中國校外教育培訓制度變遷的關鍵節點

摘要：關鍵節點對中國校外教育培訓制度變遷意義重大。新中國成立以來，校外教育培訓制度變遷大致經歷了四個關鍵節點的不同邏輯階段：1977—1991年遵循合法邏輯的萌芽發展期；1992—2001年遵循市場邏輯的穩定發展期；2002—2020年遵循經濟邏輯的高速發展期；2021年至今遵循社會邏輯的轉型發展期。不同關鍵節點下校外教育培訓制度變遷的主要邏輯發生了重大變化，但都較好地解決了所在歷史時期的主要矛盾和問題。未來中國校外教育培訓制度的變遷要堅守社會公共利益取向，提高利益相關主體參與制度變遷過程的程度，滿足學生補充型與個性化發展培訓需要，不斷推進校外教育培訓的高質量發展。

關鍵詞：校外教育培訓；制度變遷；關鍵節點；“雙減”；基礎教育

中圖分類號：G522.72" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）10-0109-08

校外教育培訓事關學生健康成長和民生福祉，更事關國家民族的未來發展。自2021年7月“雙減”政策頒布以來，我國校外教育培訓進入了新的轉型發展時期，校外教育培訓發展尤其是相關制度的演化引發了高度關注。校外教育培訓制度是校外教育培訓的核心要素和規范體系，對校外教育培訓的發展發揮著重要作用，決定著其價值取向和發展方向。皮特·赫爾（Peter A. Hall）認為，制度是歷史景觀中相對持久的特征，是推動歷史沿著一系列路徑發展的核心因素之一。[1]（p936）校外教育培訓必然要扎根于一定的制度環境且在其動態演進中適應性地存續和發展。要理解中國校外教育培訓事業的發展邏輯就必須厘清其制度變遷。而嵌入歷史時間中的校外教育培訓制度具有延展性和調適性，其變遷貫穿中國校外教育培訓發展始終，且不斷規范和調節著校外教育培訓實踐，形塑了校外教育培訓的發展邏輯。理解中國校外教育培訓的發展邏輯需要厘清和把握中國校外教育培訓制度的變遷。近年來，歷史制度主義的關鍵節點（critical juncture）在制度變遷研究中發揮了重要作用，成為研究和理解教育制度變遷強有力的分析工具。[2]（p41）本文從關鍵節點理論視角對中國校外教育培訓制度變遷過程進行考察，分析校外教育培訓制度變遷中的關鍵節點，審視制度變遷的邏輯和特征，以期科學把握中國校外教育培訓制度未來變遷并有力推進校外教育培訓高質量發展。

一、制度變遷的關鍵節點涵義

關鍵節點是比較歷史分析的基石，是歷史制度主義的重要概念之一。[3]（p98）馬丁·李普塞特（Martin Lipset）和斯坦恩·羅坎（Stein Rokkan）最早在比較歷史研究中提出“關鍵節點”這一概念。后來，杰伊·古爾德（Jay Gould）和尼爾斯·埃爾德雷奇（Niels Eldredge）提出“制度間斷均衡”理論，認為存在長期的制度平衡“正常時期”和短期的制度突變“關鍵節點”。1斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D.Krasner）據此提出了“制度斷裂均衡”理論，認為制度在經歷相對長期的穩定期后，會在某一時刻受外在環境劇變引發主要矛盾沖突打破均衡，從而導致制度發生斷裂性變遷，此后制度再次進入新的均衡期。[4]（p223）關鍵節點是連接兩個制度穩定期的關鍵時間或關鍵事件的節點，是兩個制度穩定時期的轉折點。它既是時間概念，又是事件術語，是一種事件性時間觀，對于分析“制度變遷”意義重大。關鍵節點強調從歷史時間序列和事件序列共同考察制度變遷，以詮釋歷史的重要性以及制度如何導致變化的后果。從歷史制度主義視角來看，路徑依賴是制度變遷極其重要的一種因果鏈條，而關鍵節點則構成了諸多路徑依賴的起點，該關鍵期內發生的大事件及行動者作出的重要決策會對制度的調整或革新產生重要作用，會直接決定下一階段制度發展的方向。正如保羅·皮爾森（Paul Pierson）所言：“關節點之所以是關鍵性的，其原因就是歷史關節點為制度安排設置了路徑或軌道，這些設置好的路徑或軌道是很難再去改變的”。[5]（p135）

