鄉村旅游民宿發展的法律監管：問題與對策分析

摘 要：民宿服務以其個性化和豐富多樣性，贏得了大眾的喜愛，為民宿產業帶來了可觀的經濟收益。然而，在民宿業的持續發展過程中，其自身存在的問題也開始逐漸顯現。由于不同經營者的管理水平參差不齊，導致各地民宿的服務質量存在顯著差異，使得消費者的合法權益難以得到保障。現階段，關于民宿行業的法律規范尚不健全，致使許多民宿經營在法律監管之外游離。鑒于此，迫切需要加強民宿領域的立法建設，通過法律的力量來規范和監督民宿行業的發展，進而推動其健康有序地發展，為旅游業等經濟領域注入更為強勁的動力。文章就鄉村旅游背景下民宿發展的監管問題進行探究，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：鄉村旅游；民宿發展；法律監管

中圖分類號：F304.1 文獻標識碼：A

基金項目：2024年河北省文化藝術科學規劃和旅游研究項目：河北省鄉村民宿發展的法律規制（HB24-YB112）。

引言

近年來，鄉村旅游在多產業融合的推動下，發展成效日益顯著。《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出了要“實施鄉村休閑旅游精品工程，推動鄉村民宿提質升級”的重要任務。這已經是鄉村民宿連續兩年被納入中央一號文件的關注范疇，充分體現了在新型鄉村旅游發展格局下，鄉村民宿正逐漸嶄露頭角，并為鄉村旅游的發展注入了新的活力。鄉村旅游已經從傳統意義上的“住宿民居”，通過多元業態的復合模式和發展態勢，成功轉型為鄉村旅游中的“新產品”和“新業態”[1]。當前，現有的法律體系未能跟上民宿產業的蓬勃發展步伐。從民宿興起之初，就陷入了一個頗為尷尬的境地。因為缺乏一個清晰、一致的目標，民宿主體不僅難以順利進入市場，還面臨著監管不健全等種種困擾。因此，如何解決好民宿發展的監管問題成為監管部門的重要工作。

一、民宿發展中的法律監管問題分析

鄉村民宿是經營者結合地域特色、自然景觀及農林牧漁等生產活動，為游客提供家庭式鄉野住宿體驗的一種服務方式。與傳統酒店、旅館或農家樂不同，民宿強調為游客提供獨特且貼心的個性化服務。在2020年發布的《關于支持新業態新模式健康發展，激活消費市場帶動擴大就業的意見》中，“共享住宿”這一概念首次被正式寫入該文件。然而，值得注意的是，政策文件和行業標準并不具備法律的約束力，無法對民宿產業的實際發展產生法律層面的規范作用。由于缺乏明確且具體的法律定位，民宿在經營過程會遇到的一系列問題往往面臨著無法可依、監管困難的尷尬局面，相關法律體系也亟須進一步建立和完善[2]。

（一）監管立法不完善

立法不完善及現行法律法規與民宿產業發展之間的不匹配，已成為制約民宿行業進一步發展的關鍵因素。自民宿這一新興業態誕生以來，就因其獨特的法律定位問題而陷入尷尬的境地。缺乏明確的定位，導致民宿業在面臨市場準入和行政監管時遭遇重重阻礙。

在我國，雖然《旅游法》為旅游經營提供了一定的保障，但關于民宿的具體規定卻多由省級有關部門根據情況制訂。隨著民宿業的迅速崛起，各地紛紛出臺相關管理辦法或指導意見，試圖規范這一行業。然而，這些地方性規定往往存在較大的差異，甚至在某些方面產生沖突，這就要求相關行政監管部門要堅持以問題為導向，在推動民宿行業發展的同時，注重維護市場秩序和保障安全底線。運用地方出臺法規條例、制訂行政規范性文件等制度創新手段，明確國家政策的適用標準，逐步解決在執法過程中遇到的難題，從而規范民宿經營者的行為。

2017年，住房和城鄉建設部、公安部、國家旅游局聯合印發了《關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》（以下簡稱《導則》）試圖為民宿行業制訂統一的準入和消防安全標準。然而，《導則》在實施過程中卻暴露出諸多問題。其中，一些硬性指標過于刻板，導致部分具有地域特色的民宿無法達標，進而喪失了其獨特的文化魅力。

此外，《導則》在試行期間還引發了不少爭議。以大理洱海為例，近70家民宿因不符合《導則》規定而被關停，給當地民宿經營者帶來了巨大的沖擊。這一事件不僅反映了法律法規亟須與民宿監管相匹配，還凸顯了該制度與各地實際情況之間出現脫節。

