人口年齡結構如何影響地方政府學前教育財政投入？*

［摘 要］ 近年來，我國人口呈現出持續的低生育率以及老齡化的變動趨勢。人口變動已成為影響我國學前教育事業發展最為重要的宏觀背景。為考察人口年齡結構對地方學前教育財政投入的影響，本研究運用雙重面板固定效應模型對2007—2021年全國30個省份的面板數據進行了分析。研究發現，適齡幼兒占比顯著地正向預測學前教育財政投入規模，負向預測生均學前教育財政投入水平。人口老齡化顯著地負向預測學前教育財政投入規模和生均學前教育財政投入水平。研究還發現，人口老齡化通過提高社會保障和醫療衛生支出的中介作用，負向影響學前教育財政投入規模。基于此，我們要特別警惕人口的少子老齡化帶來的學前教育財政投入水平下行風險，重視人民群眾對學前教育質量的需求，健全生均財政撥款制度，明確并逐步提升撥款標準；充分認識到公共資源的代際競爭，建立學前教育財政投入增長機制，提高學前教育財政支出效率。

［關鍵詞］ 人口年齡結構；學前教育財政；人口老齡化；代際競爭

一、問題提出

充足的學前教育財政投入是實現學前教育普及普惠、安全優質發展的重要前提。2010年以來，我國學前教育財政投入水平增長明顯，[1][2]學前教育財政性經費占GDP的比例已經從0.06%提高到2021年的0.23%。但是，目前我國學前教育財政投入仍然存在著不充分和地區間不均衡的問題。[3]我國《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》明確指出，要進一步推進學前教育普及普惠、安全優質發展，還需要“逐步提高學前教育財政投入水平”。推動學前教育財政投入水平持續增長，縮小學前教育投入水平的地區差異，有必要深入研究學前教育財政投入水平的諸多影響因素。

已有研究主要考察了財政分權、政府偏好、地方政府對學前教育的努力程度等制度性因素對省級政府學前教育財政投入水平的影響。[4][5]除此以外，人口也是影響學前教育財政投入水平的重要因素。當前，我國事實上進入了少子老齡化的社會，面對著一老一小照顧需求疊加的情況。人口年齡結構的變化很可能讓我國學前教育財政投入乃至學前教育事業發展面臨新的機遇和挑戰。人口年齡結構是指在一定時期、一定地區范圍內，不同年齡人口在全體人口中的比重。[6]在人口社會學領域，人口年齡結構可采用諸多指標進行定量分析，主要包括少兒人口系數、老少比、老年人口系數、人口撫養系數、年齡中位數、平均年齡等。[7]其中，依據過往的研究，與教育財政支出高度相關的人口年齡結構指標是適齡人口占比和人口老齡化的相關指標（如老年人口占比、老年撫養比）。

根據生命周期假說，人口年齡結構與居民消費需求有關，一個地區少兒人口占比在一定程度上決定了這一地區教育公共服務的需求總量。教育經濟學家靳希斌也指出，人口年齡構成越年輕，青少年比例越大，則適齡教育人口越多，相應地，教育投資規模就必須增加。[8]同時，也有研究指出，適齡人口占比的增長，很可能會導致教育資源稀釋，即生均教育資源的減少。[9]然而，適齡人口的變化是否會導致教育資源的稀釋，關鍵在于政府是否有效回應了民眾對教育的質量需求。若是，則生均教育支出會變高。[10]在過去的十幾年間，我國人口政策發生了重大變化，“雙獨二孩”“單獨二孩”“全面二孩”和“三孩”政策相繼出臺，帶來了出生人口和適齡幼兒數量的波動。與此同時，從長期來看，持續的低生育率使得學前教育適齡幼兒數量整體上呈現下降趨勢。[11]學前教育是我國教育體系的起始階段，生育率和新生人口的變動帶來的影響最先傳導到學前教育，因此，學前教育的公共決策要對人口年齡結構的變動保持足夠的敏感。適齡幼兒占比變化導致的需求變化，是否被地方政府識別和回應？在過去十多年間，地方財政是否回應了居民對學前教育的數量和質量的需求？如果地方政府對適齡幼兒占比變化的回應模式不變，生育率的持續下降會如何影響未來的學前教育財政投入規模和生均財政投入水平？對這些問題的回答將有助于我們更好地把握學前教育財政投入的可能走向，前瞻性地做好財政投入的規劃。

