當前一輪“ 資源民族主義” 特點及前景

摘要： 自２０２０ 年前后至今，在拉美左翼上臺、資源國債務壓力上升、新冠疫情暴發、國際低碳轉型提速、俄烏沖突爆發、大國競爭加劇等多重因素影響下，拉美、亞洲和非洲等地“ 資源民族主義”明顯回潮。資源國通過提高特許權使用費和稅收、停止或重新談判現有合同甚至是國有化等政策，加大資源控制力度，抬高外資準入門檻。與過去相比，當前一輪“資源民族主義” 的重點領域由石油轉向關鍵礦產，資源國的諸多措施更為溫和理性，是在總體歡迎外資的前提下加強對本國資源的管控，反殖民主義色彩減弱，資源國與外資的關系也從零和博弈下的對抗變為合作基礎上的利益之爭。資源國對外資諸多限制措施的出臺，雖有利于增加收益、推動經濟增長，但也不可避免制約全球關鍵礦產等領域投資和產能的增加，遲滯國際能源低碳轉型。短期看，本輪“資源民族主義”政策在政治上迎合了資源國國內民族主義情緒，有助于其經濟發展和轉型；中長期看，“資源民族主義”也將面臨越來越大的國內外阻力。

關鍵詞：能源轉型；“資源民族主義”；關鍵礦產；國有化；出口限制

中圖分類號：Ｄ８１５／ Ｆ０６２．１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０９－００３１－１３

“資源民族主義”（Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｓｍ）一般是指資源國為了本國利益限制資源產品出口或從資源開發、出口上謀取更多利益的政策和行為。現有文獻對歷史上“資源民族主義”的周期性規律、分類及特點、背后動因及內外影響等進行了較為充分的研究。如，伊恩·布雷默（Ｉａｎ Ｂｒｅｍｍｅｒ）等根據資源型國家制定相關政策的動機及其對產業和投資影響情況，將“資源民族主義” 分為四種形式：激進的“資源民族主義”、經濟的“資源民族主義”、遺贈的“資源民族主義”、溫和的“資源民族主義”。張建新等研究指出，“資源民族主義”最早出現于２０ 世紀５０ 年代，發展中國家政治獨立浪潮強化了其爭取本國資源主權的民族意識；２０ 世紀７０ 年代，以１９７３ 年歐佩克革命為標志，各國都開始實行“資源民族主義”政策；進入２１ 世紀，全球經濟的較快增長突顯了資源的重要性，在亞非拉地區，“資源民族主義”逐漸上升為一種國家意志。傳統“資源民族主義”曾是發展中國家反抗帝國主義壓迫、爭取自然資源主權的政治行動，新型“資源民族主義”則是所有資源大國推行經濟重商主義的政策工具。沃伊切赫·奧斯托夫斯基（Ｗｏｊｃｉｅｃｈ Ｏｓｔｒｏｗｓｋｉ）等研究指出，資源國與采掘公司之間的沖突具有周期性，“資源民族主義”本質上是合同的重新談判，但在２０ 世紀７０年代與２１ 世紀的表現卻截然不同，對于尋求成為主權國家的生產國來說，核心是反對特許權協議的斗爭。

近十年來，尤其是新冠肺炎疫情以來，隨著新能源等戰略新興產業快速崛起，疫情、俄烏沖突等事件擾亂全球供應鏈、放大發展中國家債務負擔，極端天氣凸顯能源轉型重要性等多種因素，引發當前一輪“資源民族主義”回潮。對此，現有研究關于舉措和背后動因的分析較多，如郭棟等研究指出，新舊能源轉型背景下，綠色關鍵金屬成為替代石油的新的大宗商品市場中心，部分綠色關鍵金屬的資源富集國家開始出現新的民粹主義，關鍵金屬的供應短缺和價格大幅上漲導致拉美、非洲和亞洲國家的“資源民族主義”情緒明顯抬頭。王永中等從關鍵礦產供需情況及風險角度出發，指出能源轉型背景下，供需失衡導致關鍵礦產供應鏈安全成為地緣政治經濟競爭的前沿領域，引發資源國新一輪“資源民族主義”以及主要經濟體之間產業鏈控制力爭奪。王慧芝等研究了拉美“資源民族主義”第四次上漲期的特點及應對思路，認為其具有一定繼承性，與拉美左翼回潮相伴而生，也出現了新的發展，更趨溫和理性。本文在現有研究基礎上，全面總結亞非拉各地區當前一輪“資源民族主義”的整體特點、差異性特征及其動機，既立足于資源國內部社會政經因素，更著眼于新冠疫情以來的地緣博弈與能源轉型大環境，以期對“資源民族主義”浪潮進行盡可能全面和客觀的分析。同時，本文對當前一輪“資源民族主義”的演變前景進行了較深入的分析，指出其既有當前受西方裹挾的新動向，又有難以擺脫政經規律、陷入周期變化的長遠“宿命”。

一、當前一輪“資源民族主義”的背景與動因

當前一輪“資源民族主義”回潮，是新時期國際國內因素綜合作用的結果，既體現了歷史周期性的波動，也反映了諸多當下時代的新特點。從國際環境看，全球低碳轉型加速，關鍵礦產等資源進入新的繁榮周期，鋰礦等資源領域正在發生一場沒有硝煙的戰爭。與此同時，大國競爭加劇，全球貿易保護主義抬頭，經濟問題“政治化”“泛安全化”趨勢增強，加之新冠疫情和俄烏沖突等，進一步加劇了全球地緣政治撕裂和國際資源能源市場的碎片化，客觀上加速“資源民族主義”發酵。從資源國內部看，政治結構生變，尤其是拉美等的左翼勢力集體性崛起，經濟民粹主義思潮上升，加速了傳統和新興戰略礦業領域出現國有化傾向；部分資源國財政狀況惡化，債務大幅上升，為“資源民族主義”抬頭奠定了政治和社會基礎。在此背景下，當前“資源民族主義”總體上以擺脫過度依賴資源開采、強化資源主權、控制資源流向、提升價值鏈地位為主要目標，進而推動經濟發展，加速工業化，擴大在全球經濟中的影響力。