綜上，筆者認為，關鍵節點指在歷史進程中，由于政治、經濟、社會、文化等國家宏觀結構改革引致的歷史情境發生重大變更，行動者在關鍵時間點（特殊時間點）采取能動性策略行動，導致某一中觀層次制度體系發生重大的、激進式的變革，并構成其制度變遷路徑的關鍵節點。關鍵節點下制度變遷的總體路徑可以概括為制度穩定期—制度變革期（歷史關節點）—（新）制度穩定期。結合中國實踐和本文立意，應從四個維度去把握中國校外教育培訓制度變遷的關鍵節點涵義：一是主體維度。考慮到我國的具體國情和教情，校外教育培訓制度變遷是政府（國家）、市場和社會等主要行為主體共同作用的結果，尤其是它們在關鍵節點處路徑的選擇對最終結果的影響程度往往比在節點之“前”和之“后”都要高，其構成了校外教育培訓制度演變的最大動因。二是時間維度。相較于關鍵節點推動的校外教育培訓制度變革導致的結果隨后產生的長期作用和持續影響，關鍵節點本身的持續時間比它所觸發的路徑依賴過程持續的時間要短，但也不是轉瞬即逝，而是可能賡續數載。三是事件維度。關鍵節點是歷史進程中關鍵或重大的事件產生的重要時期，尤其是國家宏觀層面的政治、經濟、社會、文化等重大變化事件和決策以及中觀層面制度本身變革的事件，對后期校外教育培訓制度的變遷產生重大影響。四是作用維度。關鍵節點的作用是關鍵性的，其不同于校外教育培訓制度變遷總體處于長期的穩定模式，而是在特定歷史節點出現重大、激進式變革，并將中觀層面的制度嵌鑲于新的路徑或軌道（制度慣性），以創造制度變遷的初始路徑，并釋放路徑依賴的信號，使得校外教育培訓制度沿著關鍵節點選擇的路徑方向發展。

二、中國校外教育培訓制度變遷的四個關鍵節點

改革開放以來，校外教育培訓制度的演化大致經歷了四個歷史性關鍵節點的不同邏輯階段，2并在相應歷史階段對校外教育培訓制度變遷產生了重要作用。

（一）合法邏輯：第一個關鍵節點下校外教育培訓萌芽發展期（1977—1991）1

1977年，政府決定恢復中斷十年之久的高考制度。很多考生產生了文化基礎課的輔導需求，長沙等地萌生出由離退休教師創辦的針對高考文化課的補習班。1978年黨的十一屆三中全會召開，會議確立了解放思想和實事求是的思想路線，決定實行改革開放重大戰略。政府相繼提出發展市場經濟以及計劃經濟與市場經濟相結合的觀點，并逐漸向教育等領域開放市場。如是，校外教育培訓發展的思想束縛被弱化。北京、上海等地陸續出現民辦教育性質的補習班和培訓學校，拉開了校外教育培訓制度建設的序幕。[6]（p12）一種制度的產生必然嵌入制度背景并受其特征所支撐。[7]（p71）改革開放推動國家宏觀體制的不斷變革，為校外教育培訓制度的構建提供了宏大背景和強力支撐。一方面，經濟體制從計劃經濟向有計劃的市場經濟過渡，為依附于市場經濟的校外教育培訓業發展提供了制度實踐的土壤；另一方面，行政管理體制的簡政放權，為校外教育培訓體制改革營造了寬松的政治環境和氛圍。