與此同時，自我國2000年進入老齡化社會（65歲以上老年人口占比為7.1%）以來，老齡化速度加快，有研究者估計，到2030年，我國將邁入超級老齡化社會。[12]對于中國這個擁有全球最大規模老年人口、人口老齡化進程大大超前于經濟發展水平的國家而言，人口老齡化對其社會經濟發展的影響亟須得到重視。[13]人口研究的學者已經發現，人口老齡化對諸如經濟增長[14]、勞動力供給[15]、技術創新[16]等社會經濟發展的多方面產生影響。同時，有學者指出，人口老齡化可能會導致分配制度結構的變化，并可能影響到未來一代的發展。[17]“養老還是養小”的代際競爭不僅可能出現在家庭內部，也可能會出現在社會領域。但是，也有學者認為，儒家文化倡導的尊老愛幼的價值觀根深蒂固地影響著中國的代際關系，使其趨向于互利和互助，而非競爭和排斥。[18]目前有關人口老齡化對基礎教育財政支出的影響結論也不一致，考察人口老齡化對學前教育財政投入影響的研究更為鮮見。當下，學前教育依然是教育體系中的薄弱環節，學前教育的公平和質量問題仍然十分突出。我們必須高度重視可能對學前教育事業發展構成挑戰的各種因素。因此，以實證研究檢驗人口老齡化對我國學前教育財政投入的影響，一方面能在學理上澄清中國社會中公共財政資源的分配是否存在“一老一小”的代際競爭問題。另一方面，如果存在資源的代際競爭問題，也能提醒決策者在公共資源稀缺的前提下積極應對可能的挑戰。

因此，本研究將探討人口年齡結構對地方學前教育財政投入的作用，考察在控制地方經濟社會發展水平的前提下，適齡幼兒占比與人口老齡化是否能夠對地方學前教育財政投入水平產生顯著影響。同時，研究也試圖探討作為遠端因素的人口老齡化，是否通過社會保障和醫療衛生支出，間接地對學前教育財政投入產生作用。

二、文獻綜述與研究假設

（一）適齡人口占比對學前教育財政投入的作用

國內外學者圍繞適齡人口占比對教育財政投入的影響展開了一系列研究。適齡人口是指特定社會、國家或地區中符合法定教育、勞動等方面的適齡要求的人口群體，教育的適齡人口占比則是指符合特定學段教育的年齡范圍內的人群占總人口的比值。適齡人口占比對教育財政投入的影響能夠得到理論的支持：適齡人口占比越高，意味著地區居民對教育的需求越高，在分權制度下，地方政府能夠有效識別地方居民對教育公共產品的高需求，從而將更多的財政資源分配到教育支出當中。針對適齡人口結構變動的大多數研究發現，適齡人口占比的擴大會導致教育支出規模的擴大。例如，一項對15個非洲國家的研究發現，適齡人口規模增加1%，將導致公共教育支出占比增加0.05%。[19]麥克馬洪（McMahon）等人的研究發現，無論在橫截面數據還是時間序列數據當中，適齡人口占比對教育支出占人均可支配收入之比都有正向的作用。[20]胡詠梅等分析24個國家1997—2019年的數據發現，學齡人口占比對公共教育投資有顯著的正向影響。[21]

但是，如果因變量不是支出規模而是生均教育財政支出水平，那么結論就不一定相同。事實上，適齡人口數量的增長，可能會導致有限的教育財政資源被稀釋。正如有學者指出，需求對生均教育支出的影響是不確定的：數量需求旺盛時，生均教育支出會降低，質量需求旺盛時，生均教育支出則會變高。[22]實證研究也支持這一論斷，一項在印度尼西亞的研究發現，適齡人口占比對地方教育財政支出占總財政支出的比值起到促進作用，但對生均公共財政支出卻起到了負向作用。[23]查特吉（Chatterji）等人2014年的研究也發現，適齡人口數量的擴大會導致生均教育支出的減少。[24]波特巴（Poterba）對美國州一級的面板數據研究則發現，適齡人口占比對生均公共教育支出沒有顯著影響。[25]考慮到在過去十幾年間，學前教育處于快速普及的關鍵時期，人民群眾日益增長的對學前教育的數量需求更加明顯，質量提升的需求在普及推進后才日益被重視。因此，我們推測地方政府更可能回應人口變動帶來的學前教育數量需求而非質量需求，并提出研究假設1：適齡幼兒占比對學前教育財政投入規模起正向作用，對生均學前教育財政投入水平起負向作用。

（二）人口老齡化對學前教育財政投入的作用

有關老年人口對教育經費影響的已有研究主要建立在公共選擇的中間選民理論基礎之上。中間選民理論認為，中間選民最偏好的公共產品的供給量，往往是多數規則下的政治均衡。由于老年人自身及家庭中的子女往往已經沒有教育需求，因此他們不太支持大量的公共經費投入教育領域，而更支持經費流向與個人利益密切相關的養老、醫療領域。在公共資源相對有限的情況下，流向養老和醫療等領域的資金越多，也會導致可用于教育的資金減少。[26]但是基于教育公共產品的代際外部性、代際利他主義理論[27]的設想，也有研究者認為，老年人也會支持教育公共支出。

實證研究的證據較多支持人口老齡化對教育經費的負面影響。例如，對美國K？鄄12教育公共經費面板數據進行的研究發現，老年人口占比與兒童人均教育支出的大幅減少有關。[28]一項對美國全國公立學校學區的面板數據進行分析發現，老年人口占比對學區層面的教育經費支出影響不大，但卻能顯著地抑制各州教育經費支出。[29]有研究進一步證明了老年人口占比增長和地區教育經費降低之間的因果關系。[30]一項在瑞士的調查研究發現了老年人更不愿意支持政府在教育上的投入。[31]當然，也有研究得出了不同的結論。[32]