１．１ 緩解財政壓力

自２００８ 年金融危機以來，拉美、中東、北非等資源國普遍面臨債務和財政重壓，新冠疫情暴發后進一步加重。根據國際貨幣基金組織２０２４ 年４ 月報告，新興經濟體財政赤字占ＧＤＰ的比率由２０１９ 年的４．４％大幅升至２０２０ 年的８．５％，２０２３ 年仍達５．４％，其中拉美、亞洲發展中國家的財政赤字率由２０１９ 年的３．８％、５．７％升至２０２０ 年的８．３％、９．６％，２０２３ 年仍高達５．１％、６．７％。新興經濟體財政赤字的增加導致其公共債務余額占ＧＤＰ 的比率逐年攀升，２０２３ 年該比率從２０１９ 年的５５％升至６８％，且預計未來幾年還將持續上升。其中拉美國家、中東北非國家２０２３ 年公共債務占ＧＤＰ 比重分別為７４．１％、４３．１％，低收入發展中國家的公共債務比率則由２０１９ 年的４２．９％升至２０２３ 年的５３．２％。

財政壓力高企之下，借資源價格上漲周期改善財政狀況是許多資源國調整資源開發政策的主要動因。后疫情時代，全球經濟活動逐步復蘇，導致資源能源類大宗商品需求快速增長，由于供給受制于新冠疫情、供應鏈和運輸鏈不暢、碳中和及俄烏沖突等，國際大宗商品價格出現持續性快速上漲，絕對價位接近或超過２０１１年４ 月大宗商品超級周期時的峰值水平。與２０１９ 年末的價格水平相比，２０２２ 年３ 月的能源、金屬的價格指數分別上漲了１．０９ 倍、０．８２ 倍。礦產價格上漲為資源國帶來大量可觀收入。２０２１ 年至２０２２ 年，巴西的鎳產量增長了近十分之一。阿根廷２０２２ 年鋰出口額從２０２１ 年的２億美元增至７ 億美元。２０２１ 年，智利以銅為主的采礦業占其ＧＤＰ 的比重為１５％、占出口的比重為６２％。價格上漲在促進礦業公司盈利顯著改善和礦產資源價值提升的同時，也推動資源國政府意圖提高礦業稅收或加強對國內礦產資源的控制。可以說，資源價格的回升為礦產豐富的國家創造了新的雄心?！耙淮笈鷩艺谥匦驴紤]它們的礦產政策，以找到增加礦產資源對國家潛在利益的方法。”

１．２ 追求資源利益最大化

當前，能源轉型助推關鍵礦產需求增長。２０１７ 至２０２２ 年，全球對鋰的總需求增長了２倍，對鈷和鎳的總需求分別增長了７０％和４０％。其中，清潔能源技術在關鍵礦產需求中占比大幅上升。２０１７ 至２０２２ 年，清潔能源在鋰、鎳、鈷總需求中占比分別從３０％、６％ 和１７％ 升至５６％、１６％和４０％。過去幾年中，在價格上漲等因素推動下，銅、鋰、鎳、鈷、石墨等關鍵礦產的市場規模翻了一番，２０２２ 年達３ ２００ 億美元。未來在清潔能源產業的帶動下，關鍵礦產需求有望呈指數級增長。據國際能源署報告，到２０４０ 年清潔能源行業對鈷和鎳的需求將占全球的６０％以上，對銅的需求將占４０％，對鋰的需求將占８０％。在高增長的情況下，到２０４０ 年，礦產需求將增長４００％。世界銀行預測，到２０５０年，對石墨、鋰和鈷等關鍵礦產的需求將增長近５００％，以滿足對清潔能源技術日益增長的需求。

ＩＭＦ 預測，為實現２０５０ 年全球凈零排放，全球鋰、銅、鈷和鎳生產商的收入或將增長四倍。２０２１ 年至２０４０ 年間，全球金屬總產量的價值可能達到１３ 萬億美元。資源國自然不愿放過這一機會，將礦產資源帶來的各種附加利益拱手讓人。拉美等資源國向來以出口初級產品為主，大體處在價值鏈下游，產業發展的自主性受到較多制約，對定價權、產業附加值、產業鏈升級等有越來越強烈的訴求。玻利維亞國家鋰礦公司總裁卡洛斯·拉莫斯（Ｃａｒｌｏｓ Ｒａｍｏｓ）表示：“全球利益如此之大，如果我們不以非常戰略的方式管理自己所擁有的資源，就無法獲得我們真正想要的利益?！卑⒏心茉垂荆伲裕牛每偛昧_伯托·薩爾瓦雷扎（Ｒｏｂｅｒｔｏ Ｓａｌｖａｒｅｚｚａ）表示：“我們正在為該行業的戰略發展、環境保護和工業化尋找共同議程。”南非布什維爾德礦業公司前首席執行官弗圖恩·莫扎佩羅（Ｆｏｒ?ｔｕｎｅ Ｍｏｊａｐｅｌｏ）表示，“對非洲來說，問題不在于我們是否擁有這些礦產，而在于如何釋放其價值?！痹诶?，如同很多國家在不同時代將石油國有化一樣，部分國家鋰礦國有化舉措也是為了增加國家收入。