第一個關鍵節點下的校外教育培訓制度變遷主要遵循合法邏輯，即讓校外教育培訓取得制度層面的合法性，賦予校外教育培訓價值、身份和在社會行為規范體系中的合理性，校外教育培訓市場逐步萌發。1981年，國務院發布了《高等教育自學考試試行辦法》，允許社會力量舉辦自學助考性質的培訓學校，首次“開放”校外教育培訓。1982年，《憲法》明確提出，“國家鼓勵集體、經濟組織、企事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，這不僅為校外教育培訓發展提供了法律地位和支持，也引導了市場辦學。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“鼓勵和指導國家企業、社會團體和個人辦學”，拉開了中國教育體制改革大幕。1987年《關于社會力量辦學的若干暫行規定》頒布，這是主管部門首次為民辦教育定規立章，有力地保障了校外教育培訓發展。可以看出，這一時期校外教育培訓的合法身份和地位開始得到承認，解決了其合法性發展和制度化問題，也消除了各方對校外教育培訓發展的顧慮，極大地推動了校外教育培訓制度的變遷，為校外教育培訓事業的合法有序發展提供了制度保障。

（二）市場邏輯：第二個關鍵節點下校外教育培訓穩定發展期（1992—2001）

20世紀90年代前后，國內外形勢劇變，中國改革開放事業走到十字路口，人們對市場經濟出現了“姓社姓資”的紛爭。1992年鄧小平在南方發表重要談話，提出“計劃和市場都是經濟手段”，[8]（p37）重申中國進行改革開放和市場經濟的意義和決心。這撥開了人們的思想迷霧，深刻回答了困擾中國發展的諸多重大問題。同年，黨的十四大提出，建立和完善社會主義市場經濟體制。此后，中國加大了改革開放和市場經濟建設的力度，經濟體制改革呈現出越來越強的市場化導向。校外教育培訓主要是市場經濟的產物，校外教育培訓制度與國家基本經濟制度密切關聯。伴隨社會主義市場經濟的快速發展，政府全面推行教育體制改革，極大地推動了校外教育培訓市場化制度建設，中國校外教育培訓得以穩定發展。

第二個關鍵節點下的校外教育培訓制度變遷主要遵循市場邏輯，即通過加大經濟教育等體制改革，加速培育市場主體和地位，并逐步形成和確立校外教育培訓發展的市場機制和原則，推進校外教育培訓穩定發展。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出，“加快教育體制改革步伐，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”，并對社會辦學提出“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針，為校外教育培訓發展進一步確立了政策基調，激發了社會興辦校外教育培訓的活力。在此背景下，1993年俞敏洪創立了北京新東方學校，主要開展留學考試培訓。這被視為校外教育培訓從“散兵游勇”走向企業化市場化機構的起點，也標志著其從萌芽發展期開始轉向穩定發展期。1995年《教育法》再次強調國家鼓勵社會力量和個人興辦學校及其他教育機構。1997年《社會力量辦學條例》發布，這是新中國首部專門的民辦教育行政法規，對包括校外教育培訓在內的社會力量利用市場機制辦學的諸多問題進行了明確規定。1999年中共中央、國務院出臺的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出，積極鼓勵和支持社會力量辦學，并要求發展民辦教育邁出更大步伐。受此影響，社會興辦教育培訓的熱潮開始高漲。而這一時期爆發的亞洲金融危機和中國加入世界貿易組織事件，更是帶動了國內外資本進軍校外教育培訓市場潮，市場主體逐漸多元、環境持續向好，市場機制逐步建立。同時，隨著素質教育的推進，中國家庭和孩子開始產生音體美等藝體類個性化培訓需求，市場上涌現出一批非學科類培訓班和培訓學校。而隨著加分政策和擇校制度的出臺，瞄準升學目標的應試學科培訓市場也開始形成。這一時期，中國出臺了一系列涉及民辦教育市場化發展的法律制度，校外教育培訓市場主導的體制和機制逐步建立，中國校外教育培訓步入了穩定發展期。