我國是社會主義國家，西方的公共選擇理論并不十分契合我國的國情。地方政府在做出學前教育財政投入決策時，不太會在主觀上考慮該地區老齡化程度及其背后所反映的公眾需求。但是地方政府的財政決策卻在客觀上受到可用的財政資源的制約。人口的老齡化往往會帶來更高的養老、醫療需求，給地方政府帶來更大的財政壓力。事實上，根據發達國家的歷史經驗，為解決人口老齡化引發的社會經濟問題，政府往往會調整財政支出結構，將更多的公共資金投入健康保障領域，近十年來，我國也出現了類似的趨勢。[33]有研究已發現，我國省級的人口老齡化程度對公共教育支出強度有顯著的負面影響。[34]但是，實證研究的結論并不一致，也有研究指出，老年人口占比對教育財政支出具有顯著的正向影響。[35]因此，進一步厘清在我國背景下人口老齡化對教育財政的作用非常有必要。相對于義務教育階段和高中教育階段，學前教育是教育系統中最容易被忽視的階段，其經濟基礎最為薄弱，[36]財政投入的長效機制尚未建立和完善，[37]我們認為，公共資源“一老一小”的代際競爭，對學前教育的影響尤為顯著。因此，研究提出假設2：在控制其他條件的前提下，人口老齡化會負向影響學前教育財政投入規模和生均學前教育經費投入水平。

（三）社會保障與醫療衛生支出的中介作用

人口老齡化是影響地方學前教育財政投入的遠端因素，其作用機制主要基于公共資源配置的代際競爭。從經濟學角度來看，社會公共資源是有限的，人口老齡化最直接的表現就是全部人口中老年人的比重增加，老年人必然會占據更多的社會資源，社會資源在配置上將存在代際沖突。[38]當前，我國正在大力完善老年人口的福利保障制度。1996年，我國頒布《老年人權益保障法》，此后數次修正；2010年我國頒布《社會保險法》，建立了基本養老保險等社會保險制度，老年人口的福利保障制度不斷完善，其保障水平也不斷提升。隨著人口老齡化的進程，社會保障財政支出規模，特別是社會保障補助支出、行政事業單位離退休支出規模不斷擴大。[39]此外，人口老齡化也會帶來醫療等公共服務需求的提升?；谖覈〖墧祿膶嵶C研究已經發現，人口老齡化會增加社會保障和醫療衛生支出，影響基本公共服務的支出偏向。[40]

我國的基本公共服務支出主要由教育、社會保障與就業、醫療衛生這三項與人類基本生存與發展需求密切相關的支出構成，地方政府是承擔基本公共服務的主體。在地方政府具有生產性支出偏好的前提下，養老和醫療支出規模的提升，很可能會擠壓其他非生產性支出的規模。已有的研究主要考察了地方政府的生產性支出偏好對教育財政支出、學前教育財政支出的影響。[41][42]生產性支出偏好是指地方分權和“晉升錦標賽”造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”，公共教育這種外部性較強的準公共產品被投資性支出擠占。[43]因此，與此類似，隨著社會保障和醫療支出規模的提升，地方政府不得不形成老年友好型的公共服務支出偏向，在總體資源有限的情況下，很可能擠占教育支出當中剛性約束較弱的部分。學前教育作為具有空間外部性和效益遲滯性的準公共產品，[44]其投入具有顯著的溢出效應。人口流出地區擔心其投入可能主要惠及人口流入地區的人力資本發展，因此其學前教育投入動力往往不足。[45]因此，在教育支出當中，學前教育支出被擠出的可能性是最大的。基于此，研究提出以下假設——假設3：人口老齡化會增加社會保障和醫療衛生支出占比；假設4：社會保障和醫療衛生支出占比會負向影響學前教育財政投入；假設5：人口老齡化通過增加社會保障和醫療衛生支出對學前教育財政投入產生負向影響。

三、研究設計

（一）研究變量

1. 被解釋變量。

衡量學前教育財政投入水平的指標包括總體的投入規模和生均投入水平。本研究分別選擇了預算內學前教育投入占GDP的比例和生均預算內學前教育投入的對數兩個變量為因變量，分別考察學前教育財政投入的規模及生均財政投入水平。其中，生均預算內學前教育投入由預算內學前教育投入除以當年在園兒童數量得出。在檢驗模型穩健性時，我們將采用財政性學前教育經費占GDP的比值以及生均財政性學前教育經費來替代原有的被解釋變量。