１．３ 借資源產業擺脫發展困境

多數資源國經濟結構單一，以出口礦石為主，相關技術和加工能力較弱，產品附加值低。新形勢下，資源國地位顯著上升，已不再滿足于僅出口原材料，完善產業鏈、提升附加值，進而借助資源產業加快工業化進程、增進民生福祉等的訴求顯著增加。２０２３ 年在南非開普敦舉行非洲礦業投資大會，與會代表表示非洲國家應積極發揮資源優勢，抓住“綠色礦業”發展機遇，促進增長、造福民眾。南非總統拉馬福薩（ＣｙｒｉｌＲａｍａｐｈｏｓａ）表示，抓住礦業發展的機遇，將助力整個非洲大陸的發展。大會投資組合總監西蒙·福特表示，世界正在經歷礦業大宗商品需求的結構性轉變，非洲大陸將調整相關政策，使“綠色礦產”供應達到一個新水平，并以此吸引清潔能源投資，推動經濟加速增長。印尼等資源大國近年來陸續禁止多種原礦出口，主要是為了發展本國的礦產資源加工業、吸引外資進入礦產行業、提高產品附加值和出口收入。印尼投資部長巴赫利爾（Ｂａｈｌｉｌ Ｌａｈａｄａｌｉａ）表示，美國也在采取措施保護本國產業，稱“我們要做發展中國家成為發達國家所該做的事情”。印尼的鎳出口限制政策取得了成效，促使海外企業加大對其鎳相關產業鏈的投資力度，推動了鎳加工行業的快速發展。此外，自２０００ 年以來，全球與采掘項目有關的沖突中有超過三分之一發生在南美洲。當地政府設置企業本地化要求等，也是為了滿足當地民眾訴求，以降低沖突發生的可能性。如，智利擬要求公司使用節水技術，緩解當地干旱。

１．４ 調整與跨國公司間利益分配

全球化浪潮中，大量跨國礦企獲得巨額利潤，然而礦產開發收益在跨國公司與資源國之間分配并不平衡，資源國實際獲益較少。在礦產品價格大幅上漲和礦企利潤顯著上升的情形下，這些資源國對未來供需關系、價格水平等持利好預期，對資源收益的控制意愿上升，希冀能獲得更多價格上漲帶來的收益分配份額。因此，東道國政府提高特許權使用費、國有持股比例、政府分成比例、所得稅率及出口關稅等，實質上是欲與國際礦企分享礦產資源價格上漲帶來的巨額收益，獲得更多的合作支配權。非洲資源國前些年曾實行較為開放的政策來吸引外資，但在就業崗位創造、技術轉讓、扶貧和經濟增長方面并未取得預期效果。目前，在非洲精英階層中日益形成一種共識，強調外國技術、管理和經驗的當地化，試圖逐步把管理權由外國公司轉移到本土企業，尋求奪回資源自主控制權。

在拉美，“資源民族主義”源于資源國對外資掌控本國資源狀況的不滿。為打破外資壟斷地位，２０ 世紀６０、７０ 年代拉美資源國進行了較為徹底的國有化實踐，建立本國經濟基礎，資源國和外資對立嚴重。拉美資源國逐漸意識到，如果沒有外企的資金和技術，本國國有企業很難開采自己的自然資源，必須“在深深植根于歷史中的民族主義與國家面臨的經濟現實之間盡力尋求一種平衡”。跨國公司也接受了稅收優惠結束的現實。拉美資源國與外資關系開始緩和，資源國的目的不再是把外資趕出去，而是同外資建立新的合作模式，使本國政府在資源開發、經營和銷售環節起控制和主導作用，同時分享外資公司從高價資源中獲得的超額利潤，增加本國收益。

１．５ 獲得參與大國博弈的新籌碼

當前，美歐等能源消費大國出于戰略競爭或地緣政治等考慮，主動追求能源經濟“脫鉤”或所謂的“絕對安全”，頻繁對輸出國發動能源制裁，在清潔能源和關鍵礦產等領域尋求與新興大國脫鉤，推動關鍵礦產供應鏈“去中國化”。美西方推動資源問題“政治化”“安全化”、競相爭取和拉攏部分關鍵礦產資源大國，無疑將進一步激化國際資源領域競爭與博弈，不僅給國際資源能源市場穩定和供應安全帶來諸多新挑戰，也抬升了這些資源國的戰略地位，促使其抬高對外要價，刺激“資源民族主義”抬頭。正如《紐約時報》所言，美國在關鍵礦產領域的保護行為正在引發一波“資源民族主義”浪潮。

在此形勢下，資源國憑借短期內資源供應壟斷權，希望擺脫單純依靠資源開發和出口的局面，以集體行動或聯合發聲，擴大資源政治溢價的國際影響，在國際關鍵礦產市場獲得真正的話語權和控制力。“鋰三角”資源國籌建“鋰佩克”，并在墨西哥等國積極醞釀這種想法，希望得到其他拉美國家的響應和支持，就是希望對全球價格施加影響，并加強鋰產業治理和發展經驗交流合作。同時，這些資源國有相互借力的外交需要，墨西哥希望借此緩解來自美國的壓力，阿根廷則利用擔任拉共體輪值主席國契機，在資源領域聚焦拉美資源國的共同立場和利益。

