中國共產黨百余年農地政策的演變經驗與啟示

農村土地政策關乎農民權益、農村社會政治穩定。中國共產黨歷來高度重視農地政策創新，注重利用農地政策“杠桿”撬動民族復興的車輪，探索了盤活農地資產、實現農民富裕的有效途徑。梳理中國共產黨百余年農地政策演變，總結農地政策演變的經驗，有利于從黨的百余年農地政策中汲取智慧，最大限度為全面推進鄉村振興提供保障。

一、黨百余年農地政策演變歷程

從各個歷史時期來看，農地政策幾經變遷，呈現出不同的特征。

（一）新民主主義革命時期

這一時期的農地政策依據革命形勢的變化，主要分為四個階段。第一階段為大革命時期，黨陸續提出“規定限制田租率的法律”“限制私人地權在若干畝以內”的主張。第二階段為土地革命時期，土地政策主要以“沒收地主土地”為特征。1928年井岡山《土地法》規定“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，1929年興國《土地法》把這一規定改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，保護了中農的合法權益。第三階段為抗日戰爭時期，1937年《抗日救國十大綱領》正式將減租減息政策確定為黨在抗戰時期的土地政策。之后又調整為“要求地主減租減息又規定農民部分交租交息的兩重性政策”。第四階段為解放戰爭時期，1947年《中國土地法大綱》明確規定：廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。

（二）社會主義革命和建設時期

1949—1953年，中國共產黨在全國開展了轟轟烈烈的土地改革運動，農民真正成為土地的主人。隨著社會主義改造的完成及小農經濟劣勢的凸顯，農地制度面臨第二次調整——農村合作化運動。1953年前后，農村出現了農業生產互助組，在農忙時節進行換工互助，解決了勞動力、畜力、農具不足的困難。在互助組的基礎上，初級農業合作社出現，農民以土地入股參加合作社，但此時土地的所有權仍在人民手中。1955年，高級合作社出現，在所有權收回以及集體合作經營的條件下，農民失去了對農地的所有權與自主經營權，土地制度開始由農民土地所有制轉變成社會主義公有制。1958年，農業生產合作社改組人民公社，農地的權屬進一步上升到公社層面。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期

黨的十一屆三中全會后，發端于安徽小崗村的“大包干”生產責任制開啟了全國農地制度的改革。1982年家庭聯產承包責任制正式確立，農地的所有權歸集體，農民享有承包經營權。此后，中央不斷強化政策和法律保障，完善和穩定家庭聯產承包責任制。一是通過延長土地的承包期來穩定承包關系。農戶對土地的承包期從1984年中央一號文件規定的“十五年以上”到1993年“再延長三十年不變”。二是出現了從“禁止”到“鼓勵”再到不斷完善的土地流轉政策轉變。家庭聯產承包責任制確立之初，并不允許農戶對承包地進行買賣、出租、轉讓。直到1984年開始鼓勵土地逐步向種田能手集中，1993年允許土地使用權依法有償轉讓，2002年之后，農村土地流轉的方式多樣化，允許以轉讓、轉包、互換、出租等形式自愿、有償流轉。

（四）中國特色社會主義新時代

黨的十八大以來，中國共產黨以土地制度改革為抓手，深化農村改革。一是實行“三權分置”改革，創造性地實現了土地所有權與承包權、經營權的“三權分置”，即所有權歸集體，承包權歸農民，經營權則開放搞活。二是穩定農地承包關系，開展農村土地承包經營權確權登記頒證，解決了對承包土地面積、區域劃分不明晰的問題，健全了對承包土地的物權保護。三是再次延長土地承包期。黨的十九大明確第二輪土地承包到期后再延長三十年，這將我國農村土地承包期限穩定在七十五年（從第一輪土地承包開始算起），意味著當前土地集體所有、農戶承包經營的農村經營體制將長久不變。

二、黨百余年農地政策演變的經驗

梳理黨百余年農地政策演變歷程，可以看出，黨的百余年農地制度歷經艱辛探索，但也積累了豐富的經驗。

（一）為黨的中心任務服務

百余年來，黨的農地政策不斷圍繞各個歷史時期的中心任務進行調整，解決社會主要矛盾。新民主主義革命時期，土地改革實現了“耕者有其田”，動員了廣大農民投身革命，為奪取中國革命的勝利提供了人力和物力保障。社會主義革命和建設時期，通過土地革命和農業合作化改造，調整農民和土地的關系，建立集體所有制經濟，推進了社會主義建設。改革開放和社會主義現代化建設新時期，探索家庭聯產承包責任制下“兩權分離”的農地政策，用較短的時間解決了“飯碗”問題，使人民擺脫貧困，盡快富裕起來。“兩權分離”使得農村剩余勞動力轉移，促進了二、三產業蓬勃興起，推動中國經濟逐漸步入現代市場經濟運行的快車道。黨的十八大以來，中國共產黨通過土地“三權分置”改革，進一步調整農民和土地的關系，重視“三農”工作，為社會主義現代化強國奠定基礎，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的物質基礎。