2. 解釋變量。

解釋變量主要是人口年齡結構的相關變量。本研究主要采用了適齡幼兒占比指標和老齡化指標。其中，關于適齡幼兒占比，本研究以0～5歲幼兒占總人口的比例來衡量。選擇常住人口當中的0～5歲幼兒占比來衡量適齡幼兒占比的原因如下：首先，這是人口統計年鑒當中唯一可獲取的、準確的幼兒時期的人口數據；其次，該數據是常住人口數據，能夠反映幼兒隨父母跨省流動的情況（如果以出生人口推算適齡幼兒人數，則不能反映跨省流動的情況）；再次，3歲以下嬰幼兒托育需求逐步增長，同時，隨著3～5歲幼兒入園的壓力減少，更多的幼兒園有能力且愿意將服務向下延伸，越來越多的3歲以下幼兒進入幼兒園。

常用的老齡化指標則包括老年人口占比和老年撫養比。[46][47]參照已有的研究，[48][49]本研究使用老年人口撫養比（65歲及以上老年人口數量/15～64歲的勞動年齡人口數）的對數作為解釋變量考察人口老齡化是否會負向預測學前教育的公共財政資源。

3. 中介變量。

本研究所選用的中介變量為社會保障支出和醫療衛生支出占比。該指標由醫療衛生和社會保障支出除以地方財政一般預算內支出得出。

4. 控制變量。

根據已有研究，除上述變量以外，還有一些因素可能會對地區學前教育財政投入水平產生影響，因此，我們將下列因素作為控制變量列入回歸模型當中，以確定解釋變量和中介變量的作用。（1）地區經濟發展水平。一般認為，地區經濟發展水平是影響教育投入最重要的因素之一。[50]本研究以人均GDP的對數作為地區經濟發展水平的衡量指標。（2）地區產業結構。有研究者指出，地區主導的產業結構能體現出地方政府的偏好，從而影響政府安排財政支出的優先順序。第三產業占比較高的地區，政府會優先保障基礎教育、基本醫療等公共支出。[51]本研究以第三產業占比來衡量地區的產業結構。（3）地區居民受教育水平。居民受教lzw5wcmQAkUKfPUmDh5KyQ==育程度的差異，可能會導致其對公共品需求的差異。[52]受教育水平越高的人群越重視子女的教育，越傾向于涉及長遠利益的公共品。本研究也將居民受教育水平作為控制變量。（4）人口流動狀況。人口流動可能會改變人口分布，進而對學前教育投入狀況產生影響。例如人口流入地就可能存在對教育資源的擠壓和稀釋。有研究發現人口流動規模對流入地學前教育財力資源有顯著的負向影響。[53]本研究以流動人口占常住人口的比值衡量地區的人口流動規模，并作為控制變量納入回歸模型。

（二）計量模型設定

我們首先構建了基準模型（1）進行回歸，旨在考察適齡幼兒占比和人口老齡化對學前教育財政投入水平的直接影響。若β1為正，則說明適齡幼兒占比對地方學前教育財政投入有正向作用，若β2為負，則說明人口老齡化對學前教育財政投入水平有負向作用，可能會擠占可用于學前教育的公共財政資源。

BudgetPGDPit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （1）

lnpBudgetit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （2）

其中下標i代表30個省份（自治區、直轄市），t代表年份。BudgetPGDP和lnpBudget代表被解釋變量，分別表示學前教育預算內投入占GDP的百分比和生均學前教育預算內投入的對數，Childratio代表適齡幼兒占比，Eldraise代表老年撫養比，控制變量Control包括人均GDP的對數（lnpGDP）、第三產業占比（Third）、人口流動率（Mig）、地區居民平均受教育水平（Eduy）。

在基準模型的基礎上，我們采用了三步法，考察社會保障和醫療衛生支出（Wal）在人口老齡化對學前教育財政投入中所起到的中介作用。研究構建了新的面板回歸模型（如下）。

Walit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （3）

lnpBudgetit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Walit + β4Controlit + εit （4）

BudgetPGDPit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Walit + β4Controlit + εit （5）

如果老年撫養比對社會保障和醫療衛生支出的回歸系數顯著，且在包含社會保障和醫療衛生支出的模型中，中介變量的回歸系數顯著，同時老年撫養比的回歸系數相比之前有所降低，則說明中介變量具有部分中介作用；若加入中介變量后，老年撫養比的回歸系數變得不顯著，則表明中介變量有完全中介作用；若中介變量對學前教育財政投入的回歸系數不顯著，則說明中介效應不存在。

（三）分析方法

本研究使用Stata 18.0對數據進行描述性統計和回歸分析。研究分別建立了生均學前教育財政投入回歸模型的混合效應模型、固定效應模型和隨機效應模型。研究通過F檢驗，LM檢驗和Hausman檢驗確認應選取哪種模型。在得出模型結果以后，對面板數據的相應模型進行異方差Wald檢驗、自相關Wooldridge檢驗和截面相關Frees檢驗。對存在異方差、自相關和截面相關的模型，使用相應的方法對回歸模型的標準誤進行修正。同時，研究還替換了解釋變量和被解釋變量檢驗回歸模型的穩健性。

