工程建設(shè)標準的法治化現(xiàn)狀、成因及對策

關(guān)鍵詞：地方標準，工程建設(shè)標準，強制性標準，法治化，標準化，規(guī)范性文件

0 引言

“標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用” [1]。《中華人民共和國標準化法》是制定國家標準、行業(yè)標準、地方標準的最高準則。標準通常被法律法規(guī)引用作為強制執(zhí)行技術(shù)措施的依據(jù)，符合標準的行為可獲得某些行政許可，違反標準的行為面臨相應(yīng)的罰則。然而，存在一些不符合《中華人民共和國標準化法》制定程序的“不合法”標準，卻與“合法”標準一樣作為執(zhí)法依據(jù)，削弱了標準的法治化意義。不少研究者從技術(shù)審查角度和法律角度指出了目前我國標準存在的問題，陳君[2]辨析了強制性標準的強制實施效力與法律普遍約束力的差異；孫愛國[3]歸納了地方標準備案和管理中的突出問題；王長林[4]指出了國家標準報批稿中存在約束性政策、標準條文被賦予行政職權(quán)等不規(guī)范行文方式；田維[5]剖析了團體標準因?qū)嵤┬Чu價不足導(dǎo)致的總體質(zhì)量不高等普遍現(xiàn)象。由于我國標準體系龐大，涉及中央各部委以及省、市各行業(yè)主管部門，不同層級行政部門的專業(yè)技術(shù)力量差異較大，標準制定部門和審查專家的法律與技術(shù)知識難以兼?zhèn)洌瑯藴仕鶎俚男袠I(yè)主管部門與標準化主管部門的溝通協(xié)作機制也因地而異、因人而異，制約我國標準工作走向國際化，影響全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建。

本文以綠色建筑類工程建設(shè)標準為切入點，通過梳理比對，總結(jié)工程建設(shè)標準在貫徹《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》過程中存在的問題，并結(jié)合工程建設(shè)行業(yè)特征分析問題形成的原因，最后提出推動工程建設(shè)標準法治化進程的對策。

1 存在的問題

1.1 標準制定缺少標準化行政主管部門參與

碳達峰碳中和背景下，國辦于2024年3月轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《加快推動建筑領(lǐng)域節(jié)能降碳工作方案》（國辦函〔2024〕20號），提出到2025年“城鎮(zhèn)新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標準”。目前，全國各省均已完成了綠色建筑相關(guān)標準制定。表1列出了31個省、自治區(qū)、直轄市（統(tǒng)計截至2024年3月，未統(tǒng)計港澳臺地區(qū)）已發(fā)布的綠色建筑設(shè)計或評價標準。其中：18個省級的綠色建筑標準發(fā)布單位沒有標準化行政主管部門參與，20個省級綠色建筑標準未在全國標準信息公共服務(wù)平臺備案。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所主編的《中國工程建設(shè)標準化發(fā)展研究報告（2022）》[6 ]也指出工程建設(shè)地方標準立項、發(fā)布的管理部門存在6種模式。

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》第十三條：“地方標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府標準化行政主管部門制定”“地方標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府標準化行政主管部門報國務(wù)院標準化行政主管部門備案”，表明了地方標準的制定主體為地方標準化主管部門、備案機構(gòu)為國家標準化主管部門。國務(wù)院法規(guī)《中華人民共和國標準化法實施條例》第八條：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府標準化行政主管部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域的標準化工作”，以及第九條：“省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)行政主管部門分工管理本行政區(qū)域內(nèi)本部門、本行業(yè)的標準化工作”，條例分別采用“統(tǒng)一”和“分工”區(qū)分標準化主管部門與有關(guān)行業(yè)主管部門的職責(zé)。同時，條例第四十二條規(guī)定：“工程建設(shè)標準化管理規(guī)定，由國務(wù)院工程建設(shè)主管部門依據(jù)《中華人民共和國標準化法》和本條例的有關(guān)規(guī)定另行制定，報國務(wù)院批準后實施。”可知，工程建設(shè)標準應(yīng)遵守《中華人民共和國標準化法》及《中華人民共和國標準化法實施條例》。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)范性文件《關(guān)于進一步規(guī)范工程建設(shè)地方標準備案工作的通知》（建辦標〔2014〕5號）第四條規(guī)定：“地方標準的制定程序和要求應(yīng)符合《工程建設(shè)地方標準化工作管理規(guī)定》（建標〔2004〕20號）的相關(guān)規(guī)定。”《工程建設(shè)地方標準化工作管理規(guī)定》（建標〔2 0 0 4〕2 0號）第六條規(guī)定：“工程建設(shè)地方標準在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)由省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一管理。”但這與現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》規(guī)定“統(tǒng)一管理”的責(zé)任部門相悖。