（三）經濟邏輯：第三個關鍵節點下校外教育培訓高速發展期（2002—2020）

步入21世紀，我國基本建立起中國特色社會主義市場經濟體制。中國經濟社會高速發展，但發展方式還沒有發生根本改變，教育離經濟社會和人民群眾的需求還存在較大差距，教育供給尤其是投入不足等問題日益凸顯。2002年黨的十六大指出，“全面建設小康社會，最根本的是堅持以經濟建設為中心”；黨的十七大要求“促進國民經濟又好又快發展”；黨的十八大強調“以經濟建設為中心是興國之要”；黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這展現出政府圍繞經濟建設中心愈加重視運用市場機制和制度創新來推動供給側結構性改革的決心，以全面釋放市場活力，加速發展和壯大經濟。這一時期，追求經濟效益成為全中國的共識和目標。一方面，政府通過政策動員和行動營造了全社會的經濟理性氛圍；另一方面，經濟市場實踐的成功也不斷強化人們的經濟理性觀念和行動。經濟理性全面滲透到校外教育培訓領域，并以其觀念、思維和行動對校外教育培訓制度變遷產生了重大影響。政府持續深化教育體制改革和制度創新，市場對校外教育培訓資源配置的決定性作用漸已形成，中國校外教育培訓邁入高速發展階段。

第三個關鍵節點下的校外教育培訓制度變遷主要遵循經濟邏輯，即通過深化體制改革和制度創新，不斷創設和推崇經濟理性環境和氛圍，鼓勵擴大資源投入和供給，支持校外教育培訓市場“做多”“做大”，推動校外教育培訓高速發展。校外教育培訓市場對經濟目標的追逐與致力于擴大國家整體經濟利益的政府行動緊密相連。經濟理性成為政府與市場行動的共同圭表。[9]（p186）2002年，黨的十六大提出“鼓勵社會力量辦學”。同年《民辦教育促進法》頒布，這是新中國第一部民辦教育專門法，它確立了民辦教育性質和地位等重大問題，還專章規定了“扶持與獎勵”，反映出政策鮮明的激勵導向。各地紛紛出臺激勵性法規，使得校外教育培訓成為投資的熱土。2003年，俞敏洪成立了新東方教育科技集團。“新東方”以語言培訓為核心，擁有完整的教育培訓業務鏈，并于2006年在美國上市，迅速成長為教育培訓業巨頭。同年，張邦鑫在北京創立了學而思教育集團（好未來教育前身），專事中小學課外輔導培訓。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，“民辦教育是教育事業的重要增長點和教育改革的重要力量”。黨的十八大強調“鼓勵引導社會力量興辦教育”。在政策的持續激勵下，校外教育培訓市場高速發展，2016年中小學教育培訓市場超過8000億元，總參培率48.3%，參與學生超過1.37億人次。[10]但由于市場發展野蠻迅猛、逐利過度，產生了諸多教育公平和質量等問題，引起了政府和社會的高度關注。2016年新修訂的《民辦教育促進法》明確指出，對民辦教育實行分類管理，保留了“民辦教育屬于公益性事業”的條款，但仍專章規定了“扶持與獎勵”。2017年出臺的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》也再次明確了“鼓勵”的基調。黨的十九大則強調“支持和規范社會力量興辦教育”，彰顯了政府進一步支持市場興教的意志和決心。2018年頒布的《關于規范校外培訓機構發展的意見》是中國首次針對校外培訓機構發展進行的頂層設計和制度安排。雖然政府自2016年始就收緊了政策并加大了監管力度，但政策整體仍以激勵為主，推動了市場的持續擴張，相關機構從2002年的2.7萬家增長到2020年的61.7萬家。[11]同時，受新冠疫情影響，在線教育興起，至2020年10月，在線教育機構新增8.2萬家。[12]校外教育培訓市場擁有新東方、好未來、中公教育等諸多知名教育培訓企業，并分化為語言、少兒、IT、公務員等主要市場領域，教培企業從單一的技能培訓業務向綜合化教育培訓發展。這一時期，政府大力激勵校外教育培訓發展，出臺了《民辦教育促進法》《關于規范校外培訓機構發展的意見》等系列制度，校外教育培訓制度變遷主要體現出了政府和市場的經濟偏好，校外教育培訓邁入高速發展期。

