《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》的內容、意義及修訂建議

摘要：《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》是國家檔案局和國家保密局于1991年聯合印發的部門規章，是各級國家檔案館開展館藏檔案解密和開放審核工作的重要制度依據和工作指南。論文在對其主要內容和歷史意義進行梳理和分析的基礎上，結合新修訂的《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國保守國家秘密法》及其相關法規制度，提出定義不明、權責不清、工作流程與標準有待補充等問題，并有針對性地提出修訂建議。

關鍵詞：《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》 檔案解密 檔案開放

Abstract： The Provisional Regulations for the Declassification and Division of Limit for the Use of Archives in the National and Local State Archival Repositories is released by the Nation？ al Archives Administration of China and the Na？ tional Administration of State Secrets Protec？ tion in 1991. It serves as a significant founda？ tion and guide for national and local state archi？ val repositories to declassify archives and open archives. On the basis of sorting out and analyz？ ing its main content and significance， combined with the newly revised Archives Law and State Secrets Protection Law， the paper concludes that the Provisional Regulations has some prob？ lems such as unclear definition of certain claus？ es， unclear entities responsible for declassifica？ tion and opening of archives， improvement of procedures and standards on the review of de？ classification and disclosure of archives. Sug？ gestions for revision are therefore put forward.

Keywords： The Provisional Regulations for the Declassification and Division of Limit for the Use of Archives in the National and Local State Archival Repositories ； Declassification of ar？ chives； Opening of archives

為正確處理保守國家秘密與開放檔案的關系，1991年9月27日，國家檔案局、國家保密局聯合制定印發了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》[1]（以下簡稱《暫行規定》），至今仍未廢止。《暫行規定》的制定與頒發，為各級國家檔案館館藏檔案的解密和劃控工作提供了規章制度遵循，具有劃時代的意義。即便是在30多年后的今天，《暫行規定》提出的20條檔案劃分控制使用范圍仍然是各級國家檔案館開展檔案開放審核工作的重要依據和參考標準，也是迄今為止最為詳細的國家級標準，具有重要的現實意義和指導作用。然而，隨著時代的進步和經濟社會的發展，對檔案解密和開放工作提出了新的要求，《暫行規定》存在著待完善和更新的地方；特別是隨著新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）[2]和《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）[3]的實施，出現了銜接問題和矛盾之處。為了更好地指導各級國家檔案館開展館藏檔案解密和開放審核工作，實現檔案工作“三個走向”，應當加快修訂《暫行規定》的步伐。本文重點介紹《暫行規定》的主要內容，分析其歷史意義和現實作用，提出存在問題及修訂建議。

一、《暫行規定》的主要內容及述評

《暫行規定》共13條，其中第一條和第十二、十三條是通用條款，主要說明了出臺規定的目的、上位法依據、解釋權歸屬和施行時間。第二至第十一條為規定的主體部分，主要分別對涉密檔案的解密工作、檔案劃控工作及各級國家檔案館的執行要求和相關責任條款作了相應規定。

（一）涉密檔案解密的相關規定（第二至六條）

1.界定涉密檔案的范圍。《暫行規定》第二條規定標有“絕密”“機密”“秘密”字樣的檔案屬于涉密檔案。說明《暫行規定》所指的涉密檔案僅指涉及國家秘密、定密規范且秘密標識準確的檔案，不包含工作秘密、商業秘密等其他秘密，也不包含早期標密不規范的檔案。這個范圍界定的表述與《保密法》一致，且由于當時并未出臺工作秘密管理的專門規定，以三種標準的國家秘密標識來定義涉密檔案顯然更為簡單明確，便于在實際操作中進行判斷，有利于這項工作的破冰起步。

2.對檔案解密工作的責任主體進行劃分。《暫行規定》第二、三、四、六條根據檔案的形成時間、移交時間對檔案解密工作的行為主體進行責任劃分，并對由于機構改革撤并等情況導致的原檔案形成單位已不存在的情況下解密責任的承接和歸屬進行規定。

一是對于1991年1月1日前形成的已進館檔案，明確責任主體為各級國家檔案館，同時保留了檔案形成單位延長保密期限的權利。但由于早期涉密檔案管理不規范，涉密檔案與非密檔案混合組卷、檔案目錄密級標識不全、檔案形成單位未建立完整的涉密檔案目錄等問題較為常見，檔案形成單位連哪些檔案屬于涉密檔案都不知道，主動通知延長保密期限也就無從談起了。而逾期未接到通知則按照本規定第七條辦理，第七條規定適用的是已解密和未定密的檔案，從文字表述來看可理解為視同解密。

