山東省臨沂市東汶河流域水土保持項目績效評價和形成機制研究

摘要：本文選取項目決策、項目管理、項目產出、項目效益、滿意度5個一級指標，下設15個二級指標、37個三級指標，采用模糊層次分析法（FAHP），對東汶河流域水土保持項目進行績效評價。探討了績效評價結果的成因，采用SCP范式（即“結構—行為—績效”分析范式），分析了項目績效形成機制，強調了加強多元主體協同合作，形成長效機制的重要性，對其他地區生態保護和修復項目的績效探索和提升具有借鑒意義。

關鍵詞：水土保持項目；績效評價；績效形成機制；東汶河流域；山東省臨沂市

中圖分類號：S157""" 文獻標識碼：A""" doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.07.004

引文格式：龐文悅，袁詩睿，羅國瑞.山東省臨沂市東汶河流域水土保持項目績效評價和形成機制研究［J］.山東國土資源，2024，40（7）：2531.PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui. Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（7）：2531.

收稿日期：20240517；修訂日期：20240524；編輯：曹麗麗

基金項目：南京農業大學校級大學生創新創業訓練計劃支持項目（202320XX27）

作者簡介：龐文悅（2004—），女，山東臨沂人，本科在讀，土地資源管理專業；Email：2923224536@qq.com

0" 引言

地處沂蒙山區腹地的東汶河，是沂河的重要支流，位于云蒙湖水庫下游，源出蒙陰縣岸堤水庫，全長約110km，流域面積約2428.46km2，經蒙陰、沂南兩縣流入沂河，主要流域在沂南境內［1］。流域內以低山和丘陵為主，坡地、洼地和溝壑交錯分布，植被覆蓋率低，水土流失問題較為突出［2］。同時，水土流失導致河流泥沙含量增加，在金馬河、孫祖河等東汶河支流河道淤積，抬高了河床，降低了行洪能力，最終威脅沂河水生態及水安全。

2021年，臨沂市以沂蒙山區域山水工程實施為契機，開展東汶河流域水土保持項目。該項目以東汶河流域為單元，在流域內進行“荒山造林、水土保持、礦山修復”一體化保護和修復，取得了良好的生態、經濟、社會效益［3］，被自然資源部評為“中國山水工程”典型案例。

1" 東汶河流域水土保持項目績效評價

1.1" 評價方法確定

綜合考慮績效數據的匱乏、績效指標評價標準的模糊性和模糊層析分析法標清晰、計算簡便的自身優勢［4］，本文采用模糊層次分析法（FAHP）計算東汶河流域水土保持項目績效。

1.2" 數據來源

本文根據從沂蒙山區域山水工程辦公室獲取的項目基本信息和數據、專家打分數據以及通過問卷調查所獲取的數據，進行績效的測算和評價。

1.3" 指標體系構建

依據財政部發布的《項目支出績效評價管理辦法》［5］《重點生態保護修復治理資金管理辦法》［6］等文件的要求，確定績效評價體系，詳見表1。

1.4" 指標權重確定

1.4.1" 優先關系矩陣的構造

優先關系矩陣是每一層次中的因素針對于上層因素的相對重要性進行兩兩比較建立的矩陣，也稱模糊互補矩陣［7］。即：

F=（fij）n×n=f11f12∧f1nf21f22∧f2nMMOMfn1fn2∧fnn（1）

式中：fij表示第i個元素相對于第j個元素的模糊關系，采用0.1～0.9標度法，且fij+fji=1，i，j=1，2，∧，n。

為了定量描述任意兩個元素關于某準則的相對重要程度，使用0.1～0.9的標度法［8］進行標記。

采用改進的專家打分法［9］，對各層指標因素開展兩兩比較，根據其相對重要性進行判斷評分，根據工作年限和職稱來衡量經驗水平、劃分權重，將打分結果與相對應的權重相乘，對其進行相對應修正。進而可得PA優先關系矩陣：

0.500.290.220.200.270.710.500.290.240.440.780.710.500.400.670.800.760.600.500.730.730.560.330.270.50（2）

同理，求解其他指標間的指標優先關系矩陣。

1.4.2" 優先關系矩陣改造成模糊一致矩陣

記ri=∑nk=1fik，i=1，2，∧，n，做變換rij=ri-rj2n+0.5，i，j=1，2，∧，n，將優先關系矩陣改造為模糊一致矩陣［10］。

R=（rij）n×n=r11r12∧r1nr21r22∧r2nMMOMrn1rn2∧rnn（3）

由此方法可得PA模糊一致矩陣。

0.5000.4300.3420.3090.4090.5700.5000.4120.3790.4790.6580.5880.5000.4670.5670.6910.6210.5330.5000.6000.5910.5210.4330.4000.500（4）