1.2 標準編號未統(tǒng)一采用規(guī)定規(guī)則

根據(jù)表1各地方標準編號可知，上海市綠色建筑標準代號為“DG”、新疆編號為“X J”，河北、山西等14個省級綠色建筑標準在“DB”編號后加“J”。根據(jù)《中華人民共和國標準化法》第二十四條規(guī)定：“標準應(yīng)當(dāng)按照編號規(guī)則進行編號。標準的編號規(guī)則由國務(wù)院標準化行政主管部門制定并公布。”國家市場監(jiān)督管理總局《地方標準管理辦法》第十八條規(guī)定：“省級地方標準代號，由漢語拼音字母‘DB’加上其行政區(qū)劃代碼前兩位數(shù)字組成。”表1中僅15個省級綠色建筑標準編號符合國家市場監(jiān)督管理總局《地方標準管理辦法》編號規(guī)則。

河北、山西等省綠色建筑標準代號增加字母“J”的做法，是按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額司編寫的《工程建設(shè)標準編制指南》[ 7 ]“代碼后增加字母‘J’的方式表示工程建設(shè)行業(yè)標準”，其中還明確“城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)標準的代碼為‘CJJ’”。國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)站“公眾留言”中，標準創(chuàng)新管理司于2020-2021年多條咨詢中明確答復(fù)“‘CJJ’不在國務(wù)院標準化行政主管部門依法制定并發(fā)布的行業(yè)標準代號范圍內(nèi)”。根據(jù)《中華人民共和國標準化法實施條例》第十四條：“行業(yè)標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門編制計劃，組織草擬，統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布，并報國務(wù)院標準化行政主管部門備案。”以及第二十一條：“國家標準、行業(yè)標準和地方標準的代號、編號辦法，由國務(wù)院標準化行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。”可知，行業(yè)標準應(yīng)由國家標準化主管部門規(guī)定編號辦法，行業(yè)主管部門則是根據(jù)國家標準化主管部門規(guī)定的編號辦法進行編號，并報標準化主管部門備案。《行業(yè)標準管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第 86號）第九條進一步明確：“行業(yè)標準代號及范圍，由國務(wù)院標準化行政主管部門依據(jù)國務(wù)院有關(guān)行政主管部門的申請及其職責(zé)，審查批準并公布。未經(jīng)批準公布的行業(yè)標準代號不得使用。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新公布的CJJ/ T75-2023《城市道路綠化設(shè)計標準》、CJJ/ T315-2022《城市信息模型基礎(chǔ)平臺技術(shù)標準》仍采用“CJJ”作為行業(yè)標準編號。目前，由于類似“CJJ”編號工程建設(shè)行業(yè)標準的強制性條文在逐步被廢止，并被合并至新制定的全文強制性國家標準中，“CJJ”作為一種行業(yè)技術(shù)文件分類編號，對標準化進程的影響逐漸降低，但仍有必要按行業(yè)標準管理辦法規(guī)定進行定義。

1.3 標準發(fā)布公告或技術(shù)條文附帶強制事項

“深化依法治國實踐”背景下，為遏制地方政策存在侵害公民、法人等合法權(quán)益的“亂發(fā)文”現(xiàn)象，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）指出：“全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制”，并要求“凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)力義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審查范圍，確保實現(xiàn)全覆蓋，做到應(yīng)審必審。”上海[8]、浙江[9]等地區(qū)的行政規(guī)范性文件合法性審核機制中，均明確了專業(yè)技術(shù)標準不納入規(guī)范性文件管理范圍。因此，工程建設(shè)技術(shù)標準中的強制性條文或隱含的政策性要求就缺少合法性審核程序。浙江某市以技術(shù)標準發(fā)布的《住宅設(shè)計實施細則》公告頁中明確“施工圖審查機構(gòu)對不按照本細則進行勘察設(shè)計的，不得頒發(fā)施工圖審查合格證書。”實為變相增加了辦理行政許可事項的前置條件。