二是1991年1月1日前形成的未進館檔案，責任主體為檔案形成單位，規定了檔案移交進館前要完成清理，否則檔案館有權拒絕接收，有效地解決了增量涉密檔案的處置問題。即使無法全部完成解密后進館，至少可以掌握完整的涉密檔案目錄，為日后保密期屆滿的解密工作打下基礎。

三是1991年1月1日后形成的檔案，未接到變更通知，期滿自行解密。雖然對于這部分檔案沒有明確寫出責任主體，但從實際操作來看由于檔案已經進館，做出解密標識等工作都由檔案館進行，可視同為責任主體。

四是《暫行規定》第六條規定了原檔案形成的機關、單位被撤銷或者合并，由承擔其原職能的單位負責解密工作；無相應承擔機關、單位的，由有關檔案館負責。這一條清楚地劃分了責任的承接和歸屬，規定了解密責任一并由職能承接單位擔負；同時引入了檔案館作為兜底主體，避免出現檔案館在找不到職能承接單位的情況下無法開展解密工作的尷尬局面。

通過梳理可知，無論檔案形成時間是在1991年1月1日之前還是之后，劃分檔案解密責任主體的主要依據還是以檔案是否進館為主。如圖1所示，對于未進館檔案，解密工作責任主體是檔案形成單位；對于已進館檔案，解密工作責任主體是檔案館，檔案形成單位則負有通知延長保密期限的責任。

3.規定檔案解密的結果。《暫行規定》提出了三種情形的檔案解密結果，分別是保密期滿解密、延長保密期限和提前解密，具體的判定標準則主要以檔案形成單位的通知或答復為準。有學者將其概括為保密聲明制，不作聲明則視為同意由檔案館進行解密。[4]

一是保密期限屆滿解密：保密期限屆滿，且未收到原定密單位的延長保密期限通知時，自行解密。其中形成滿30年且原單位未按期提前通知延長保密期限的檔案，由檔案館按本規定第七條辦理，即視同期滿解密。

二是延長保密期限：檔案形成單位需要延長保密期限時，應提前以書面形式通知保管該檔案的檔案館。行為的發起人是檔案形成單位，檔案館履行繼續保密的義務。

三是提前解密：檔案館需要提前對檔案進行解密開放，應當書面征求檔案形成單位意見，檔案形成單位應當在6個月內答復，逾期未答復的，檔案館有權處理。行為的發起人是檔案館，檔案形成單位履行配合答復的義務，未盡義務則視為無意見。從這一條可以看出，《暫行規定》在提前解密方面也給了檔案館充分的權限。

（二）檔案劃控的有關規定（第七至八條）

1.規定了開展檔案劃控工作的前提。一是檔案形成時間滿足要求：中華人民共和國成立前形成的歷史檔案或中華人民共和國成立后形成滿30年的檔案，即我們通常所說的檔案封閉期為30年。二是檔案的密級要求：已解密或未定密級。涉密檔案要開放必須首先完成解密并轉為平件。

2.規定了檔案劃控標準。《暫行規定》第七條列舉了20種應當控制使用的檔案內容，涵蓋了國家安全、社會穩定、對外交往、科學技術、知識產權及經濟糾紛、個人隱私等方面的檔案內容，并對歷史檔案的敏感內容及其他情況作出了規定。

對比2022年頒布實施的《國家檔案館檔案開放辦法》[5]第八條規定的4種檔案延期開放的情形，《暫行規定》提出的20條檔案劃控使用范圍可以看作對4種情形的進一步細分舉例和闡釋。雖然《國家檔案館檔案開放辦法》頒布年代更新，但由于4種延期開放的情形論述過于籠統概括，相比之下《暫行規定》的20條標準則更具實操性和指導性。

3.規定了劃控工作的行為主體。《暫行規定》第八條規定館藏檔案的劃控工作由檔案館負責組織力量，必要時聘請同級檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發單位共同進行；明確了檔案館是主要的責任主體，同時也要求被聘請的單位應當積極履行協助配合的義務。明晰的主次責任劃分有助于這項工作的順利推動。

（三）責任條款及相關工作要求（第九至十一條）

1.規定了檔案館應負的保密責任，一是對于涉密檔案和控制使用的檔案應當制定并嚴格執行審批手續，不得擅自開放或擴大利用、接觸；二是應當對工作人員進行保密教育，監督其履行保密義務。