二、當前一輪“資源民族主義”的主要舉措

當前一輪“資源民族主義”受新冠疫情、低碳轉型、俄烏沖突等疊加影響，主要在拉美、非洲等資源國出現明顯回潮態勢。智利、秘魯、納米比亞、南非、贊比亞、蒙古等多國政府通過提高稅收、重新談判特許權使用費、成立國有礦產公司、限制外國投資和部分礦產品出口等，強化政府對關鍵礦產資源項目的控制。全球風險咨詢公司維里斯克—梅普爾克羅夫特發布報告稱，新冠肺炎疫情以來，南美和非洲等３０ 多個國家的“資源民族主義”指數顯著上升，資源政策內顧傾向突出。在該公司編制的“資源民族主義” 指數（Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｓｍ Ｉｎｄｅｘ）２０２３年上半年排名中，墨西哥從２０１８ 年的第９８ 位躍升至第３ 位，阿根廷從第４１ 位升至第１９ 位，智利從２０２２ 年的第８９ 位升至第５７ 位。在該公司２０２３ 年８ 月公布的排名中，撒哈拉以南非洲中高風險和極端風險類國家由一年前的９ 個增至１３ 個。全球范圍內，拉美征用和增稅風險增加最多，委內瑞拉、墨西哥等國風險排名均在全球前十。

２．１ 提高稅率或特許權使用費

近年來，許多資源國對本國礦業法進行修訂，通過設置額外稅種、提高稅率和特許權使用費等收緊采礦權、增加本國資源收入。在非洲，喀麥隆、剛果（金）、幾內亞、科特迪瓦、肯尼亞、坦桑尼亞、贊比亞等多國已經或著手修訂礦業法，提高礦業稅收和特許權使用費，部分國家還制定了超額利潤特別稅等新稅種，并對直接或間接轉讓采礦權產生的資本收益征稅。如南非對煤炭和鉑金行業的超額利潤征收５０％的暴利稅、對探礦權出讓征收５０％的利得稅，剛果（金）政府將鈷礦權利金由２％提至１０％，并對超額利潤征收５０％的稅。在拉美，秘魯等國修訂礦法，縮短礦業權使用年限，提高境外投資者的準入門檻。２０２１ 年，智利眾議院通過法案，對銅、鋰征收新的特許權使用費，同時對銅征收暴利稅。２０２３ 年，阿根廷國家經濟部宣布取消對氧化鋰、氫氧化鋰、氯化鋰和碳酸鋰的出口退稅政策。

２．２ 礦業國有化或本地化

礦業國有化是資源國提升對本國礦產資源掌控力的重要舉措，近年來相關案例明顯增多。如拉美地區，智利２０２２ 年批準籌建國有鋰業公司議案，對鋰礦實行國有化。左翼總統博里奇（Ｇａｂｒｉｅｌ Ｂｏｒｉ）上任后，智利對鋰、銅等礦產資源的干預力度明顯加大。２０２３ 年５ 月，墨西哥批準采礦法修改，將私營公司的特許權期限從５０年縮短到３０ 年。２０２０ 年，阿根廷國家石油公司（ＹＰＦ）增設鋰開采部門，２０２２ 年底，阿根廷拉里奧哈省通過一項法律，暫停該省鋰礦的勘探和特許權許可１２０ 天，并宣布在鋰礦開采時優先考慮國有公司。２０２１ 年贏得秘魯總統大選的卡斯蒂略（Ｐｅｄｒｏ Ｃａｓｔｉｌｌｏ）承諾將鋰、銅等礦業收歸國有。在亞洲，２０１９ 年，蒙古通過相關法律，允許政府收購議會認為對國家具有“戰略”價值的礦藏的５０％。２０２２ 年６ 月，吉爾吉斯斯坦實施新版礦業法案，要求僅向國家占股至少２／３ 的經營實體和國企授予采礦權。在非洲，剛果（金）、馬達加斯加等國政府也在嘗試加強國家干預。

２．３ 重新談判或停止已有合同

為增加礦業收入，許多資源國加大已有采礦合同審查力度，重新對相關項目進行談判，提高政府的股權份額，增加跨國礦企基礎設施建設義務，或停止執行已有合同等。２０１８ 年８ 月，印尼政府與美國自由港麥克莫蘭公司、西班牙力拓集團經談判達成協議，自由港放棄對全球最大銅礦和金礦之一的格拉斯伯格銅金礦的多數股權，印尼國企阿薩漢鋁業獲得５１％的股份。２０１９ 年１０ 月，塞拉利昂取消了杰拉德集團的鐵礦石開采許可證。２０２２ 年１ 月，塞爾維亞政府迫于環保壓力撤銷了力拓礦業集團的亞達爾鋰礦項目，并吊銷其鋰礦勘探許可證。２０１９ 年５月，贊比亞政府以非法減產和解雇工人為由，宣布印度韋丹塔資源公司違反了許可證條款，任命清算人接管其控制的康克拉銅礦資產。２０２０年４ 月，贊比亞政府威脅吊銷嘉能可運營的莫帕尼銅礦的牌照。

２．４ 限制或禁止部分關鍵礦產出口

經合組織２０２３ 年報告指出，鋰、鈷等關鍵礦產所受的出口限制不斷增加。過去１０ 年，對關鍵礦產的出口限制措施已增加４ 倍多。２００９年１ 月到２０２０ 年１２ 月，全球對工業原材料的出口管制總數從３ ３３７ 個猛增到１８ ２６３ 個。近年來，全球關鍵礦產出口價值中的約１０％至少面臨一項出口限制措施。全球９０％以上的鉑、鍺出口受到限制，全球鈷、鉍、鈀出口的８０％以上受到限制。出口限制主要包括出口配額、出口稅、強制性最低出口價格或許可等。對于西方資源國而言，限制關鍵礦產資源出口，既有成品也有原礦，主要出于安全、競爭等戰略考慮。對于大多數發展中資源國，禁止出口的更多是未經加工的原礦石，主要是為謀求參與全球礦業價值鏈的下游環節，發展加工業、增加就業機會、提高產品附加值和出口收入。如，為吸引外資發展本國精煉鎳行業，成為純電動汽車生產中心，印尼從２０２０ 年開始禁止出口未加工的鎳礦石，２０２３ 年６ 月禁止出口鋁土礦，同年中期禁止出口銅，計劃在２０４０ 年之前對２１ 個品類的資源進行禁運。２０２２ 年，津巴布韋禁止鋰礦石出口，只允許出口鋰精礦，并表示希望鋰礦生產商在當地生產電池級鋰產品，未來或禁止鋰精礦出口。２０２３ 年６ 月，納米比亞宣布禁止出口未經加工的鋰、鈷、錳、石墨、稀土等原礦。