同理，求解其他指標間的模糊一致矩陣。此時矩陣均滿足一致性條件，即無需再進行一致性檢驗［11］。

1.4.3" 權重的計算

根據li=∑nj=1rij-0.5，i=1，2，∧，n，ωi=2lin（n-1），i=1，2，∧，n，可得ωPA=（0.1490，0.1840，0.2280，0.2445，0.1945）T，同理，求解其他指標的相對權重值。進而將其轉化為相對于總目標的綜合權重。

1.5" 績效計算

采用直接調查法、佐證材料法對各指標得分進行定量評價［12］，結合各指標綜合權重，計算得出績效評價結果（表2）。

1.6" 結果分析

根據工程績效評價結果，可知東汶河流域水土保持項目績效評價結果總分為94.1294，整體表現較優。從績效評價結果的一級指標來看，項目產出、項目決策、項目管理三個方面的目標實現得較好，而在更好地提升項目效益和實現居民滿意度方面還存在一定的改進空間。從績效評價結果的二級指標來看，生態效益、社會效益、可持續影響效益所占權重雖高于經濟效益，然而其實際得分率卻低于經濟效益，對這三方面仍須更加重視才能獲得更高的績效水平。從績效評價結果的三級指標來看，除少部分指標（脆弱區造林成本控制、水土流失治理成本控制、植被覆蓋率增加比率、水質改善情況）外，其余指標得分率均較優，在90%以上。

2" 東汶河流域水土保持項目績效形成機制

2.1" 范式選擇

基于對生態治理和修復工程特有的規律及特性的深入分析，采用SCP范式，即“結構（Structure）—行為（Conduct）—績效（Performance）”分析框架［13］，對東汶河流域水土保持項目的績效形成過程進行探討。

2.2" 形成機制分析

2.2.1" 政府購買環境公共服務的結構分析

（1）參與主體結構

①購買主體。項目的購買主體為沂南縣自然資源和規劃局和沂南縣水利局購買部門。它們通過中國政府購買服務信息平臺、全國公共資源交易平臺、采招網等發布公開招標信息，擇優選定承包單位。

②承接主體。項目的承接主體為山東盛通工程建設有限公司。沂南縣自然資源和規劃局和沂南縣水利局公開招標，符合要求的企業和事業單位可以參加投標，提交投標文件和計劃書，中標者即可獲得資金并開始工程建設。

③評估主體。項目的評估主體為沂南縣自然資源和規劃局和沂南縣水利局購買部門、江蘇富華工程造價咨詢有限公司、專家學者和公眾。出于政策糾偏考量，政府購買部門會實時對自身行為和整個購買過程進行評估［14］。為了強化預算約束和績效管理，沂南縣政府委托山東大宇會計師事務所有限公司，對項目進行資金績效評價、審計服務、建立項目數據庫和提供人員駐場服務，彌補傳統的政府自我評估的缺陷［15］。中科院生態環境所和省生態修復中心組成聯合體，對項目進行生態要素監測評價、課題研究、多媒體“沙盤”展示建設和成果宣傳推介，并提出專業意見，以實現評估的科學性。而公眾在評估活動中往往處于被動狀態，在當前評估機制下僅能夠參與工程滿意度評估，參與范圍嚴重受限。

④監督主體。項目的監督主體為沂南縣自然資源和規劃局和沂南縣水利局購買部門、財政審計部門和公眾［16］。政府購買部門統籌協調，全面負責本地區方案編制、項目篩選、立項審批和組織實施等工作任務的落實。縣財政部門、審計部門會同業務主管部門，加強對項目資金使用、工程進度、建設管理等方面的監督檢查，對存在問題的工程及時叫停并限期整改，對資金使用出現問題且整改不到位的工程，由上級財政收回或調整用于其他項目，以保障資金規范使用、安全高效。公眾則可以通過批評、建議、申訴等方式參與監督，但由于缺少公眾監督的專門條款，實際的公眾參與度較低。

（2）購買內容結構

在東汶河流域水土保持項目中，政府的購買內容主要有理論性服務、工程性服務和技術性服務。理論性服務主要包括科研立項和勘察設計，對上游王山峪脆弱區造林、中游西高莊水土保持、下游庵子溝礦山治理三個子項目逐一制定實施方案，明確目標任務、技術路線，并進行充分論證。工程性服務主要包括設備提供和工程施工，對設置生態保育管網、修復小微濕地、河道綜合治理、增加植被覆綠等項目具體內容進行工程落實。技術性服務主要包括檢測監理、風險評估和績效評價，通過公開招標選取最優檢測監理機構和方案，選擇資質較高的第三方進行風險評估和績效評價，為項目實施提供建議。基于上述分析，可以發現東汶河流域水土保持項目的主要內容結構實際上對承接主體的參與范圍進行了限制，實際上存在默認的參與門檻，無形中標定了各主體的參與領域，從而影響著承接主體的參與方向［17］。