四、研究結果

（一）描述性統計與相關分析

本文所選擇的數據均為2007—2021年的數據，數據來自《中國教育統計年鑒》《中國統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》及EPS數據平臺。考慮到數據可得性，本研究選取了我國除香港、臺灣、澳門和西藏以外的30個省（自治區、直轄市），共450個樣本。如表1所示，研究首先對涉及的被解釋變量、解釋變量、中介變量和控制變量進行了描述統計。

為了初步評估模型變量之間是否存在潛在的共線性，本文首先檢驗了變量間的相關關系。研究發現，本研究選擇的變量當中，任意兩個變量之間均不存在0.8以上的相關系數，因此初步判斷不存在嚴重的共線性問題。隨后，研究者通過OLS模型的VIF值對多重共線性的程度進行了進一步評估。分析發現，自變量、控制變量和中介變量VIF最大值為4.54，平均值為2.67，遠低于通常認為的多重共線性閾值。因此，可判斷本研究的數據不存在嚴重的多重共線性問題。

（二）人口結構對學前教育財政投入水平的作用

研究首先探究了全國范圍內適齡幼兒占比和人口老齡化對學前教育財政投入規模和生均投入水平的影響。研究分別使用了混合效應模型（OLS）、固定效應模型（FE）和隨機效應模型（RE）三種回歸模型。不同模型的回歸結果見表2。

就學前教育財政投入規?；鶞驶貧w模型來看，F檢驗[F（29，400）=2 896，p<0.001]，LM檢驗（p<0.001）和Hausman檢驗（p<0.001）發現，應當選擇固定效應模型。同時，分析發現該面板數據存在著異方差、自相關和截面相關的問題。因此，我們采用了Driscoll？鄄Kraay標準誤來調整估計量的標準誤。[54]我們在學前教育生均投入水平的模型分析中，也發現了類似的數據問題。為應對數據中的異方差、自相關和截面相關問題，我們同樣采用了Driscoll？鄄Kraay標準誤。

研究發現，在控制了其他可能因素以后，適齡幼兒占比對于地方政府學前教育財政投入規模的正向作用在0.1水平上顯著（β=2.665，p=0.068），對生均學前教育財政投入水平起到負向作用，且在0.1水平上顯著（β=-3.352，p=0.062）。研究假設1得到證實。與此同時，老年人口占比無論是對地方政府學前教育財政投入規模（β=-1.760，p<0.001），還是生均學前教育財政投入水平都顯著為負（β=-2.920，p=0.007），二者均在0.01水平上顯著。研究假設2也成立。

（三）人口結構對學前教育財政投入的作用機制

研究還依據三步法對社會保障和醫療衛生支出在人口老齡化對學前教育財政規模和生均學前教育財政投入水平的關系上所起到的中介作用進行檢驗。研究結果的第二部分已表明，在不加入中介變量的情況下，人口老齡化對學前教育財政投入規模和生均學前教育財政投入水平的負向作用。研究進一步考察了在控制其他變量的情況下，人口老齡化對中介變量的作用。同時，也分析了在引入中介變量以后，人口老齡化對學前教育財政投入規模的作用。分析結果如表3所示，老年撫養比對社會保障和醫療衛生支出占比起到顯著的正向作用（β=0.174，p<0.001），這說明，老年撫養比的提升會帶來社會保障和醫療衛生支出占比的提升。在基準模型中加入了社會保障和醫療衛生支出占比的變量以后，老年撫養比（β=-1.615，p<0.001）以及社會保障和醫療衛生支出占比（β=-0.836，p<0.001）均顯著地負向預測學前教育預算投入占GDP的比值，且老年撫養比在完整回歸模型中的系數要小于其在基準回歸中的系數（β=-1.760，p<0.001）。由此可知，三步法檢驗發現社會保障和醫療衛生支出占比在人口老齡化和學前教育財政投入規模的關系中起到了部分中介作用。然而，研究還發現，社會保障和醫療衛生支出占比對生均學前教育財政投入水平并沒有顯著作用，因此，其并未在人口老齡化與生均預算內學前教育財政投入的關系間起到中介作用。

隨后，研究還采用了自舉法（bootstrap）對中介效應進行檢驗。通過設定了1 000次bootstrap重采樣，并固定個體和固定年份以后，研究發現，社會保障占比在老年人口占比與學前教育財政投入規模的關系中起到顯著的中介作用（β=-0.145，p=0.015），其間接效應的置信區間為[-0.262，-0.028]，不包括0；直接效應也顯著為負（β=-1.615，p<0.001），直接效應的置信區間為[-2.264，-0.966]，不包括0。社會保障占比在老年人口與學前教育財政生均投入水平的關系中起到的中介作用不顯著（β=0.163，p=0.321），間接效應的置信區間為[-0.160，0.486]；直接效應顯著為負（β=-3.083，p=0.016），直接效應的置信區間為[-5.604，-0.562]，不包括0。