（二）堅持以人民為中心

百余年來，中國共產黨的農地政策隨著各歷史時期的中心任務不斷調整，但賦權農民、富裕農民一直是主題主線。

一是注重保障農民權益。土地革命推翻了封建土地所有制，以確權頒證的形式保障農民的土地權益。擺脫了剝削和壓迫的農民，基本生存權得到保障，政治地位也得到提高，積極參與到民主政治實踐當中。家庭聯產承包責任制使得農戶在自己的承包地上有權調整農業生產結構，財產支配和經濟自主權都得到保障。新時代“三權分置”拓寬了農民的增收途徑，讓廣大農民平等地參與現代化進程、分享現代化成果。百余年農地政策演進中農民權益不斷變化，呈現出“沒有權利→權利模糊→權能分離→權能拓展”的漸進軌跡。

二是注重發揮農民的主體性。新民主主義革命時期耕者有其田的農地政策，在提高農民勞動積極性的同時，激勵了農民發揮主體性參與到革命斗爭當中。淮海戰役當中，解放區人民的支前運動就是最好的例證。發端于安徽鳳陽小崗村的包產到戶、包干到戶再到逐步建立起的家庭聯產承包責任制，體現了黨尊重人民的首創精神，喚醒了廣大人民勞動的熱情。新時代“三權分置”通過穩定農民的土地承包權、自主化農民對土地的經營和流轉的選擇權，進一步明晰了農民的主體地位。

（三）堅持提高農業生產效率

農地政策歷經多次調整，但始終堅持牢牢守住一條農業發展的“生命線”，那就是解放和發展生產力，提高農業生產效率。新民主主義革命時期，土地革命實現了農民土地所有制，極大激發了億萬農民的生產積極性，農業勞動生產率極大提高。社會主義革命和建設時期的農業合作化運動，雖然受到了錯誤思想的左右，但其發展集體經濟、解放農村生產力的意義仍不容忽視。改革開放初期，家庭聯產承包責任制賦予農民相對獨立的經營權利，農戶生產積極性空前高漲，農業勞動生產效率極大提高。通過允許土地流轉支持農地適度規模經營，解決了農地細碎化的困擾，更為農田水利設施機械化創造了條件，農地生產效率進一步提升。新時代農地制度改革對農民土地承包權能作出了新的政策規定，賦予經營權獨立的權能，鼓勵家庭農場、種植大戶、龍頭企業等新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，推動了農業的標準化和產業化經營，提高了農業的生產效率。

三、黨百余年農地政策的啟示

農地政策調整只有進行時，沒有完成時。黨百余年的農地政策變革經驗可以為當前農地制度的制定與完善提供思想指引與。

（一）為實現中國夢服務

當前，黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。農業強國是社會主義現代化強國的根基，“沒有農業強國就沒有整個現代化強國；沒有農業農村現代化，社會主義現代化就是不全面的。”為此，農地政策調整同樣應當在黨的領導下，立足于當前我國的基本國情服務于新時代中國特色社會主義總任務。

在新的發展階段，中國共產黨要始終為農地政策調整把準方向、確定基本內容，提供科學指引。與此同時，農地政策調整必須立足國情，實事求是。當前，我國是世界上最大的發展中國家，但農業經營規模小，且小農戶家庭經營仍將是我國農業的基本經營方式，“大國小農”是我國的基本國情農情。因此，新時代農地政策的調整必須著力處理好發展與變革、守正與創新之間的關系，在繼續穩定與完善家庭聯產承包責任制、保持農村承包關系長久不變的基礎上，積極探索實現承包權和經營權的多種形式。

（二）始終貫徹“以人民為中心”的發展理念

新時代農地政策調整應當持續深化以人民中心的發展理念，保障農民權益，發揮農民的主體性作用。進一步完善“三權分置”，明晰農地權屬，包括將農地所有權、承包權、經營權以及相關衍生權屬合約化，對各類權利的邊界、行使主體以及附著利益等進行明確的界定，將相關活動與交易置于市場運行系統內，即做到“產權明細化，權能完整化”。促進農地合理流轉，對農地適度規模經營予以扶持，培育多種類型的經營主體，進一步放活農民，放活土地，拓寬農民增收致富的渠道。

（三）著力處理好生產力與生產關系之間的矛盾

新時代農地政策調整應當持續深化解放和發展農村生產力的邏輯主線，破除制約生產力發展的桎梏，使得新時代的生產關系適應于生產力的發展。將閑置土地有效規劃和利用，提升土地資源利用率，最大限度發揮土地生產潛力。通過土地整合，將零散的小塊土地整合成大塊耕地，方便機械作業，提高農業生產效率。一方面著力培養新型職業農民，提高農業經營報酬，吸引有文化、善經營、懂技術和有社會責任感的青年人才投身農業，另一方面改革農地政策，尋找應對小農戶與大農業有效對接的實現形式。將適度規模化農業生產與農業科技融合，為農業插上科技的翅膀，向科技進步融入現代農業要效率。

四、結語

土地政策變遷的歷史一定程度上體現了農業農村的發展歷程，中國共產黨注重利用農地政策創新保障農民權益、調動農民生產積極性，從而服務于各個歷史時期主線任務。新征程上，應當繼承和發揚百余年來農地政策演變的基本經驗，堅持守正創新，進一步探索“三權分置”的更多實現形式，助力鄉村全面振興，服務于中國夢。

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【基金項目】山西省高等學校哲學社會科學研究項目：鄉村振興視域下數字鄉村治理路徑的研究（2023W098）。

（作者系太原科技大學馬克思主義學院助教）

責任編輯/陳 影