（四）社會邏輯：第四個關鍵節點下校外教育培訓轉型發展期（2021年至今）

2021年《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“滿足人民日益增長的美好生活需要”“推動有效市場和有為政府更好結合”。[13]2022年黨的二十大提出，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”“維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕”。在新發展階段，人們對校外教育培訓提出了新要求，不僅要滿足“補充型”教育培訓基本需要，還要提供“公平和高質量”的美好教育培訓服務，助力素質教育發展，促進社會公平正義和人民共同富裕。受前期經濟邏輯影響，中國校外教育培訓發展在取得顯著經濟效益的同時也曲解了教育本身固有的社會性本原特征，導致教育屬性旁落和社會利益被過度侵蝕，造成了較嚴重的低質量發展和社會不公等問題，引發了各界強烈反響和社會集體焦慮。在此背景下，政府開始大力整頓校外教育培訓發展，主導了“雙減”等校外教育培訓制度的重大改革，校外教育培訓進入轉型新階段。

第四個關鍵節點下的校外教育培訓制度變遷主要遵循社會邏輯，即以社會公共利益為基本立場和核心目標，推動校外教育培訓制度變遷朝以“社會利益”為核心價值轉向，調控校外教育培訓以少兒的普遍利益和基本權利為出發點，構建自由選擇、收費適中、充分照顧弱勢少兒群體、充滿公平正義和高質量發展的校外教育培訓體系，推動校外教育培訓轉型發展。2021年，全國教育工作會議提出，要大力度治理整頓校外培訓機構。同年3月，習近平總書記在看望參加會議的全國政協委員時強調，“培訓亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾……這個問題還要繼續解決”。[14]而后，《人民日報》推出“‘四問’校外培訓亂象”系列報道。校外教育培訓被推到了風口浪尖，推動了政府的積極干預和制度重大變革。5月，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》。6月，教育部成立校外教育培訓監管司。7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式出臺“雙減”政策，對校外教育培訓提出了史上最強的政策約束和最嚴的治理要求。此后，教育部等部委出臺了《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》《中小學生校外培訓材料管理辦法（試行）》《校外培訓機構從業人員管理辦法（試行）》《關于加強校外培訓機構預收費監管工作的通知》等制度。黨的二十大提出，“引導規范民辦教育發展”。將“引導”和“規范”作為未來一段時期民辦教育發展的指導方針，充分體現了政策的約束導向。2022年印發的《關于規范面向中小學生的非學科類校外培訓的意見》，對面向中小學生的非學科類校外培訓的設置標準、準入流程、日常運營及監管等方面進行了全面規范。2023年，教育部發布的《校外培訓行政處罰暫行辦法》明確了校外培訓的違法行為和法律責任、處罰程序和執行、執法監督等細則問題，以保障“雙減”改革取得實效。截至目前，政府及相關部委已發布40余份文件，初步建立起“雙減”政策的“1+N”體系。校外教育培訓發展進入嚴格的政策收緊期，市場在校外教育培訓尤其是學科類培訓發展中處于一定條件和嚴格限制下的有限主導。校外學科類培訓機構大幅壓減，25家涉及學科類培訓的上市企業全部完成清理整治，中小學生校外學科類參培率從2017年的36.1%下降至2023年的13.5%。[15]（p168）市場野蠻生長現象得到有力約束，中國校外教育培訓進入轉型發展階段。這一時期，政府從嚴治理校外培訓機構，要求校外教育培訓把“社會效益放在首位”進行轉型，推動了“雙減”等系列制度的出臺，中國校外教育培訓邁入轉型發展的新階段。