（四）穩健性檢驗

本研究替換了被解釋變量和解釋變量來檢驗回歸模型的穩健性。我們將被解釋變量替換為學前教育財政經費，以進行穩健性檢驗。分析發現，替換后的變量間關系與基準回歸模型中的變量符號和顯著性完全一致。此外，我們還替換關鍵解釋變量老年撫養比為老年人口占比。分析結果發現，主要解釋變量和控制變量回歸系數的方向和顯著性水平與替換之前基本一致。因此，可以認為本研究的回歸結果具有穩健性。穩健性檢驗結果如表4所示。

五、討論

（一）適齡幼兒占比對學前教育財政投入的作用

本研究證實，適齡幼兒占比能正向預測學前教育財政投入規模，但是負向預測生均學前教育財政投入水平。這與印度尼西亞、泰國等國展開的有關適齡人口與生均教育財政經費支出關系的研究結論較為一致。[55][56]2007—2021年間，我國學前教育事業處于快速普及的時期，同時適齡幼兒占比隨著生育政策的變遷有所波動。我們的研究發現，地方政府能識別和回應居民對學前教育的數量需求。這符合分權制度下對于地方政府管理公共事務優勢的預期。

但是，從生均財政經費隨著適齡人口增長而稀釋的研究結果來看，地方財政未能有效回應居民對學前教育的質量需求。過去的十多年間，中央和地方學前教育財政投入經費大幅度增加，但仍然存在適齡幼兒增加帶來的教育資源稀釋的問題?？赡艿脑蚴牵凇耙钥h為主”的財政體制下，各地基礎教育的投入主要取決于當地經濟發展水平和財政收支狀況，[57]以經濟條件“看菜下飯”“有多少錢辦多少事”的傾向仍然存在，沒有在明確學前教育質量和目標的基礎上進行學前教育經費的決策。[58]在一定的財政資源劃分給學前教育以后，適齡人口越多，就意味著每個幼兒獲得的學前教育財政資源越少。假如我國學前教育財政投入能夠主要以生均財政撥款的形式進行，由于財政撥款標準是既定的，那么人口的變化則不會帶來明顯的生均財政經費的變化。但目前公辦園生均公用經費標準和普惠性民辦園財政補助標準偏低，補助未能覆蓋部分普惠性幼兒園，[59]且主要的財政投入仍然是以固定的、以在編教師數量的形式預算和下撥的，因此，在當前控制編制總量的背景下，當適齡幼兒尤其是在園幼兒數量上升時，就會導致生均學前教育財政投入水平的下降。

從本研究建立的基準回歸模型來看，適齡幼兒占比正向預測學前教育財政投入占GDP的比值，負向預測學前教育生均財政經費。在現有財政投入體制不變的前提下，生育率下降導致的適齡幼兒數量的走低，學前教育財政投入占GDP的比值存在下降的風險。我國在園幼兒和適齡幼兒數量在2020年達到頂峰，此后連續三年下降。事實上，我國的學前教育財政性經費占GDP的比值已經從2020年的0.25%回落到2021年的0.23%。我國學前教育財政投入的現有水平仍遠低于“歐盟幼兒保育網絡”（European Commission’s Childcare Network）、經合組織、聯合國教科文組織等機構提出的學前教育公共投入占GDP比例不少于1%的期望。[60][61]如果該比值進一步下降，將在很大程度上威脅學前教育服務和保障體系的良好運轉。[62]

值得注意的是，隨著適齡幼兒人數的減少，盡管生均財政投入可能會增長，但這并不意味著學前教育財政投入能夠支持更高質量的學前教育。事實上，隨著適齡人口的減少，不少班級、園所出現了小規模運轉的狀況，這將導致學前教育生均成本的提高。舉例而言，原本幼兒園的建設經費、房租、大型修繕等費用由300名幼兒分擔，假如在園幼兒人數下降到150名，這部分生均成本就將翻倍。隨著適齡幼兒人數下降而導致的生均財政經費的提高，是一種虛假的“富?！保皇菍Ω哔|量學前教育需求的主動回應，未必能夠覆蓋因人口減少而增高的生均成本。

（二）人口老齡化對學前教育財政投入的作用及其機制

與其他支持代際資源競爭的研究相似，[63][64]本研究同樣發現，老年撫養比對學前教育財政投入規模和生均學前教育投入水平均起到負向的作用。這一研究發現為“一老一小”的資源競爭提供了實證依據。事實上，盡管我國深受尊老愛幼的儒家傳統文化的影響，但是，在公共資源稀缺的前提下，資源代際競爭的客觀事實仍然存在。本研究發現與顧佳峰的研究結論相悖，[65]可能的原因是：其一，后者使用的是2000年人口普查數據，是新中國成立后“老少撫養比”最低的人口紅利峰值期，以此時期的數據分析代際競爭對基礎教育公共經費產生挑戰的問題并不合適。其二，該文分析的因變量是基礎教育財政支出，而本研究則考察的是學前教育財政支出。與其他學段相比，學前教育的財政資源被擠占的可能性更大。首先，由于新生兒人口減少的沖擊最早傳導到學前教育階段，一些地方政府會以此為由，減少對學前教育的投入。更為重要的是，學前教育財政投入剛性約束要遠遠低于義務教育階段，長效的財政投入增長機制尚未建立，在追求升學率政績的地方政府眼中，學前教育的重要性要遠低于高中階段的教育。可以預見，隨著我國人口老齡化程度的進一步增強，這種代際資源的競爭還會對學前教育財政投入水平產生更大的沖擊和挑戰。未來，我們不僅在家庭內部面臨著“養老還是養小”的代際沖突，在財政資源分配時，也客觀上存在著資源的代際競爭。