目前，工程建設(shè)地方標準按照《中華人民共和國標準化法實施條例》第十八條對“工程建設(shè)的質(zhì)量、安全”等內(nèi)容設(shè)置強制性條文，但由于各地對強制性條文審查的專業(yè)力量存在差異，且標準化主管部門對工程建設(shè)標準介入深度不夠，導(dǎo)致強制性條文是否涉及政策制度要求、行政管理等內(nèi)容缺乏有效界定，影響標準的嚴謹性。現(xiàn)行上海市DG J08-20《住宅設(shè)計標準》（2022版），以及DGJ08-2143-2021《公共建筑綠色設(shè)計標準》中，設(shè)置有強制性條文。但因其標準編號及發(fā)布部門不符合《中華人民共和國標準化法》第十三條、第二十四條規(guī)定，所以該標準中強制性條文的約束力很值得商榷。對于工程技術(shù)文件違反強制性標準條文的行為，按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第六十三條第四款“設(shè)計單位未按照工程建設(shè)強制性標準進行設(shè)計的”，應(yīng)依法“處10萬元以上30萬元以下的罰款”。此情況正如陳君[2]所言：（強制性標準）如果不與法律聯(lián)系，它并不具有“強制性”。只有當(dāng)它與法律聯(lián)系，依托法律關(guān)于“強制性標準必須執(zhí)行”的規(guī)定，才具有“強制性”。因此，若“標準”制定流程不合法，便得不到法律賦予的“強制性”讓企業(yè)強制執(zhí)行。

2 工程建設(shè)標準化現(xiàn)狀的成因

2.1 房地產(chǎn)行業(yè)的特殊性，增加建設(shè)行政主管部門單獨編制標準的傾向

20 03年，國務(wù)院《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）明確“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。”至今20年來，房產(chǎn)始終是每個家庭最大的經(jīng)濟支出對象，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展關(guān)系到民生命脈。但各地“樓脆脆”“樓倒倒”等現(xiàn)象，暴露出建筑設(shè)計和工程質(zhì)量已經(jīng)觸及生命安全底線。建設(shè)行政主管部門為解決工程質(zhì)量隱患，以及廣泛存在于建筑設(shè)計中“合法合標但不合情合理”等問題，通過持續(xù)完善地方的工程建設(shè)技術(shù)標準細則，來保障建筑的“以人為本”，使得工程建設(shè)標準呈現(xiàn)需求數(shù)量多、更新速度快的特征。由工程建設(shè)主管部門單獨組織制定標準，大幅節(jié)省了與標準化主管部門溝通對接、組織專家論證、征求意見討論等時間成本。此外，雖然數(shù)量繁多的工程建設(shè)地方標準增加了設(shè)計從業(yè)人員的壓力，但如同房地產(chǎn)“限購令”的合法性飽受爭議[10-12]一樣，工程建設(shè)標準無論法定程序是否嚴謹，只要政策符合公共利益，便易于被大眾接受。

2.2 工程建設(shè)地方標準條文與上位標準重復(fù)率高，增加其成為地方標準的難度

建筑及其附屬基礎(chǔ)設(shè)施是多專業(yè)、多系統(tǒng)、多構(gòu)件的復(fù)雜組合體，為了維持建筑功能的完整性，工程建設(shè)地方標準不可避免地與國家標準、行業(yè)標準中的部分專業(yè)、系統(tǒng)和構(gòu)件等條文產(chǎn)生交叉重疊。以GB 50378《綠色建筑評價標準》為例，國家標準規(guī)定了建筑、結(jié)構(gòu)、給排水、暖通、電氣、施工、運維等專業(yè)的評價計分體系，因我國各地在氣候分區(qū)、采光分區(qū)、土壤地質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展、建材資源等方面有較大差別，不同地區(qū)為了使標準條文貼合地方資源稟賦，并保持總體原則與國家標準的協(xié)調(diào)一致，所以，各省級綠色建筑評價標準是在覆蓋國家標準全部條文基礎(chǔ)上略作的調(diào)整，這種高比例的條文重復(fù)率，也是工程建設(shè)主管部門提出立項建議申請，但未得到地方標準化主管部門批復(fù)通過的真實案例，同時增加了兩個部門后續(xù)協(xié)同聯(lián)動工作的隔閡。

2.3 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的早期政策規(guī)定，增加工程建設(shè)標準合規(guī)性的辨識難度

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《工程建設(shè)行業(yè)標準管理辦法》（1995年建設(shè)部令第25號）、《工程建設(shè)地方標準化工作管理規(guī)定》（建標〔2 0 0 4〕20號），以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額司主編的《工程建設(shè)標準編制指南》等文件中，關(guān)于“工程建設(shè)地方標準在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)由省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一管理。”以及對省級工程建設(shè)標準編號和行業(yè)標準編號的規(guī)定，成為省級工程建設(shè)標準管理辦法的制定依據(jù)，造成工程建設(shè)地方標準在發(fā)布、編號、備案等環(huán)節(jié)以不規(guī)范方式應(yīng)用并傳播。實際案例中，某省人大組織代表開展地方標準化條例立法調(diào)研，面對“工程建設(shè)標準的編號、制定部門、備案與《中華人民共和國標準化法》規(guī)定不符，可否作為標準享有法律賦予的強制力”討論時，省人大表示這是全國普遍現(xiàn)象有待國家層面統(tǒng)一。