2.規定了違反本規定的失泄密責任，根據情節輕重，對行為人給予相應的行政處分，或追究民事法律責任、刑事法律責任。

3.在具體的實施上，要求各級國家檔案館在本規定的基礎上制定具體的工作細則，既給各級國家檔案館提出了細化標準的工作要求，也給了各級國家檔案館根據自身工作實際靈活定制個性化標準的權限。

二、《暫行規定》的意義和作用

（一）為檔案與國家秘密協同治理提供了有力的制度保障和政策指引

《暫行規定》是國家檔案局和國家保密局聯合印發且至今尚未廢止的唯一部門規章，[6]是檔案與國家秘密協同治理的重要政策成果，是檔案部門和保密行政管理部門協同合作的有益嘗試，為地方各級檔案部門和保密行政管理部門在涉密檔案管理方面加強合作起到了示范和引領作用。以廣州市為例，該市檔案部門與保密行政管理部門在推動館藏檔案解密工作上通力合作，市檔案局、檔案館和保密局以三家聯合發文的形式組織檔案形成單位進館開展館藏檔案的涉密清理、解密和開放審核等工作，取得了卓有成效的工作成果。

（二）對檔案解密與開放審核工作進行了開創性的制度設計和實踐嘗試

一是首次賦予了檔案館對館藏檔案進行解密的權限，并通過檔案形成單位主動通知延長保密期限的制度設計調動其參與積極性。在當時，檔案形成單位參與館藏檔案解密工作的意識普遍不強，檔案館獲得解密權限有利于這項工作的起步。特別是在檔案形成單位已經撤銷且沒有職能承接單位的情況下，如果檔案館沒有解密權限的話，這部分檔案就會因為解密責任主體缺失而永遠“沉睡”在庫房之中。

二是要求同級檔案主管部門、保密行政管理部門和文件制發單位在接到聘請的情況下應當積極配合檔案館開展檔案開放審核工作。其賦予了檔案館尋求助力的制度依據，充實壯大了檔案開放審核工作的參與力量，有利于檔案形成單位在實踐參與中積累開放審核工作經驗。在此基礎上，《國家檔案館檔案開放辦法》和新修訂的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》）進一步明確責任，提出建立由檔案形成單位參與的館藏檔案開放審核協同機制。[7]

三是規定1991年1月1日前形成的未進館檔案應當完成清理后再進館，首次明確了增量涉密檔案的解密職責歸屬，允許檔案館拒絕接收未完成涉密清理的檔案，有效避免了館藏涉密檔案的無序累積。新修訂的《檔案法》和《檔案法實施條例》中要求檔案移交進館前應完成密級變更和開放審核工作，可以看作對此思路的繼承和發展。

（三）首次提出了翔實明確、涵蓋全面、可操作性強的檔案劃控范圍

在《暫行規定》印發之前，《檔案法（1987）》《檔案館工作通則》《開發利用科學技術檔案信息資源暫行辦法》《關于開放歷史檔案的決定》等法規文件中均提到了檔案開放的要求，但是對于具體如何判定，哪些檔案可以開放，哪些檔案應當控制使用沒有一個系統的說明。《暫行規定》首次提出了20類檔案應當控制使用，涉及的檔案內容涵蓋國家社會生活的方方面面，較為全面、翔實地對應當控制使用的檔案內容進行了規定。通過查閱公開資料及同行交流，全國很多省市檔案館制定的開放審核細則都是在這20條的基礎上進行歸納、總結和細分的，可以說《暫行規定》是檔案開放審核工作開展的重要政策遵循和業務標準。

三、《暫行規定》的修訂思考

《暫行規定》頒布實施30多年以來，在指導各級國家檔案館開展館藏檔案解密和開放審核工作中具有不可替代的歷史作用。然而隨著時間推移，《暫行規定》對現實工作的適應性逐漸減弱，與上位法及現行其他法律法規的矛盾也逐漸顯露，表現出定義不明、權責不清、工作流程與標準有待補充等問題，亟待修訂完善。

（一）相關定義有待規范界定

《暫行規定》對相關概念缺乏明確的定義，一是對于檔案解密缺乏明確的定義。《國家秘密定密管理暫行規定》中指出“本規定所稱定密，是指國家機關和涉及國家秘密的單位（以下簡稱機關、單位）依法確定、變更和解除國家秘密的活動”[8]，與之相對應，檔案解密應當定義為國家機關和涉及國家秘密的單位對檔案中涉及的國家秘密依法進行變更、解除的活動。二是“劃分控制使用范圍”這一名詞在其他法律法規中都沒有出現過，有必要作出說明或者與現行法律法規常用的術語進行統一銜接。建議與上位法保持一致，將“劃分控制使用范圍”的表述更新為“開放審核”。