人口老齡化究竟是如何引發公共資源配置的代際沖突的？國外研究大多是基于“中位選民理論”來進行解釋的。老年群體通過“用手投票”和“用腳投票”等形式影響地方公共資源分配的決策。但是我國的制度背景和人口老齡化的特征與發達國家存在很大差異。[66]因此，老年人口占比對學前教育財政投入的負向影響可能更多由其他機制實現。與老齡化對地方財政可持續性[67]和生態可持續性作用機制[68]的研究類似，本研究也發現了老齡化對學前教育財政投入規模的影響可以通過社會保障和醫療衛生支出占比這一變量產生作用。如前所述，我國養老保障體系在不斷完善，建立了城鄉居民低保、基本醫療和基本養老的社會保障體系。在養老保障體系不斷完善和養老保障水平穩步提高的背景下，人口老齡化就將帶來社會保障支出和醫療保障支出規模的擴大。事實上，與很多研究者推測和驗證的結果一樣，[69][70]本研究也檢驗并支持了人口老齡化對社會保障支出的正向作用。同時研究也發現，一般預算支出中社會保障和醫療衛生支出占比的傾向會顯著地負向影響學前教育財政支出規模。換言之，這種社會保障和醫療衛生的支出偏向會擠占學前教育財政資源。這種擠占效應類似于生產性支出對準公共產品的擠占。我們已經可以在其他物力資源方面，窺見養老服務擠占學前教育的風險。隨著當前少子老齡化的程度加深，我們在中部某省市進行調研時，已經有一些地區提出將入園需求較少區域的小規模幼兒園整體移交至衛健部門提供養老服務，將幼兒園的教育用地轉換為一種更為靈活的用地形式，用于養老服務。

六、政策建議

十余年來，我國學前教育事業取得了長足進步，但仍然存在優質普惠資源供給不充分、發展不均衡等諸多問題。從本研究的結果來看，人口的少子老齡化很可能帶來學前教育財政投入水平下降的風險，存在造成學前教育事業滑坡的隱患。對此，我們需要充分警惕并審慎應對。

（一）重視學前教育質量需求，健全基于成本核算的生均財政撥款制度

相較于學前教育質量需求，目前地方政府主要回應的仍然是學前教育的數量需求。在我國學前教育進入全面普及時代以后，質量提升已經成為重要任務。[71]學前教育的質量與生均成本顯著相關，[72]優質的學前教育需要充足的財政經費的支持。為了回應人民群眾對學前教育質量日益旺盛的需求，政府需要健全基于成本核算的學前教育生均財政撥款制度。

針對當前部分地區生均財政撥款標準偏低、差距過大、僅能用于公用經費支出等問題，首先應當提高生均財政撥款標準，制定全國統一的普惠性幼兒園財政撥款標準或生均公用經費基準定額標準，各省依照不低于全國底線的要求設定該省的生均撥款標準，[73]對農村地區、偏遠貧困地區的普惠性幼兒園，以及長期投入不足的公辦性質幼兒園，提高補助標準。[74]同時，所需經費參照義務教育，按照一定比例由中央和地方進行分擔。其次，應當打破公辦園投入與教師編制捆綁的既有路徑，基于幼兒生均必要成本的科學核算，在合理確立政府分擔比例的基礎上，建立能保障學前教育可持續發展的生均財政撥款機制，所撥經費應該能夠用于幼兒園的公用開支和人員開支。隨著在園幼兒人數的減少、小規模班級和小規模幼兒園數量的增加，學前教育生均成本還將提升。因此，要能夠支持一定質量的學前教育發展，生均財政撥款標準還需要隨之持續提高。

未來，我國的生均學前教育財政撥款制度應該與質量需求建立更緊密的聯系。例如，可采用美國、英國、澳大利亞等OECD國家在基礎教育階段廣泛使用的“學生需求驅動”的教育財政公式撥款模式，[75][76]科學制定“大生均”（即覆蓋生均公用經費的生均撥款綜合標準）。公式撥款一般考慮學生特征（如特殊需要兒童、貧困兒童）、班級特征（如年級、班級規模）和學校特征（如偏遠情況、學校規模）等確定撥款標準，在一定的生均撥款標準基礎上乘以學生數量，就可以計算該學校獲得的撥款數額。OECD指出，設計良好的公式撥款在某種條件下，是最有效、最公平、最穩定、最透明的撥款方式，[77]是能夠真正有效回應兒童發展需要的撥款方式。學前教育的公式撥款，應以學生數為標準，充分考慮不同幼兒園的質量水平、地區特點（如偏遠狀況、經濟發展狀況）、生源特點（如特殊需要、家庭經濟狀況）等，給公式撥款的各類因素賦予不同的權重。