三、中國校外教育培訓制度變遷的未來進路

可以看出，新中國成立以來校外教育培訓制度先后經歷了四個歷史性關鍵節點下的不同邏輯發展時期，是政府、市場和社會等利益行為主體共同作用的結果，尤其是它們在關鍵節點處對路徑的選擇構成了校外教育培訓制度演變的最大動因。雖然不同關鍵節點下校外教育培訓制度變遷的主要邏輯發生了重大變化，但都較好地解決了所在歷史時期的主要矛盾和問題。當前，中國校外教育培訓制度正處于第四個關鍵節點下的轉型發展期，盡管新一輪制度變遷有力地推動了校外教育培訓的發展，但也衍生出諸如制度價值取向上存在市場經濟價值和社會公共價值之爭、1制度變遷過程中學生和家長等核心需求者參與度不高、制度執行中部分教培機構“變換”培訓行為、各地基于有限理性對制度的偏差式執行等現象和問題，一定程度上影響了制度效率和功能的發揮。展望中國校外教育培訓制度變遷的未來，任何關鍵節點都要將其置于“大教育”和“大民生”的范疇來進行考慮，以辦好人民滿意的校外教育培訓為邏輯起點，以促進孩子健康成長、實現社會公平正義為價值目標，這也是校外教育培訓發展的基本遵循和根本追求。因此，未來中國校外教育培訓制度變遷要堅守社會公共利益取向，提升利益相關主體參與制度變遷過程的程度，滿足學生補充型與個性化發展培訓需要，不斷推進校外教育培訓高質量發展。

（一）堅持政府調控市場，保障制度變遷不偏離社會公共利益

校外教育培訓主要是市場經濟產物，不同主體參與制度供給的動機和立場不同，利益訴求存在較大差異甚至沖突，完全依靠市場力量和機制會產生“市場失靈”的非理性后果，尤其是市場對經濟利益和效益的最大化追求會導致制度變遷偏離社會公共利益方向。2021年以來的新一輪制度變遷高度強調校外教育培訓的社會公益性，對過往市場過度追求經濟效益予以糾偏，也觸動了新一輪利益格局的大變動。從本質上看，校外教育培訓是一種具有高度社會公益性和公共性的民生工程，加之我國社會主義制度這一根本制度要求，政府必須在關鍵節點扮演好校外教育培訓制度變遷主導者和治理者角色，積極履行宏觀調控職責，對校外教育培訓市場進行積極干預，促進校外教育培訓制度發展的階級性、人民性和公共性的統一。[16]（p142）未來政府應根據校外教育培訓制度環境的演變以及利益主體訴求等變化，抓住關鍵節點推動制度進一步完善，要始終堅守社會公共利益取向，提高對校外教育培訓的戰略規劃和宏觀統籌能力，通過國民經濟和社會發展規劃、教育發展規劃、政府工作計劃等調控校外教育培訓發展方向，完善校外線上線下培訓的制度體系，推進學科類與非學科類培訓發展指導意見落實落細；引導校外教育培訓基于社會利益向下沉市場發展，重點圍繞學校課后服務、家庭教育、素質教育等進行市場細分，進一步優化藝體、科技、素質等非學科類設置標準和管理辦法，促成校外教育培訓“營”“非”市場分類發展，辦出滿足學生“補充型”基本需求和“差異化”“個性化”多樣需要的市場特色，提升教育培訓質量和信譽。[16]（p149）同時，要適時推動《校外教育培訓法》的立法工作，將相關政策規定落實到法律法規中，提升校外教育培訓制度的權威性和科學性。

（二）完善利益表達機制，提升利益主體制度變遷過程參與度

在校外教育培訓制度變遷的實際過程中，由于制度的利益主體在力量、地位、信息等方面的不對等，導致制度核心需求者的學生、家長和教師等因利益表達機制不暢或缺失而常處于“需求者缺席”狀態，利益訴求難以得到直接表達和實現。這不僅會影響制度變遷程序的公平正義，更關系到制度變遷結果的科學性。詳言之，校外教育培訓制度變遷過程存在成本與收益的非對稱性，[17]（p95）由于學生、家長和教師等在制度變遷中的利益表達機制不暢，長期“失聲”“隱聲”“噤聲”，因此其承擔了制度變遷的主要成本，“學生培訓多、收費高”“教師工資低”“培訓質量差”等便是校外教育培訓制度變遷成本的主要體現。新一輪校外教育培訓制度變遷中，政府已積極吸納家長、教師等社會主體，但仍要高度關注部分教培企業（強勢集團）利用其實力地位主導制度變遷的過程，尤其要避免其在未來制度變遷過程中將變遷成本轉嫁給家長和教師等弱勢群體，造成弱勢群體的利益損失。這就要求政府不斷完善校外教育培訓利益表達機制和制度決策參與機制，暢通家長、教師等的利益表達渠道，廣泛開展面向“制度需求者”的基層調查研究，充分聽取不同收入家庭、不同類型機構教師以及專家學者的意見，尤其要充分照顧低收入家庭及其他弱勢群體的需求，提升校外教育培訓利益相關主體在制度變遷過程中的參與程度，切實保障校外教育培訓的高質量發展。

