更新過程中缺少社區居民的公共參與和需求表達，使得更新改造的效果與民眾的需求之間張力明顯。因此，城市社區微更新能否成功的關鍵，就在于能否真正尊重人民群眾的主體性地位，讓他們充分參與社區微更新全過程，以他們的意見和建議作為更新的基本依據。

政社共同生產模式下，城市社區微更新的首要工作就是基層政府要真正進入社區現場，傾聽人民群眾的呼聲，去感知、收集他們的真實需求、意見和建議。Y社區既通過公開信、樓組長會議、黨支部會議、居委會人員上門等傳統動員方式，又通過社區公眾號、社區居民微信群等新方式，對即將進行的社區微更新進行廣泛宣傳動員，充分收集了社區居民對社區微更新的意見和建議。此外，在專家團隊的指導下，Y社區通過社區推選、自我舉薦和隨機選擇的方式選出了四十多名社區微更新協商議事員，組成了社區議事會。為了讓議事員們能夠在對社區空間狀況直觀了解的基礎上進行議事，由專家團隊組織招募學生志愿者，協助議事員們走遍了社區的每一個角落，詳細記錄每位議事員基于自身生活需求的社區微更新意見建議。而后，在專家團隊的主導下，通過召開數次議事會，各位議事員充分表達意見、交流看法，形成微更新項目的匯總庫，再由議事員們根據需求的緊迫性和重要性進行投票，得到該社區微更新項目推進的先后次序。只有通過運用科學的程序方法，將相對分散的社區居民的個體化意見建議進行充分整合，才能夠形成符合社區需求的整體共識性。經過整合后的社區微更新項目先后次序的共識，是后續微更新、微改造行動的基本依據，并與政府自上而下投入微更新的資源進行匹配后，形成具體操作化的微更新行動方案。

2.政府的部門協同與流程再造

城市社區微更新的有效推進不僅需要充分動員居民參與并尊重他們的主體性地位，更需要政府這一關鍵主體轉變其職能定位與行動方式；通過推動基層政府內部的部門系統與流程再造實現與自下而上的居民參與有效對接，真正實現社區服務的政社共同生產。

一方面，基層政府長期以來都面臨著內部的部門分割與服務項目“碎片化”問題。這些問題極大地影響了社區微更新實踐的績效，也是Z街道第二階段的工作需要重點解決的。專家團隊介入社區微更新之后，街道就不再允許職能部門各自與社區對接項目，而是在原本負責街道各項工作督查考核的專門科室——推進辦的統籌下，梳理各自擁有的資源、項目等，到街道層面進行匯總。推進辦由原來的監督考核者的角色轉換成為組織協同者的角色，每兩周由推進辦牽頭召開一次所有相關部門共同參加的工作推進會，街道主要領導也基本每次都會參加，共同溝通、商討解決推進過程中面臨的問題。原本相互之間存在矛盾、重復的很多項目，都在推進會上商討出了解決方案，部門之間也圍繞社區微更新這件“事”形成了常態化的部門協同工作推進機制。另外，社區微更新總體方案確定后，根據更新改造的實際項目，由街道統籌向各個部門分配相應的工作，各部門協力共同推動該項工作的順利落實。

另一方面，基層政府需要創新機制實現與社會力量的有效對接。政府內部的部門協同更多是一個科層體系的內部問題，往往并不涉及與社會主體的互動。但是，社區微更新所具有的“日常生活”性使得政府必須再造其運作流程，通過拓展與社會主體的互動、溝通渠道，更好地實現政府主體與社會主體的合作。Z街道在實踐中通過積極深入基層治理“一線”現場，多次由街道主要領導召開現場辦公會、現場協調會，進入社區微更新的具體現場，結合實際情況推進工作。通過集體現場對接的方式，明確各部門相互之間以及部門與社區之間需要協調及配合的事務和時間節點。通過這樣的方式，原本“辦公室會議溝通——各自進入社區確認——再次辦公會議溝通”的工作流程大幅度精簡，工作效率極大提升。更重要的是，在實踐現場的工作推進能夠貼近人民群眾，可以第一時間接觸到人民群眾在不同階段的真實需求和意見建議。

總而言之，政社共同生產的實現必須是政府與社會主體經由充分的溝通、協商之后的通力協作，不僅需要社區居民積極主動的公共參與，更需要政府內部的部門協同與流程再造。自上而下的行政力量和自下而上的社會力量共同圍繞社區微更新的有效推進而通力合作，并在這個過程中探索了一系列解決民生服務問題的常態化機制。

五、結 論

隨著我國城市發展由規模擴張的外延式發展轉向內涵式治理的新階段，城市社區微更新成為回應人民群眾對美好生活向往的重要舉措。但是，傳統的行政主導邏輯下的社區微更新模式，由于基層政府的路徑依賴，依然通過科層體系的內部動員以及項目制的方式推動，進而由于人民群眾的缺位以及政府服務項目的“碎片化”而陷入困境、難以為繼。Z街道的實踐表明，唯有以人民群眾的需求和意見為基本出發點，充分尊重他們的主體性地位，激發社區居民的公共參與熱情，并有效推動基層政府圍繞涉及民眾切身利益的公共事務的部門協同以及業務流程再造，進而形塑一種本文稱之為政社共同生產的城市社區微更新的有效模式。

城市社區微更新的政社共同生產模式以人民群眾的真實需求為導向，通過民眾需求的精準感知與有效整合，以及基層政府內部部門之間的協同和流程再造，并在整個過程中貫徹居民、第三方專家等社會主體與基層政府之間的有效溝通與良性互動，從而真正實現滿足人民群眾對美好生活向往的社區微更新。政社共同生產模式下的社區微更新不僅能夠最大限度地滿足社區居民日常生活中的真實“痛點”需求，還能夠動員和激發社區民眾的主體性以及參與社區的內在動力，為社區的可持續發展提供強有力地支撐。政社之間圍繞事關民眾切身利益需求的合作重構了政府與社會關系。

參考文獻：

［1］劉士林.人民城市：理論淵源和當代發展［J］.南京社會科學，2020（8）：66-72.