２．５ 出口國集團化趨勢增強

近年來，全球鋰行業并購加速，客觀上推動了拉美產鋰國的聯合。拉美“鋰三角” 玻利維亞、阿根廷和智利三國鋰資源占全球已知鋰資源儲量的超６０％、全球產量的近３０％。早在２０１１ 年，三國就曾計劃建立產業聯盟，加強對鋰產量和價格的控制。為了在國際市場上發揮更大的影響力，近年來三國積極籌劃效仿石油輸出國組織歐佩克，建立“鋰佩克”組織，以協調三國鋰礦的產量并聯合制定銷售價格。２０２２ 年４月，三國同墨西哥召開了首屆“拉美鋰礦前景”視頻會議，決定推動形成鋰礦聯盟，提升鋰資源的國際定價權。２０２２ 年７ 月，“鋰三角”國家外長在拉丁美洲和加勒比國家共同體峰會（ＣＥＬＡＣ）上舉行會晤，隨后持續就成立鋰礦輸出國組織進行相關談判。在２０２３ 年３ 月舉行的加拿大勘探與開發者協會（ＰＤＡＣ）年會上，阿根廷、玻利維亞、巴西、智利等國宣布了建立“鋰歐佩克”倡議，以擴大南美洲鋰加工能力，全面協調鋰的生產流動、價格等。此外，印尼也正在研究建立一個類似“歐佩克”的鎳、鈷、錳等關鍵礦產卡特爾組織。

三、當前一輪“資源民族主義”的特點

當前“資源民族主義”雖然強調加強資源主權、控制資源流向、增加資源收益，但從采取的政策看與以往明顯不同，整體上從激進民粹走向溫和理性，方式方法也更加立體多元，從最初簡單粗暴的全面干預、排擠外資、嚴控出口，到如今部分管控、參股合營、協商分成，資源國并不排斥對外資開放，其政策選擇是政府的理性合法行為，旨在實現資源租金的最大化，資源國和外資的對立情緒明顯緩和。

３．１ 主戰場由油氣轉向關鍵礦產

歷史上的“資源民族主義”主要發生在石油及銅礦等傳統行業，如伊朗、伊拉克、墨西哥、阿根廷、委內瑞拉均成立了國家石油公司，秘魯礦業公司、智利銅業公司等也均為國家所有。但在當前一輪“資源民族主義”浪潮中，主戰場轉向鋰、石墨、鎳、銅、鋅等關鍵礦產領域。在國際能源轉型加速推進的背景下，印尼、剛果（金）、南非、墨西哥、玻利維亞、智利、阿根廷、秘魯等關鍵礦產的生產國成為引領新一輪“資源民族主義”回潮的主力。鋰礦是受當前拉美“資源民族主義”影響較大的產業，不過各國強化鋰資源管控的程度有所不同。玻利維亞強調政府對鋰資源的全面控制，墨西哥、智利只尋求政府在鋰產業鏈中的主導地位，并不反對外資參與，阿根廷、秘魯礦業部門都具有高開放度的傳統，外企可享受國民待遇?！百Y源民族主義”活躍的領域正由油氣轉向關鍵礦產，主戰場也由歷史上的中東轉至當今的拉美、非洲等地。

３．２ 由“直接國有化”轉向“間接國有化”

與早期簡單粗暴的國有化做法不同，當前政府更多采用微妙的手段進行干預，“新式國有化”更多是“間接國有化”，主要包括政府強化監管、推動漸進式收購、提高本土化要求以及通過稅收進行間接征用等。而且除成立國有公司外，提高國家股權占有率、增加對外企的稅收和提成、單方面改變合同條款或法律框架等間接征用方式最為常見。拉美政府在強調“資源主權”的同時更加注重循序漸進，通過部分管控、參股合營、協商分成等方式保證國家收益，也借助設置準入條件、健全法律法規、調整稅收和特許權使用費等方法緩和與外資的矛盾。２０２２年，智利擬提高銅在內的多種礦產的采礦特許權使用費，但鋰礦將享受特殊豁免權。

３．３ 政策相對溫和、理性

２０ 世紀下半葉的“資源民族主義”覆蓋范圍廣、國有化程度高，而當前一輪“資源民族主義”的核心是重新談判合同，直接征收和全面國有化已成為例外而非常態。與傳統“資源民族主義”很少考慮海外投資者的經濟利益、主要采用直接或間接的資產征用這一簡單粗暴的方式不同，當前“資源民族主義”政策的嚴厲程度明顯減輕，主要采用提高稅率或特許權使用費等方式，即使采取國有化或重新談判合同等猛烈手段，但基本仍尊重已有的采礦合同，對礦企經濟利益的負面影響程度相對較輕。以當前廣受關注的南美國家的鋰礦國有化政策為例，基本上較為溫和，尊重現有的采礦合同，國際礦企的利益損失主要體現在喪失新的投資機會上。除了大宗商品價格高企之外，這些新發展與２０ 世紀６０ 年代和７０ 年代的國有化幾乎沒有關系。在智利、秘魯和阿根廷等國家，主要目的是增加對采礦利潤的稅收，以支付社會支出，但采礦項目的徹底國有化并不在考慮范圍內。在剛果（金）和蒙古，重點是重新談判現有的采礦合同。