（三）遵循人本位取向，滿足學生補充型與個性化發展需要

校外教育培訓作為家庭教育和學校教育的有益補充，[16]（p140）本質上還是一種培育人的社會活動，其基本功能仍是促進人的全面發展。因此，遵循人本位和育人本質，促進學生健康和全面發展是校外教育培訓的核心目標和價值取向。校外教育培訓制度作為校外教育培訓發展的規范體系，規定和調節著校外教育培訓的發展方向。所以，校外教育培訓制度的變遷要始終遵從學生的學習和成長規律，瞄準學生個體成長、個性發展以及全面發展目標，指引校外教育培訓發展滿足學生“補充型學習”基本需求和“個性化學習”多樣需要。在我國校外教育培訓制度變遷過程中，不同關鍵節點下的校外教育培訓制度變遷經歷了不同邏輯時期，以“雙減”為代表的新一輪制度變遷轉向社會邏輯，要求校外教育培訓以學生的普遍利益和基本權利為出發點，追求學生的全面發展和社會公共利益目標，對市場進行強力約束，尤其是對學科類教育培訓進行嚴格限制。但由于“雙減”等政策涉及各主體利益的大調整和博弈，造成部分教培機構利用制度的模糊性和政策空間“變換”培訓行為1，加之地方對政策的表演式執行、選擇式執行甚至抵抗式執行，[18]（p17）校外教育培訓發展仍然存在著不少違背以人的發展為本的違規行為，學科類“培優型”市場在許多大中城市仍然存在，各種超標、超前、超時、超量等教育培訓頑疾問題以及“地下”培訓、“住家式”培訓、“一對一”保姆式培訓等新型問題不斷涌現。造成上述問題的原因還是各方無視學生的學習規律和成長需要，對“錦標賽教育”尤其是考試分數、升學率等的高度崇拜和盲目追求。面向未來，中國校外教育培訓的發展必須摒棄“分數至上”，回歸“育人初心”。這就需要校外教育培訓制度供給者不斷因應新問題和新挑戰，找準關鍵節點推進制度的進一步完善，要高度注意學校教育尤其是評價制度等相關政策的銜接和配套，推動制度變遷的演進性、銜接性、系統性和科學性。通過制度變革引導各方尤其是學生家長、教培機構和學校等深刻認識校外教育培訓的科學功能，發揮校外教育培訓對學校教育和家庭教育的育人補充功效。要從制度上指導和明晰校外教育培訓的科學定位，重點要求教育培訓活動的類型內容、方式方法、時間場所等必須遵循人本位的價值取向，始終瞄準學生成長、興趣培育和全面可持續發展的終極目標，圍繞基礎偏弱型學生的“補充型學習”和多樣化發展學生的“個性化學習”兩類培訓需求開展活動，并不斷建立健全以人的發展為本的校外教育培訓制度體系，保障他們享有公平、優質、可選擇和高質量的教育培訓服務。

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[9]方曉田.中國民辦教育政府干預邏輯的轉換——從政治邏輯、經濟邏輯到社會邏輯[J].教育學報，2021，（1）.

[10]新華社.2016年我國中小學課外輔導“吸金”超8000億[EB/OL].https：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/27/content_5153561.htm？eqid=b7c2c3f400019bb90000000664783f69，2016-12-27/2024-07-21.

[11]重磅“雙減”怎么減？家長認同“雙減”的同時還擔心什么？《焦點訪談》聚焦“雙減”[N].杭州日報，2021-08-23.

[12]2021上半年中國教育行業融資風向報告，創投圈的錢都去哪了[EB/OL].https：//www.jiemian.com/article/6348290.html，2021-07-12/2024-07-21.

