激發高速公路項目投資的活力和動力

在當前高速公路項目投資建設規模放緩和新建項目普遍效益不佳的現狀下，經營性、政府還貸、政府與社會資本合作等3類投資模式都存在一定的困難和問題。采用何種投資模式，需要綜合考慮項目投資規模、資金來源及構成、債務規模及還本付息安排、項目區域發展前景、技術創新等多方面因素，防范并及時應對問題和風險，尋求投資和商業模式上的創新和突破，激發項目投資的活力和動力，真正實現持續高質量發展。

主流投資模式及特點

經營性項目投資模式。依據《收費公路管理條例》，主要涉及國內外經濟組織投資或受讓政府還貸公路收費權的公路項目，其收費期限有限制，最長為25年，中西部地區可適當延長至30年。該模式通常需交通運輸主管部門報批后，通過招標確定投資人。中標者采取獨資或合作成立項目公司，負責投資、建設、運營及償債，合作方按股權出資。若招標不成功，可通過談判或直接由省級交通投資平臺實施。項目資金主要來自投資人的自有資金和銀行貸款，自有資金由投資人基于其資產和信用籌集，作為項目資本金；貸款則由項目公司以收費權質押獲得。對于經濟效益不佳但社會效益好的項目，地方政府會提供資本金補助。自“十二五”以來，此模式有效發揮了投資人的融資能力和財務杠桿作用，結合財政補助，籌集了大量建設資金。然而，實際操作中，投資人多為國有交通投資平臺，混合所有制和民營資本參與有限，主要因項目預期效益不佳，存在投資回收和償債風險，因此，國有交通投資平臺累積了大量帶息債務，面臨債務風險。

政府還貸模式。即政府使用預算安排資金實施的高速公路固定資產投資項目。采用該類模式實施的高速公路項目，其建設資金一般由地方各級政府及其有關部門統籌使用本級預算資金、上級補助資金等各類財政資金籌集，可按有關規定將政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金，資本金以外的建設資金通過專項債或其他方式解決。項目收費期限一般最長不得超過15年，中西部省、自治區、直轄市項目不超過20年。政府還貸模式多以事業單位的管理中心作為項目法人，負責項目投資、建設和經營。以政府還貸模式投資建設的國家高速公路網項目可得到中央車購稅補助，但也加重了當地財政壓力和債務，在財政實力薄弱的地區，政府出資撥付普遍滯后。此外，項目建成后，由于收費期限較短，一些效益較差的項目不僅在營運期存在資金缺口需要彌補，收費期屆滿后也難以清償融資本息。

政府和社會資本合作模式（PPP）。指政府為提高公共產品、公共服務等的供給能力及供給效率，通過特許經營等方式與社會資本建立的利益共享、風險共擔及長期合作關系。該模式2014年在我國推廣后發展迅猛，逐步為交通基礎設施建設等領域的投融資所廣泛運用。隨著項目大量上馬，其面臨著地方政府債務居高不下、系統性風險陡增、發展逐步停滯等問題。為了改善舊模式下PPP項目帶來的變相加重政府負債、社會資本方“重建設、輕運營”等問題，2023年11月，國家發展改革委、財政部發布《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），“指導意見”聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、合理把握重點領域、優先選擇民營企業參與、明確管理責任分工等內容，強調項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任；并強調政府對使用者付費項目的投資支持，只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本等。

項目投資問題分析

項目投資建設規模放緩。經過“十二五”和“十三五”時期的高投入大發展，我國高速公路實現了通車里程和密度大幅度飛躍式增長，路網布局日趨完善。然而，隨著區域路網飽和，新建規模增速將逐步放緩，新增投資和建設里程也將減緩。2023年全國交通固定資產投資額數據中，高速公路全年完成投資額15955億元，較2022年下降1.9%，是自“十三五”以來的首次回落。

新建項目效益不佳，項目融資難、落地難。一方面，如前所述高速公路路網中主干線和大通道已基本建成，后續項目主要集中在加密線、聯絡線、延長線新建和既有項目的擴容改造上。新建路段交通量有限，通行費等收入難以覆蓋經營成本，經營期末無法償還貸款本息，效益普遍較差；改擴建項目大部分可通過新增交通量收益對沖高額建設投入，但由于收費標準和收費期核定等限制，項目擴容改造后短期內也難以實現收支平衡。另一方面，受復雜國際環境和國內經濟形勢影響，社會投資增速整體放緩，疊加政府債務嚴格管控的政策背景等因素，地方財政壓力巨大。

行業管理政策對新問題缺乏指引。高速公路行業政策主要包括《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》等。《收費公路管理條例》自2004年頒布實施至今已20年，其間我國經濟社會及收費公路相關領域取得長足發展，相關政策執行中不斷與行業發展新情況、新問題發生碰撞，部分高速公路項目的收費期限已經或臨近屆滿，一些問題在政策層面上缺乏明確指引，各地在實踐中遭遇不同困境。

改善投資現狀的對策建議

加快修訂包括《收費公路管理條例》在內的行業政策，進一步適應現有投資模式和行業發展。如在不同模式性質的高速公路項目之間建立轉性通路，在項目收費期滿后對路產處置、債務償還、后續養護責任和資金來源等做出合理安排，在項目整體投資周期中落實“收回投資并有合理回報的原則”等，在政策層面對上述問題給予明確指引。2015年起，交通運輸部先后多次向社會公開征求修訂《收費公路管理條例》意見，各地陸續出臺地方性規定以彌補實際操作中缺乏指導政策的境況，可見在國家層面盡快修訂《收費公路管理條例》已相當迫切。

探索新的投資、商業模式及資產盤活、資源補償路徑。應進一步優化項目資金來源結構，打破對政府投入的慣性依賴。在項目投資人招標階段，對預期收益不佳的高速公路項目，可采用“好差搭配”原則與預期收益良好的項目進行捆綁。探索完善通行費定價機制，在綜合考慮區域路網、經濟社會環境、項目造價、收費年限等因素對高速公路通行費合理定價的同時，探索差異化的動態收費模式，提高項目通行費收入。通過資產優化重組、證券化、REITs等路徑方式，盤活存量高速公路資產，加快資金回流，用于新建項目投資。

適應新機制指導意見等政策調整，尋求新項目資源和發展機會。從國有高速公路投資建設平臺企業的大規模存量債務、近年來對政府債務不斷加大的管控力度及趨勢看，交通基礎設施項目將持續面臨投資拉動需求大與資金籌措難、債務負擔重的矛盾，國有交通企業后續仍將承擔繁重的投資建設任務。對此，國有交通投資企業有必要走出“舒適區”，探索參與本級之外的政府與社會資本合作項目，獲取新項目資源，尋找高質量發展新契機。