３．４ 對外資呈開放態度

在拉美，“資源民族主義”從最初的激進民粹主義走向溫和理性，資源國與外資的關系也從零和博弈下的對立抗爭轉變為合作基礎上的利益之爭。拉美當前一輪“資源民族主義”看似風頭強勁，但并不排斥外資，部分國家甚至表示將為外資“開后門”?？紤]到國內技術水平有限及國際鋰市場競爭激烈，２０１７ 年玻利維亞前總統莫拉萊斯（Ｅｖｏ Ｍｏｒａｌｅｓ）雖建立了玻利維亞鋰礦公司（ＹＬＢ），但表示歡迎外資進入本國鋰資源開發領域。２０２０ 年現任總統阿爾塞（ＬｕｉｓＡｒｃｅ）上任后，外資開始參與玻利維亞鋰工業化進程。２０２３ 年１ 月和６ 月，玻利維亞鋰礦公司先后與寧德時代牽頭的中資企業聯盟、中信國安集團及俄羅斯鈾壹集團簽署協議，在鋰資源開采、提煉、加工和銷售方面開展合作。２０２２ 年８ 月，墨西哥鋰業公司（ＬｉｔｉｏＭｘ）成立，同時啟動對贛鋒鋰業參與的鋰黏土項目審查，但墨西哥政府明確表示此舉不是啟動法律程序，而是尋求達成協議、進行調解。智利總統博里奇提出的礦產國有化提案已被制憲議會否決，國有鋰公司前景不明，不過他設想的模式是公私合營，政府在其中擁有多數股權，并非排斥外資。阿根廷官方也鼓勵私人資本進入。

３．５ 推動因素更趨多元

歷史上，國家始終是“資源民族主義”浪潮的核心推動者，而當前一輪“資源民族主義”則進一步拓展至社區及區域層面。西方石油公司忽視油氣開發帶來的環境和社會問題引發了資源國特別是項目所在社區民眾的強烈不滿?；鶎由鐓^與外資公司圍繞資源項目的環境和社會問題發生的沖突明顯增多，基層社區的“資源民族主義”訴求會傳導到政府層面，導致相應政策的出臺，對外資公司在環保、社會責任方面提出更高的標準。這也保護和加強了資源國對本國資源的占有和主權。相對而言，當前一輪“資源民族主義”更關注氣候變化、可持續發展及原住民權利等問題。如墨西哥新采礦法要求公司將其收入的５％交給開發地的原住民社區。

３．６ “去殖民化”色彩減弱

２０ 世紀２０—３０ 年代和６０—７０ 年代的“資源民族主義”浪潮，有相似的起源，兩者都與殖民主義和西方直接相關。如，２０ 世紀３０ 年代末的墨西哥國有化就源于美國石油巨頭對其石油生產、勘探的壟斷。２０ 世紀６０、７０ 年代，在以中東為中心的“資源民族主義”熱潮中，伊朗、伊拉克、印尼、委內瑞拉等眾多產油國紛紛實施石油國有化，使得國家從石油銷售中獲得的收入大幅度增加。２０ 世紀６０ 年代“原材料主權”的最終合法化“標志著挑戰國際政治和經濟秩序的法律權力的顯著轉移”。２０ 世紀７０ 年代中期的資源國有化和能源危機是“具有反殖民思想的產油國精英聚集在一起”的結果，是重新安排全球資源和能源產業結構的“地震事件”，是由石油精英和反殖民主義外交官的核心觀點和意識形態形成的。但２０ 世紀９０ 年代末至２０１０ 年間在蘇聯和南美掀起的“資源民族主義”及當前以關鍵礦產為核心的“資源民族主義”，非殖民化色彩大大減弱，更多體現為高資源能源價格周期下的經濟民族主義，主要目標是增加經濟收益，促進經濟增長。在非殖民化和現代化兩個重要目標之間，２０ 世紀６０、７０ 年代的“資源民族主義”更注重的是非殖民化，而２１ 世紀初以來的“資源民族主義”的核心目標則是現代化。

四、當前一輪“資源民族主義”的演變前景

短期看，本輪“資源民族主義”政策在政治上迎合了資源國國內民族主義情緒，有望大幅增加其國家財政收入、改善就業機會和提升社會福利水平，一定程度上助力左翼政權鞏固其執政基礎。對拉美各國而言，一旦鋰礦資源開采與外國資本形成聯合，拉美國家發展的自主性可能再次喪失，拉美國家建立鋰礦聯盟的夢想也有可能隨著新一輪政治周期的轉向再次被延誤。但“資源民族主義”也將推升市場動蕩風險，增加進口國、消費國經濟發展成本。

長期看，“資源民族主義”雖有助于廣大發展中國家自立自強，進一步擺脫西方資本控制，但資源國在資金和技術方面相對缺乏和落后，相關產業發展仍然離不開外國的資本和技術。資源國有化等舉措一定程度破壞了營商環境，“嚇跑”了敏感的國際資本。一些資源國缺少獨立管理運營的經驗，致使資源產量下滑。一旦資源價格大幅下跌，資源國經濟結構的資源依附性和脆弱性便凸顯，發展成果也恐付諸東流。凡此種種，均可能使“資源民族主義”再次弱化。本文接下來將主要闡述其長期演變前景。