[13]新華社.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021-03-13/2024-07-21.

[14]張爍.為學生提供更高質量教育[N].人民日報，2021-05-27（05）.

[15]魏易，康樂.“雙減”政策短期效果評估：基于中國教育財政家庭調查的分析[J].北京大學教育評論，2024，（1）.

[16]方曉田.論“政府—市場”關系視角下中國校外教育培訓的發展[J].教育學報，2024，（4）.

[17]江夏.建國70年城市學前教育供給制度變遷的演進邏輯與未來路徑[J].教育科學，2019，（3）.

[18]丁煌，王巍熹.“雙減”政策執行阻滯：發生邏輯與消解策略[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2024，（2）.

責任編輯" "王" "京

作者簡介：方曉田（1978—），男，教育學博士，四川外國語大學國際教育學院教授，教育規劃與評估院副院長，教育部教育評價改革研究基地（重慶市教育評估院）兼職研究員，嘉陵青年學者，碩士生導師（重慶，400031）；王少勇（1970—），男，通訊作者，教育學博士，四川外國語大學國際教育學院副教授，碩士生導師（重慶，400031）。

基金項目：2019年重慶市教委人文社科一般項目“中小學校外培訓機構教師專業認證制度研究”（19SKGH106）；2023年重慶市教委人文社科重點項目“‘雙減’背景下重慶市農村學校課后服務實踐檢視與改進路向研究”（23SKGH197）。

1參見喬瓦尼·卡波奇，R.丹尼爾·凱萊曼，彭號陽，等：《關鍵節點研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實分析》，載《國外理論動態》2017年第2期。

2從實踐層面來看，新中國成立至改革開放前，我國借鑒蘇聯經驗，發展了眾多以政府舉辦的少年宮、少年之家、少兒科技館、文化館等校外教育培訓機構，但這個時期校外教育培訓主要由政府興辦，功能定位于學校教育的延伸和補充，開展的活動以校外社團活動、興趣小組活動、主題性教育活動、青少年社會工作等為主，性質上屬于國家計劃行為和公益性活動。因而，這一時期校外教育培訓發展是政府控制的國家計劃產物，屬于公辦教育形式。本文所研究的是政府、市場和社會等主體共同作用下的校外教育培訓，“市場化”是重要主題和表征。因此，本文有關中國校外教育培訓發展和制度演進歷程以1977年恢復高考及隨后的改革開放作為起點和標志比較科學，也符合校外教育培訓發展的實際情況。參見方曉田：《論“政府—市場”關系視角下中國校外教育培訓的發展》，載《教育學報》2024年第4期。

1由于校外教育培訓和經濟社會的耦合性和發展性，不同關鍵節點下校外教育培訓制度變遷邏輯具有多重性和交叉性，是非排他和相互滲透的，本文關于關鍵節點下校外教育培訓制度變遷邏輯的劃分及確立，主要依據中國經濟社會發展不同時期校外教育培訓制度變遷的主要特征，如第一個關鍵節點下的合法邏輯也有經濟邏輯，最后一個關鍵節點下的社會邏輯也有市場經濟邏輯等，只是不同關鍵節點下校外教育培訓制度變遷的主要邏輯表征不同而已。

12021年“雙減”政策出臺后，各界圍繞“雙減”政策的價值取向以及校外教育培訓發展產生了諸多論爭。有人認為，校外教育培訓以“逐利”“應試”為主，違背了教育和青少年的成長規律，而且干擾學校教育秩序、惡化教育生態，應從國家性質以及校外教育培訓市場的外部性等角度強調政府作用，堅持政策的社會公共價值取向。也有人認為，市場主導是經濟社會活動的基本規律，校外教育培訓作為學校教育和家庭教育有益補充的市場行為，為家庭和孩子提供了多樣化的教育選擇，市場能自動調節校外教育培訓活動，是校外培訓資源配置的最佳方式，因而強調市場作用，主張政策應該堅持市場經濟價值取向。參見方曉田：《論“政府—市場”關系視角下中國校外教育培訓的發展》，載《教育學報》2024年第4期。

1即人們常說的“上有政策、下有對策”。