［2］彼得·羅伯茨，休·塞克斯.城市更新手冊［M］.北京：中國建筑工業出版社，2009：16.

［3］嚴若谷，周素紅，閆小培.城市更新之研究［J］.地理科學進展，2011，30（8）：947-955.

［4］程大林，張京祥.城市更新：超越物質規劃的行動與思考［J］.城市規劃，2004（2）：70-73.

［5］簡·雅各布斯.美國大城市的死與生［M］.金衡山，譯.南京：譯林出版社，2005：362.

［6］董瑪力，陳田，王麗艷.西方城市更新發展歷程和政策演變［J］.人文地理，2009（5）：42-46.

［7］黃瓴，許劍峰.城市社區規劃師制度的價值基礎和角色建構研究［J］.規劃師，2013，29（9）：11-16.

［8］葉原源，劉玉亭，黃幸.“在地文化”導向下的社區多元與自主微更新［J］.規劃師，2018，34（2）：31-36.

［9］陶希東.中國城市舊區改造模式轉型策略研究：從“經濟型舊區改造”走向“社會型城市更新”［J］.城市發展研究，2015，22（4）：111-116.

［10］李昊.公共性的旁落與喚醒：基于空間正義的內城街道社區更新治理價值范式［J］.規劃師，2018，34（2）：25-30.

［11］戴祥玉，唐文浩.嵌合式治理：行政主導下老舊小區“微更新”的實踐探索［J］.學習與實踐，2021（9）：91-101.

［12］趙楠楠，劉玉亭，劉錚.新時期“共智共策共享”社區更新與治理模式：基于廣州社區微更新實證［J］.城市發展研究，2019，26（4）：117-124.

［13］楊曉春，毛其智，高文秀，等.第三方專業力量助力城市更新公眾參與的思考：以湖貝更新為例［J］.城市規劃，2019，43（6）：78-84.

［14］劉思思，徐磊青.社區規劃師推進下的社區更新及工作框架［J］.上海城市規劃，2018（4）：28-36.

［15］唐亞林，錢坤.“找回居民”：專家介入與城市基層治理模式創新的內生動力再造［J］.學術月刊，2020，52（1）：84-96.

［16］顧大治，瞿嘉琳，黃麗敏，等.基于多元共治平臺的社區微更新機制優化探索［J］.現代城市研究，2020（2）：2-8.

［17］王承慧.走向善治的社區微更新機制［J］.規劃師，2018，34 （2）：5-10.

［18］錢坤.空間重構：老舊小區社區營造的治理邏輯［J］.長白學刊，2021（3）：137-142.

［19］章丹音.社區微更新：創新基層社會治理的有效嘗試［J］.人民論壇，2019（29）：76-77.

［20］鐘曉華.城市更新中的新型伙伴關系：紐約實踐及其對中國的啟示［J］.城市發展研究，2020，27（3）：1-5.

［21］陳水生.中國城市公共空間生產的三重邏輯及其平衡［J］.學術月刊，2018，50（5）：101-110.

［22］郭斌，李楊，曹新利.老舊小區的管理困境及其解決途徑：以陜西省老舊小區為例［J］.城市問題，2018（7）：70-76.

［23］Osborne S P， Radnor Z， Strokosch K. Co-production and the co-creation of value in public services： A suitable case for treatment？［J］. Public Management Review， 2016， 18（5）： 639-653.

［24］Ostrom E. Crossing the great divide： Coproduction， synergy， and development［J］. World Development， 1996， 24（6）： 1073-1087.

［25］Nabatchi T， Sancino A， Sicilia M. Varieties of participation in public services： The who， when， and what of coproduction［J］. Public Administration Review， 2017， 77（5）： 766-776.

［26］容志，張云翔.社區微更新中政社共同生產的類型與生成邏輯：基于上海市Y社區的實踐案例分析［J］.探索，2020（3）：127-141.

［27］Mitlin D. With and beyond the state—co-production as a route to political influence， power and transformation for grassroots organizations［J］. Environment and Urbanization， 2008， 20（2）： 339-360.

［28］Eisenhardt K M， Graebner M E. Theory building from cases： Opportunities and challenges［J］. Academy of Management Journal， 2007， 50（1）： 25-32.

［29］黃江明，李亮，王偉.案例研究：從好的故事到好的理論：中國企業管理案例與理論構建研究論壇（2010）綜述［J］.管理世界，2011（2）：118-126.

［30］王德福.社區行政化與街居治理共同體［J］.行政論壇，2019，26（6）：84-89.

［31］陳家建.項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運作的社會學考察［J］.中國社會科學，2013（2）：64-79.

［32］折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯：對“項目進村”案例的社會學分析［J］.中國社會科學，2011（4）：126-148.

（責任編輯：雷彩虹）

收稿日期：2023-11-21" 網絡出版日期：2024-04-11網絡出版日期

基金項目：國家社會科學基金項目（21BZZ109）

作者簡介：錢 坤（1990— ），男，河南固始人，講師，博士，主要從事城鄉基層治理方面的研究。