3 工程建設(shè)標準化建議

3.1 加快工程建設(shè)標準化法規(guī)規(guī)章修訂，保障政策與上位法的一致性

（1）以《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》為依據(jù)，結(jié)合國家市場監(jiān)督管理總局制定的地方標準、行業(yè)標準管理辦法，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展《工程建設(shè)標準編制指南》、《工程建設(shè)地方標準化工作管理規(guī)定》（建標〔2004〕20號）、《工程建設(shè)行業(yè)標準管理辦法》（1995年建設(shè)部令第25號）等一系列部門標準化規(guī)章制度的修訂，規(guī)范工程建設(shè)行業(yè)標準與地方標準的制定流程、發(fā)布部門、編號要求等內(nèi)容，保障國務(wù)院工程建設(shè)主管部門標準政策與國務(wù)院標準化主管部門政策的協(xié)調(diào)一致。（2）在修訂中考慮把強制性技術(shù)標準納入合法性審核范圍，由標準化主管部門和建設(shè)行政主管部門的法規(guī)處（科）室聯(lián)合，審查發(fā)布公告及強制性條文是否附帶非技術(shù)類強制性內(nèi)容、政策性要求等，加強工程建設(shè)與標準化專業(yè)人才的協(xié)作能力，從源頭規(guī)范標準合規(guī)性。

3.2 開展技術(shù)標準的形式自查和內(nèi)容檢查，確保程序合理內(nèi)容合規(guī)

（1）開展標準制定流程的形式自查。國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家市場監(jiān)督管理總局開展行業(yè)標準自查，省級工程建設(shè)主管部門和標準化主管部門開展地方標準自查，重點對標準的發(fā)布部門、編號規(guī)則、備案情況等進行自查，及時清理整改不符合法律法規(guī)的標準，統(tǒng)一工程建設(shè)標準化市場。（2）開展標準內(nèi)容實質(zhì)性檢查。由標準化主管部門會同工程建設(shè)主管部門、司法部門，分級組織開展行業(yè)標準和地方強制性標準中技術(shù)條文的合法性審核檢查，避免專業(yè)技術(shù)標準或發(fā)布公告中附帶行政強制事項，提高標準的法治化水平。

3.3 強化標準化法律法規(guī)培訓(xùn)，統(tǒng)一標準化市場環(huán)境

（1）面向省、市的工程建設(shè)主管部門，宣講培訓(xùn)標準規(guī)范的制定流程、編寫要求、發(fā)布備案等規(guī)定路徑，加強工程建設(shè)主管部門的標準化意識，提高政府公信力。（2）面向工程建設(shè)行業(yè)協(xié)會及從業(yè)人員，開展標準化法律、法規(guī)、規(guī)章的政策解讀，提高技術(shù)標準從業(yè)者的法治意識，通過全行業(yè)監(jiān)督營造標準法治化的市場氛圍，推動標準成為企業(yè)、組織和公民合法權(quán)益的技術(shù)保障。

4 結(jié)論

本文基于標準化法律法規(guī)，對工程建設(shè)地方標準和行業(yè)標準進行了現(xiàn)狀歸納和原因剖析，指出了工程建設(shè)地方標準在國家標準基礎(chǔ)上，為體現(xiàn)地方資源稟賦形成了部分條文與上位標準的重復(fù)，具有合理性；同時，在技術(shù)條文上為保障工程建設(shè)質(zhì)量安全和維護公共利益，對行業(yè)企業(yè)加強約束，更有其必要性。但在地方標準的制定、發(fā)布、備案流程和編號上，多種原因?qū)е缕浯嬖诓灰?guī)范性亟待整改。地方標準化行政主管部門有必要加強對工程建設(shè)行業(yè)特殊性的理解，在合規(guī)的前提下靈活編制體現(xiàn)地域特征的工程建設(shè)地方標準；地方工程建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)強化與標準化主管部門的對接溝通，協(xié)力保障標準的合法性。只有合法的標準，才能獲得法律法規(guī)賦予的強制約束力，推動我國標準走向國際化。