４．１ 資源國營商環境或趨惡化

從歷史來看，國有化的資源企業較普遍多發高負債、腐敗等多種問題。在關鍵礦產和清潔產業鏈中，雖然資源國升級產業鏈的愿景十分美好，但對技術的高要求、新項目投產耗時長、本國經濟實力有限等都使得前景不明朗。過高的特許權使用費也可能導致企業無利可圖，不斷變化的政策影響營商環境，降低資源國對外國投資吸引力，轉而給他國帶來機會，擠占自身市場份額。比如在智利，鋰礦開采的特許權使用費高達４０％，而鄰國阿根廷僅為３％，采礦公司還被要求將高達２５％的產量以低于市場平均水平的價格出售給承諾在國內進行鋰加工的生產商。在這樣的嚴苛要求下，智利正在逐漸失去全球鋰市場的份額。據《經濟學人》預計，到２０２６ 年，智利的鋰產量將僅僅增長五分之三，相比之下，全球另一鋰資源大國澳大利亞預計產量將翻一番。

４．２ 資源國面臨的國際壓力增大

資源國增加礦業稅費的行為引起了國際礦業公司越來越多的抗議和反對。嘉能可等大型礦企與剛果（金）、坦桑尼亞就提高特許權使用費、修改礦業法律發生嚴重沖突。坦桑尼亞的《２０１８ 年礦業監管條例》要求本土企業至少持有礦業公司５１％的股權，跨國公司必須要與當地企業合作。在受到較大阻力后，坦桑尼亞２０１９ 年在修訂礦業監管條例時將本土企業持有礦業公司的股權下限放寬至２０％。２０２１ 年５月，智利眾議院通過了一項法案，對銅和鋰征收新的特許權使用費，對銅征收暴利稅，美國礦業巨頭麥克莫蘭自由港公司明確表示反對，加拿大倫丁礦業公司表示重新考慮在智利６ 億美元的坎德拉里亞銅礦項目。２０２３ 年５ 月，墨西哥參議院新批準了一系列法律，其中包括一項新的采礦法，將采礦業的特許權從５０ 年縮短至３０年。該法律立即遭到了墨西哥礦業商會和加拿大政府的譴責，加拿大商務部表示，該立法將影響其在墨西哥采礦業的投資。

資源國有化將直接打擊西方資本巨頭和既得利益者，建立鋰礦聯盟、特別是基于左翼政府的鋰礦聯盟更非美國所樂見。西方或將借此機會對涉事拉美國家進行“長臂管轄”。美國稱墨西哥鋰礦國有化政策威脅到墨西哥商業環境的可預測性，是違背《美墨加協定》的“貿易保護主義”做法。美參議員呼吁拜登政府對在墨西哥的美企所受“侵略”采取行動。智利作出鋰礦國有化政策宣示后不久，總統博里奇在參加美國主辦的美洲峰會上與美國總統拜登（Ｊｏｅ Ｂｉｄｅｎ）單獨會面，并做出“美國在智利的生意三十年不受損”的保證。秘魯礦業國有化進程也受到美國暗中阻撓。出口管制等措施也引發許多消費國的反對。２０２１ 年冬，印尼暫停煤炭出口以保障其國內能源供應安全，引起印尼煤炭出口企業和主要進口國的不滿。

４．３ 資源國的內部阻力不可小覷

由于拉美政治兩極分化狀態的泛化，部分國家的資源國有化政策遭到反對派和在野黨強烈抵制和反對。智利鋰礦國有化政策的推進需要首先在國會達成普遍共識，但總統博里奇所在的執政黨在國會處于劣勢，獲得法定多數的票數十分困難。阿根廷采礦權主要歸地方政府管轄，而聯邦各省常與中央意見相左，將采礦權納入統一規劃面臨極大政治阻礙。資源國有化易造成權力的高度集中，滋生腐敗風險，導致經濟運行效率低下和經濟決策政治化。墨西哥曾于１９７０ 年代末成立過一家以提取鈾為目的的國有公司Ｕｒａｍｅｘ，但因高層腐敗及戰略規劃失敗等問題慘淡收場。資金和技術條件限制導致的政治分歧難以避免。當下拉美各國普遍面臨財政壓力，對礦業國有化的長期規劃和短期投入不相匹配，資源國有化進程可能因此拉長。此外，隨著國際環境、社會和治理（ＥＳＧ）審查日益增加，關鍵礦產資源開發的環境成本與壓力也不斷增大。

４．４ 資源國間合作前景并不樂觀

歷史上的國際資源卡特爾多以失敗告終。目前拉美“鋰三角”國家雖都由左翼政府執政，但施政綱領仍存在較大差異。三國資源開發進度、水平、方向的不同致使在“鋰歐佩克”協商時存在話語權和訴求的不同。各國生產成本不同，無法就減產增產步調一致，協調價格難度更大。其中，玻利維亞國家掌控所有權、獲取、開采、提取和生產；智利通過私人公司簽署投標來獲得開發開采權，近期試圖加強國家對鋰礦資源掌控；阿根廷部分擁有鋰資源的省份反對資源國有化，反對中央政府跳過省政府直接和外國進行相關政策協商。在智利和阿根廷，開發項目主要由私營公司運營，政府要拿走定價主導權存在較大阻力?！颁嚾恰眽艛噤噧r面臨諸多挑戰，未來更可能出現的將是一個信息互通、政策協調、增加礦產附加值的低配版“鋰佩克”。在二十國集團領導人第十七次峰會期間，印尼正式提出了組建“鎳歐佩克”的設想，試圖聯合鎳資源出口國，通過成員間礦產政策協調，影響鎳礦國際市場價格，但遭到其他鎳礦大國的反對，其中澳大利亞礦業委員會明確反對建立這樣的機構。

４．５ 仍難擺脫周期性的興衰規律

歷史上拉美等地的“資源民族主義”往往與資源價格周期、政治生態左轉等相伴而生，當資源投資周期臨近尾聲，尤其政黨輪替右翼掌權后則多被棄置，出現某種程度的國有化—私有化之間的周而復始的搖擺和循環。