（二）監管機構的法律規定不統一

監管法律的不統一和監管機構的分散性，已成為阻礙民宿業健康發展的重大難題。當前，民宿業的管理涉及多個行政部門，包括消防、公安、工商、食品藥品監督及旅游等。然而，由于這些部門間不存在隸屬關系，并未充分發揮各自的管理職能，也沒有一個權威的管理機構能夠統籌協調各部門的工作，這種管理上的分裂給民宿業帶來了顯著的問題。雖然各部門都負有管理責任，但是聯合管理權限模糊不清，一旦出現問題，難以確定具體責任部門。在這種情況下，部門間相互推諉的現象時有發生，嚴重影響了工作效率，也不利于問題的解決。此外，監管資源的分配因這種分散管理而變得不合理，既存在資源浪費，又存在資源不足的情況。監管責任的界定不明和處罰規定的缺失，進一步加劇了監管混亂的局面。此外，行業協會因缺乏明確的審查監管依據和資格，往往難以發揮實質性的行業引導作用。有關部門和行業監管主體職責不明、處罰標準不統一，對民宿業的規范發展帶來了較大的阻礙。

例如，近年來，云南著名古城的民宿業蓬勃發展，吸引了大量游客。然而，隨著民宿數量的增加，監管問題逐漸顯現。部分民宿發生小規模火災，原因是消防設備不達標。雖然大火很快被撲滅，也沒有造成人員受傷，但這起事件暴露了民宿經營者在管理上的漏洞。民宿消防設備存在嚴重缺陷，不符合安全標準。部分民宿經營者反映，開業前并未得到明確的消防設施配置要求，也不知道如何正確配置。此外，云南古城面臨著民宿經營者無證經營、衛生條件不達標等諸多問題。由于監管機構分散、部門之間信息溝通不暢，很多問題無法及時發現和解決。這反映了民宿監管法律不一致和監管機構分散造成的問題。由于缺乏明確的監管標準和協同治理機制，民宿行業的安全威脅難以快速解決，給游客和民宿經營者帶來更多的潛在風險。因此，加強民宿監管規定的統一和監管機構的協調性，對于提高民宿行業的健康發展至關重要。

（三）違法懲治和糾紛處理制度不健全

在鄉村振興戰略投入下，民宿業憑借其獨特的休閑魅力和親情化的服務方式，滿足了游客對于現代旅游的多元化需求，因此在我國的許多地區都獲得了迅猛的發展[3]。與此同時，違法懲治與糾紛處理機制不健全問題愈發凸顯，雖然各地有關部門紛紛出臺了關于民宿業發展的指導意見和管理規范，試圖為這一新興行業提供法律支撐，但在實際操作中，仍發現諸多漏洞和不足。

第一，各地對民宿違法行為的處罰參照標準不同，這就導致了執法過程中的不確定性。缺乏明確、統一的處罰標準，不僅導致民宿經營者難以預測和評估自身的行為，還給監管部門帶來了極大的執法難度。第二，對于民宿經營中出現的問題，如服務質量不佳、安全隱患等，現行法規并未給出明確的整改意見和停業標準，導致民宿經營者在面對問題時，往往缺乏明確的整改方向，也無法依據相關法規進行合理申訴，嚴重影響了民宿行業的整體服務質量，導致游客與民宿之間的糾紛風險增加。第三，民宿經營中頻發的強制消費問題及消費糾紛，暴露出《消費者權益保護法》的適用困境。由于民宿經營主體資格不明確，游客在遭遇權益侵害時，往往難以找到合適的法律依據。這不僅對于消費者的合法權益造成一定損害，還不利于民宿行業的長遠發展。

我國鄉村旅游發展迫切需要完善民宿行業的違法懲治與糾紛處理立法。通過制訂統一的處罰標準、明確的整改指導和停業標準，以及明確《消費者權益保護法》的適用范圍，為民宿業營造一個更加公平、透明的營商環境，這是提升民宿行業整體服務質量的根本，也是更好地保障消費者的合法權益，從而推動民宿行業健康可持續地發展。

二、鄉村旅游民宿發展的法律監管問題解決對策

（一）完善相關法律法規

部分地方制定的法規、規章缺乏統一、明確的職能劃分標準，在立法條文中籠統表述為“衛生、消防、環保等由相關部門進行規定”[4]。隨著鄉村旅游業的發展，民宿業作為旅游業的重要組成部分，其發展迅速。然而，當前法規適用性不充分已成為阻礙民宿業進一步發展的瓶頸。因此，推動民宿業健康有序發展，需要有關部門從立法層面進行總體規劃、徹底改革和完善。