（二）考慮公共資源代際競爭，實現學前教育投入穩定增加、有效使用

本研究發現了老年群體和學生群體（幼兒群體）之間爭奪公共財政資源的代際競爭。據預測，在21世紀中葉前，我國人口老齡化的趨勢愈加明顯，[78]且未來改變人口結構的可能性非常有限，[79]幼兒群體和老年群體之間的資源爭奪會更加激烈。當前，我國學前教育發展仍然面臨普惠性資源不足、教師隊伍建設滯后、保教質量有待提高等諸多問題，為學前教育提供充足的財政投入才能滿足人民群眾日益增長的對普惠優質學前教育資源的需求。同時，要推動“人口紅利”向“人才紅利”轉變，需要把教育強國建設作為人口高質量發展和提高人口素質的關鍵。政府要充分考慮到可能的公共資源代際競爭，重視一切可能對學前教育事業發展帶來挑戰的因素，其中當然也包括人口老齡化對學前教育公共投入可能帶來的挑戰。面對人口老齡化難以逆轉的趨勢，政府要基于人口社會調查、教育財政和社會福利保障等相關領域數據加強監測和評價，準確把握人口老齡化問題對學前教育公共投入的挑戰和影響。[80]

地方政府要明確長期發展戰略目標，在回應老年群體對公共資源需求的同時，還應該看到學前教育具有代際的正外部效應，即投入到學前教育的公共資源不僅讓幼兒及其家長受益，也能夠通過提高社會經濟效益和創造力，讓老年群體獲益。此外，幼兒群體是未來的社會成員，從社會可持續發展的角度來說，地方政府要保證當代居民的需求滿足不以犧牲未來社會成員的利益為前提。在增加公共養老金開支的同時，也要適當增加學前教育公共支出，加快人力資本增長，以實現經濟社會可持續發展。[81]我們需要借鑒相關法律中對教育財政經費“增長”的要求，明確各級政府學前教育財政投入應當逐步增長，學前教育財政性經費在教育財政性經費中應占據合理比例。

考慮人口老齡化帶來的相關公共服務支出的剛性增長很可能會威脅學前教育投入規模和生均投入水平，我們還應當不斷提高學前教育財政的支出效率，調整學前教育財政支出結構。學前教育是人員密集型行業，根據國外學前教育成本研究報告，人員成本至少要占到總成本的70%以上。[82]而OECD國家學前教育資本性支出一般都在總支出的10%以下。①2021年，我國的預算內學前教育經費中資本性支出的比例為18.28%，部分省份資本性支出比例仍超過40%。②考慮到當前新生人口下行的中長期背景，各地要根據人口發展趨勢對學前教育資源進行科學合理的規劃布局，避免在幼兒園學位富余的區域大量興建、擴建幼兒園，對園舍進行重復性投入、豪華型建設。應切實將投入重點轉向運轉和質量上來，提高非在編幼兒園教師的待遇并加強幼兒園教師培訓。此外，還要加強對財政經費使用過程的監管，建立健全學前教育財政投入績效評估體系，開展結果導向的績效問責。

注釋：

①2020年，OECD國家平均資產性支出占比為8%，根據OECD.Stat網站數據計算得出。

②根據《中國教育經費統計年鑒2022》計算得出。

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How Does Age Structure of Population Affect Local Government’s Expenditure on Early Childhood Education？ —A Study Based on Provincial Panel Data From 2007 to 2021

LIU Ying， SUN Bing， LIU Qian

（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing 210097 China）

Abstract： The past few years have witnessed a steady decrease in birth rates and an increasing elderly population in China. The demographic shift has become a vital macro？鄄level factor affecting the development of early childhood education（ECE） services in the country. To investigate the impact of demographic factors on public funding for ECE， this research utilized a two？鄄way panel fixed？鄄effects model to analyze panel data from 30 provinces in China between 2007 and 2021. The research found that the proportion of preschool？鄄age children significantly positively predicts the scale of public funding and negatively predicts per？鄄student public funding. The population ageing significantly and negatively predicts both the scale of public funding and the level of per？鄄student public funding in ECE. The study also discovered that the population ageing negatively impacts the scale of fiscal investment in preschool education through the mediation roles of higher expenditures on medical health and social security. Thus， we should be particularly alert to the downside risks to the level of financial investment in ECE arising from the ageing of the population with fewer new？鄄born children. It is also suggested that people’s demand for the quality of preschool education should be valued， and the per capita financial allocation mechanism should be improved. It is necessary to recognize the potential intergenerational competition for the use of public resources， establish a growth mechanism for fiscal investment in ECE and enhance the efficiency of fiscal expense.

Key words： age structure of population； early childhood education finance； population ageing； intergenerational competition

（責任編輯：熊燦燦）