2.2.2" 政府購買環境公共服務的行為分析

從購買方的角度來看，一方面，他們仍然承擔著公共職責，包括確認招標項目、精明購買、評估項目績效和支出財政等職責，對于東汶河流域水土保持項目，主要考慮的是該項目所帶來的長期生態效益、經濟效益和社會效益。另一方面，中央政策法規以指導、意見等居多，政策風格更加突出原則性、規范性、指導性，而地方政策著眼于細化具體的工作方法，在具體購買政策實施中存在著政策彈性，需要進行綜合考量。

從承接方的角度來看，山東盛通工程建設有限公司以盈利為目標，衡量項目的盈利狀況是它們的固有邏輯。

從受益方的角度來看，公眾作為項目的直接受益方，主要通過參與評估、監督等活動來參與購買過程，對具體購買活動參與較少，更傾向于表達主觀感受，更關注當前的環境狀況及自身生活的獲益情況。

2.2.3" 政府購買環境公共服務的績效分析

東汶河流域水土保持項目在強監督行為模式下，作為購買方的政府和作為受益方的公眾在整個購買活動中形成相對權力優勢，績效評價活動也更側重于反映二者的利益訴求［18］。政府以長期生態保護和修復為主要目標，而公眾則更關注短期經濟收益。因此，對于項目產出、項目效益、滿意度3個方面會有所側重，從而影響績效評價的內容及效果。

然而需要注意的是，在強監督行為模式下的績效評價，其重點往往偏向于對目標達成情況和公眾滿意度的考量，這可能會在一定程度上忽視對資金效率的評價，從而導致評價內容不夠全面，存在一定的局限。因此，這種績效評價模式在推動相應行為正反饋的同時，也可能導致績效評價完善度的負反饋化，使得評估活動逐漸趨于片面，難以對整體購買活動進行全面、綜合、科學的評價。

為了有效破解這一困境，購買方、承接方和受益方（即政府、企業和公眾）之間的全面合作顯得尤為重要。這種三方合作模式有助于實現政府購買服務的帕累托最優狀態，使社會資源得到高效利用，本質上是一種合作治理模式，其中各方在協商過程中都具有相對平等的地位［19］。在這種合作治理模式下，政府與公眾能夠更加關注企業的具體行為，避免盲目追求目標而忽視資金效率的問題。同時，這種模式也能夠有效防止政府與企業之間的暗箱操作，確保公眾在監督評估中的地位得到機制性保障，進而實現公眾滿意度的有效衡量。此外，企業與公眾對政府的責任認識也將更加明確，政府的宏觀控制作用也能得到更好的發揮。通過這種合作治理模式，績效評價的內容可以得到各主體目標策略的補充和完善。在此基礎上，通過“結構—行為—績效”的閉環機制，可以進一步強化三方合作模式的正反饋［20］，促進績效評價體系的不斷完善和發展。

3" 結論

（1）東汶河流域水土保持項目績效整體表現較優，但項目實施范圍規劃和成本劃定成為其限制性因素，需要深入分析東汶河流域的實際情況和水土保持需求，不斷調整和優化實施范圍規劃，并進行成本分析、評估和控制，將項目實施范圍規劃和成本劃定轉變為項目績效提升的有利因素。

（2）績效評價活動側重于反映政府和公眾的利益訴求，并呈現出政策制度結構優化、協同合作傾向加強、績效評價體系逐步科學完善的發展趨勢。需要加強購買方、承接方與受益方的三方合作，建立有效順暢的溝通協調機制，強化正反饋，形成長效機制，促進績效評價體系的不斷完善和發展。

（3）整個購買活動仍是圍繞購買方、承接方、受益方開展，尤其以購買方與承接方為主，對于第三方的參與雖有明確規定，但重視度不夠。需要發揮政府、專家、企業和公眾等多元參與主體在政府購買環境公共服務的作用，明確規定購買方，不斷擴大承接方范圍，增強公眾與第三方在監督與評估活動中的影響力。

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Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province

PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui

（Public Administration College of" Nanjing Agricultural University， Jiangsu Nanjing 210095， China）

Abstract：In this paper， selecting 5 primary indicators， including project decisionmaking， project management， project output， project benefits and satisfaction， 15 secondary indicators and 37 tertiary indicators.， by using fuzzy analytic hierarchy process （FAHP） ， performance of soil and water conservation projects in Dongwen river basin has been evaluated. The causes of performance evaluation results have been studied. By using SCP paradigm （structure—conduct—performance analysis paradigm）， formation mechanism of project" performance has been analyzed. The importance of strengthening multiparty collaboration and forming a longterm mechanism has been emphasized. It will provide some references for exploring and improving the performance of ecological protection and restoration projects in other regions.

Key words： Soil and water conservation project; performance evaluation; performance formation mechanism; Dongwen river basin; Linyi city in Shandong province