第一，加快建立全國統一的法律法規體系很重要。目前，民宿行業正面臨監管不統一、管理混亂等問題。為有效解決這一問題，有關部門應加快立法步伐，制訂并頒布國家民宿管理法規。該法規應涵蓋公共安全治理、環境保護和健康監測等，為民宿行業提供明確、統一的法律指導。在制訂全國民宿管理條例的過程中，可以借鑒發達國家的民宿的立法經驗，這些地區有豐富的民宿管理實踐經驗，并建立了較為完善的法律體系。通過借鑒他們的成功經驗，可以更好地完善民宿立法，確保法規的科學性和實用性。

第二，規范民宿的地方法規。地方法規應以促進民宿業健康發展為宗旨，既考慮規定的宏觀指導方針，又考慮不同地區民宿業的特點和差異。因地制宜，結合自身實際情況制訂地方性法規和配套實施細則，是構建和完善民宿行業監管體系的關鍵。既保證了法規的針對性和功能性，又能促進各地民宿行業的發展。

第三，加強立法研究。深入了解民宿行業的發展現狀和問題，確保制定的法規能夠有效解決民宿行業的實際問題。通過廣泛地研究和收集反饋意見，可以更準確地捕捉民宿行業的發展需求，為立法工作提供強有力的數據支持和理論基礎。

（二）建立統一監管機構

歐洲鄉村的民宿市場起步較早，已經建立了一套與各地特色相契合的管理和法律監督體系。不僅如此，英國、法國、日本及中國臺灣在民宿業的發展道路上，也積極推進立法監管工作，通過設立許可制度能夠充分發揮民宿業的監督職能，不斷促進民宿業向規范化和有序化的方向發展[5]。目前，我國已成立中國民宿行業協會，在行業內具有一定的權威性和影響力其不僅能有效地管理民宿行業，還能積極推動地方各級協會的組建或鼓勵自發產生并得到有關部門認可。這些協會將與當地組織、村民自治組織密切合作，結合地方具體的人文環境和實施細則，共同制訂符合實際情況的民宿家庭接待標準。該標準不僅將成為市場監管部門登記和提交申請的依據，將成為民宿經營者必須遵循的基本準則。

在此基礎上，民宿經營者應該擴大民宿服務范圍，并依據相應的標準進行申請。民宿除了為游客提供住宿服務外，還應為其提供餐飲等附加服務。提供這些服務必須按照相關規定取得許可證，以確保為游客提供高質量的服務。為方便監管，要求所有民宿經營者加入民宿協會，對其經營行為進行監督，嚴格遵守行業規范。這對于提升民宿行業的整體形象、保護消費者的合法權益具有積極作用。

（三）完善處罰和淘汰機制

在鄉村旅游快速發展背景下，在民宿監管方面，要通過地方法規建立行政監管和行業協會監管相結合、線上線下相結合的混合監管模式。在這種模式下，公安、消防、衛生、稅務等部門應按照既定的法規和政策各司其職。同時行業協會應建立誠信記錄，對民宿經營者進行日常監督。

對于嚴重違反行業規章制度的民宿經營者，情節嚴重的可以采取強制處罰措施，甚至取消其經營資格，并強制其退出民宿業。另外，還可以利用線上平臺對經營者進行監管，打造線上評價系統和民宿查詢系統，讓游客更直觀地了解民宿的服務質量和口碑。為了打擊違法行為，可以設置電子圍欄，快速發現并處理非法設立、經營不合規的民宿。此外，還可以制訂網上舉報制度，對民宿行業違法違規問題實行網上管理。此舉十分有利于監管有效性的提升，并可降低監管成本，為游客提供便捷的舉報渠道。

三、結語

鄉村旅游下民宿問題頻發，究其根本，民宿相關的法律監管缺失是其主要因素，必須明確問題所在，通過立法完善民宿發展過程中的相關監管措施，優化監管流程，不斷提升監管效率，促進民宿行業的健康、高效發展。

參考文獻

[1] 官雅香，夏雯娟，孫娟，等.鄉村振興背景下閩東民宿創新發展路徑[J].南方農機，2024（7）：114-117.

[2] 萬斌，閆曉萍.民宿經營的政府法律規制問題研究[J].農業經濟，2022（3）：141-142.

[3] 王建玲.基于IPA分析法的清遠民宿吸引力研究[J].安徽農業科學，2021（8）：127-129.

[4] 王晶，毛時亮.臺州民宿產業發展的法律規制研究[J].安徽農業科學，2019（23）：144-146.

[5] 舒衛英.國外及中國臺灣民宿法律監管機制對浙江的啟示[J].旅游縱覽，2019（2）：11-12.