（二）權責劃分有待梳理明確

1.應當理順解密工作的權責主體。2020年修訂的《檔案法》第二十條規定：“涉及國家秘密的檔案的管理和利用，密級的變更和解密，應當依照有關保守國家秘密的法律、行政法規辦理。”2024年修訂的《保密法》第二十三條規定：“國家秘密的密級、保密期限和知悉范圍的變更，由原定密機關、單位決定，也可以由其上級機關決定。”根據這兩個規定，檔案館必須取得原定密單位或其上級單位的解密決定才能開展館藏檔案解密工作，這離不開檔案形成單位的配合，建議《暫行規定》修訂時進一步明確檔案形成單位、檔案館各自應承擔的責任。而《國家秘密解密暫行辦法》第七條規定了其他機關單位可以提出解密建議，檔案館作為國家秘密的保管單位也應當享有建議權，[9]建議《暫行規定》進一步予以明確。

此外，原定密機關已撤銷且沒有相應職能承接單位的涉密檔案需要明確解密責任主體。《國家秘密解密暫行辦法》第七條規定，原定密機關撤并的且無職能承接單位的文件，可由上級機關或同級保密行政管理部門指定的單位負責解密。[10]該條款的執行效果并不理想，一方面由于檔案館的收集范圍主要是同級的機關單位，原定密機關的上級機關通常級別更高難以調動，例如市級檔案館很難要求省級機關到館開展解密工作；另一方面，同級保密行政管理部門要想找到合適的指定單位也不容易，在缺乏充足依據的前提下多數單位會拒絕承擔額外的解密責任，而檔案館即便愿意承擔也由于沒有行政職能難以獲得授權，從而導致這一部分涉密檔案的解密工作存在堵點，建議修訂時進一步明確相應的責任主體。

2.應當重新梳理開放審核的權責歸屬。新修訂的《檔案法》規定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責”。新修訂的《檔案法實施條例》則進一步明確“國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核”。《暫行規定》修訂時可進一步明確開放審核協同機制的建立、責任劃分等事項，更好地指導各級國家檔案館開展這項工作。

3.應當細化補充檔案主管部門、保密行政管理部門的職權。現有的《暫行規定》只簡單提及了“各級檔案行政管理部門、保密工作部門對本規定的實施負有指導和監督的職權”，但對于如何履行職權則沒有具體說明。建議增加各級保密行政管理部門和檔案主管部門對檔案形成單位參與檔案解密和開放審核工作的行政執法檢查相關要求和處置條款，為執法提供規范和依據，以增加這項工作順利推行的制度保障和剛性約束。

（三）工作流程與標準有待建立完善

1.應當補充制定解密工作的流程與標準。現有的《暫行規定》對于解密工作缺乏清晰的流程和審核的標準，不利于指導實踐工作的開展。

一是建議增加解密工作程序，明確規定工作的步驟。可以對已移交進館檔案和尚未移交進館檔案的解密工作程序進行分開規定，將解密前的涉密檔案清理、密級變更審核、解密后的密級標識變更等一系列流程進行固化，明確每個環節的目標要求，用于指導實踐。

二是建議增加解密審核的標準。《暫行規定》對于檔案開放審核的判斷標準有相應的規定，但是對于涉密檔案涉及哪些內容可以解密，哪些內容應當延長保密期限，哪些內容應當提前解密缺乏標準。相對翔實、有可操作性的標準可以減少解密審核工作的人為隨意性，降低解密審核不當導致的失泄密風險，同時也可以避免解密審核人員由于把握不準產生從嚴心態而無限制延長保密期限導致保密資源浪費。為此有學者建議“歸納整合各地各檔案館現有的檔案解密業務標準”，“為檔案解密提供明確的標準保障”，并提出在解密標準中引入國家安全審查項目。[11]

2.應當優化更新檔案開放審核工作的流程與標準。隨著新修訂的《檔案法》《檔案法實施條例》《國家檔案館檔案開放辦法》等法規文件的出臺，《暫行規定》對于檔案開放審核工作的規定也需要進一步更新。

一是調整檔案的封閉期，將“形成滿30年”的標準修改為“形成滿25年”，與現行《檔案法》保持一致。二是可考慮在《國家檔案館檔案開放辦法》第八條的基礎上進行邏輯梳理和細化補充，詳細說明哪些檔案內容開放會影響國家和社會利益，哪些檔案內容開放會侵犯知識產權、泄露個人信息等，通過細化具體的延期開放標準提高指導性和可操作性。