從價格周期看，“資源民族主義”高潮多出現在資源能源價格上漲周期。２０ 世紀７０ 年代的許多資源國的國有化就是在油價大幅飆升的背景下實現的，但隨著２０ 世紀８０ 年代下半葉油價下跌，“資源民族主義” 就幾乎完全消失了（１９８６—２００５），直到２１ 世紀頭十年中期油價再度暴漲后才重新出現。當前新一輪“資源民族主義”的回潮也與新的關鍵礦產價格上漲周期密切相關。從長期看，關鍵礦產價格有望隨著需求的增長而在波動中總體走高，但在一定時間段內，部分關鍵礦產的價格可能因產能過剩而出現一定程度的下降。作為大宗商品，關鍵礦產存在難以克服的價格周期，價格高漲會促使替代性技術研發。鋰、鈷、鎳等關鍵礦產資源多是可回收可替代資源，黃金窗口期后其戰略重要性會下降。隨著國際社會對關鍵礦產重視程度的提高，特別是產業競爭加劇、勘探開發及科研等投入的增加，未來全球關鍵礦產的供應量將有大幅度的增長，甚至不排除在一定時段內部分品種出現產能過剩。近一年多來，鋰、鎳等關鍵礦產價格就因產能快速增加、需求放緩等出現較大幅度的下跌，相關企業收益明顯下降，這將不可避免影響資源國相關政策。

從政治經濟周期看，當前一輪“資源民族主義”在一定程度上是２１ 世紀初以來“資源民族主義”在關鍵礦產等領域的延續或新發展，其國際背景都是大國競爭加劇、國家干預主義和貿易保護主義等的回潮。未來隨著新一輪全球化的興起和國際地緣政治環境的緩和、保護主義的退潮等，當前“資源民族主義”也有望逐漸削弱，隨之而來的則是資源能源產業新一輪自由化和市場化的周期。當然，由于歷史的慣性，無論是當前國際環境的緩和、自由主義的回歸還是當前“資源民族主義”的退潮，都還將需要相當一段時間，直至新環境下國際政治經濟領域迎來新的周期，進而輻射到資源能源領域。就拉美等資源國的小環境而言，當左翼政府執政時，國有化的概率顯著增加，“資源民族主義”進入上升期，但當右翼掌權后，左翼政府加強國家干涉的系列政策則多被棄置，“資源民族主義”將隨之進入低潮。

結 語

歷史上，在石油等領域曾出現過多次“資源民族主義”浪潮，對世界政治經濟格局帶來較大沖擊，引起國際社會的高度關注。與以往相比，當前新一輪“資源民族主義”浪潮既呈現出一定的周期性和繼承性，也表現出許多新特點。首先，資源國諸多措施更為溫和理性，是在歡迎外資的前提下加強對本國資源的管控，反殖民主義色彩減弱，現代化目標凸顯。其次，資源國對發展本國產業鏈意愿和投入力度顯著增強，有助于其借助資源優勢更好發展本國經濟，促進工業化，推動世界經濟均衡發展。不過，諸多限制措施的出臺，仍不可避免制約全球關鍵礦產等投資和產能的增長，加大供應安全風險。在大國競爭加劇、關鍵礦產需求旺盛的大背景下，近中期內“資源民族主義”可能持續走強，資源國對資源控制的力度和利益分成比例或將顯著提升；但從長遠和全球視角看，日趨溫和理性的“資源民族主義”的破壞力相對有限，同時也面臨國內外政治經濟規律等多因素制約，技術創新亦將不斷突破資源的約束，使得“資源民族主義”的滋長面臨越來越大的阻力。國際社會應積極推動資源合作“去政治化”，深化全球資源治理，相關企業應正視“資源民族主義”的長期性和反復性，積極化解投資風險，危中尋機。

對于中國而言，需要注意和警惕的是，部分國家的資源民族主義情緒可能被利用，卷入西方遏華排華的“陰謀旋渦”。美國和歐洲已經進入后工業化時代，對大宗傳統礦產的需求下降，對戰略新興礦產需求上升，難以避免激化國際競爭，西方或借機加速“去中國化”。與過去西方國家對“資源民族主義”的反對和對立態度相比，此輪“資源民族主義”在一定程度上得到了西方國家的寬容甚至支持。美國戰略與國際問題研究中心（ ＣＳＩＳ） 的格拉西林· 巴斯卡蘭（Ｇｒａｃｅｌｉｎ Ｂａｓｋａｒａｎ）和塞·麥克格迪（Ｃｙ ＭｃＧｅ?ａｄｙ）就認為，目前相當大比例的關鍵礦產出口到中國進行加工，使中國在價值鏈上擁有壟斷力量；如果剛果（金）、納米比亞、加納、津巴布韋和印尼等資源國有自己的加工能力，將助推世界關鍵礦產體系多元化，降低對華依賴?！百Y源民族主義不是美國最大的礦產問題，在礦產政策方面美國唯一最重要的戰略目標是減少對中國礦產加工能力的依賴。”美國國家安全顧問杰克·沙利文（Ｊａｋｅ Ｓｕｌｌｉｖａｎ）指出，“資源國出口禁令乍一看可能是敵對的，但它們代表著加強供應鏈安全、減少世界對中國加工的依賴、促進互利經濟發展的強大機會。美國將毫不含糊地承諾不會讓我們的朋友掉隊，我們希望他們加入我們?！睘榇驌糁袊陉P鍵礦產等方面優勢，西方國家加緊打造“排華”供應鏈，發展中資源國成為西方關鍵礦產“友岸外包”的主要目標，美歐表面上更積極迎合資源國發展自身產業鏈的愿望，打著支持發展、促進全球供應多元化的幌子，真實意圖卻是利用挑唆資源國成為對華競爭的工具。

責任編輯 鄧文科