此外，為了進一步體現鼓勵開放的價值取向，建議建立延期開放檔案定期再審制度和檔案開放“白名單”制度。《國家檔案館檔案開放辦法》要求“國家檔案館應當對延期開放的館藏檔案定期評估”[12]，但具體時限和要求則沒有作出規定。新修訂的《保密法》第二十四條規定“機關、單位應當每年審核所確定的國家秘密。”[13]建議參考該條款，進一步根據不同的延期開放檔案類型設定再審的期限，避免延期開放檔案無限期封閉下去。

3.應當進一步推動檔案解密與開放審核工作的銜接和有機融合。涉密檔案解密工作和檔案開放審核工作關系密切，不可分割。兩項工作具有時間的先后性和程序的銜接性，且都需要檔案館和檔案形成單位的共同參與。應當在流程設計上優化銜接，加強檔案解密和開放審核的聯動執法和聯合審批，盡量減輕檔案形成單位的工作量和負擔，提高解密與開放審核工作的總體效率。檔案主管部門應當進一步加強對檔案解密和開放審核工作的統籌協調，與保密行政管理部門加強聯系，共同推動建立適合本區域工作實際的解密與開放審核協同機制和標準體系。

四、結語

檔案開放工作一直是各級國家檔案館業務工作中的痛點和難點，而涉密檔案兼具檔案和國家秘密雙重屬性，開放前需要經過解密和開放審核兩道程序，導致涉密檔案的開放工作更是難上加難。《暫行規定》的頒布對館藏檔案解密和開放審核工作起到重要的推進作用，因此業界一直期待通過修訂更好地發揮作用，國家檔案局也將《暫行規定》的修訂工作列為2024年全國檔案工作任務。[14]相信通過修訂完善，《暫行規定》可以更好地指導各級國家檔案館，推進館藏檔案解密和開放審核工作走向更高水平。同時以修訂為契機，國家檔案主管部門和國家保密行政管理部門繼續加強協作，從頂層設計的高度加強國家秘密和檔案的協同治理，進一步填補法規空白，理順各方權責，優化流程銜接，推動檔案解密和開放審核工作高質量發展。

注釋及參考文獻：

[1]中華人民共和國國家檔案局.各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定[EB/ OL].（1991-09-27）[2024-06-01].https：//www.saac.gov.cn/ daj/xzfgk/202112/6be633f92fd144ce95a59faa122e0ce0.shtml.

[2]中華人民共和國國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/OL].（2020-6-20）[2024-06-01]. https ： // www. saac. gov. cn / daj / falv / 202006 / 79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

[3][13]國家保密局.中華人民共和國保守國家秘密法[EB/OL].（2024- 02- 27）[2024- 06- 01]. http：//www.gjbmj.gov.cn/n1/2024/0227/c409088-40184579.html.

[4]孫祎.我國檔案解密機制研究[D].杭州：浙江大學，2014.

[5][12]中華人民共和國國家檔案局.國家檔案館檔案開放辦法[EB/OL].（2022-07-01）[2024-06-14]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202207/ 9dc96f7f635247c18ae1a9ec15c24dea.shtml.

[6]1990年2月14日國家檔案局和國家保密局聯合印發了《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，已廢止。

[7]中華人民共和國國家檔案局.中華人民共和國檔案法實施條例[EB/OL].（2024-01-25）[2024-06- 01]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/202401/ 2ebf9e8cc94a4f6cbff5a8210f25dc88.shtml.

[8]國家保密局.國家秘密定密管理暫行規定[EB/ OL].（2014-03-09）[2024-06-26]. http：//www.gjb？ mj.gov.cn/n1/2021/1224/c441634-32316252.html.

[9][10]國家保密局.國家秘密解密暫行辦法[EB/ OL].（2020-06-28）[2024-06-01].https：//www.gjb？ mj.gov.cn/n1/2020/0915/c409089-31862487.html.

[11]肖秋會，王玉，張博聞.總體國家安全觀視域下檔案解密現實困境及對策[J].檔案學通訊，2023（2）：31-38.

[14]王紹忠.全面提高檔案工作質量和服務水平為推進強國建設民族復興偉業貢獻力量——在全國檔案工作暨表彰先進會議上的報告[J].中國檔案，2024（2）：8-13.

作者單位：廣州市檔案館