發展性治理：能人治村的動力機制研究

摘要：能人治村正成為中西部鄉村治理的新趨勢，為實現鄉村振興提供了人才基礎。能人治村的動力機制可概括為“發展性治理”：伴隨鄉村發展而來的各種項目進村，帶來了鄉村治理內容和方式的改變，影響了鄉村治理形態，為能人治村開辟了空間。能人治村的中心任務圍繞項目獲取和實施展開，村級組織形成了明晰的權責分工和經營理念，人格化治理和關系經營成為能人治村的主要方式。地方政府發展主義的運作邏輯為能人治村提供了政治合法性，由鄉村發展帶來的治理任務變革為能人治村提供了社會合法性，并且能人治村存在經濟利益獲取和社會資本培育的內生動力。能人治村有助于提升鄉村治理水平和促進鄉村發展建設，但也可能產生分利秩序、治理懸浮和難以持續等非預期后果。為此，需要進一步規范項目制的運作，加強對村干部的監督機制建設，將鄉村發展同農民的治理需要結合起來，調動農民參與的積極性和主體性。

關鍵詞：項目下鄉；能人治村；經營村莊；發展性治理

中圖分類號：D422.6" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）10-0054-11

一、問題提出

村干部在中國的基層治理中扮演著非常重要的角色，他們通常是鄉村治理的基礎力量，其工作直接影響到鄉村的發展和村民的福祉。因此，培養有能力、有責任心的村干部對于推動農村發展和實現鄉村振興戰略具有重要意義。在現實實踐中，一方面，村干部普遍面臨著薪資水平低、工作事務繁雜、高流動性等困境，許多中西部地區農村出現了“老干部難留住，新干部不愿來，中老年干部想退位，年輕血液無法輸入”的難以繼替現象。另一方面，在國家和各級政府政策支持下，越來越多的能人開始返鄉參與鄉村發展建設，涌現出諸多新鄉賢治村、新青年創業就業的地方經驗，也出現越來越多的經濟能人擔任村干部、投身村莊治理的現象。有學者將近年來東部沿海農村地區出現的經濟精英任職村干部的現象概括為“能人治村”。[1]（p59）這對于鄉村形成結構合理的人才隊伍，促進鄉村發展建設，實現鄉村社會有效治理，具有重要現實意義。

在皖南鄉村調研我們發現，能人治村也越來越成為中西部鄉村的一種普遍現象。全面推進鄉村振興對于實現中國式現代化和全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。其中，人才振興是關鍵。在城鄉社會高速流動、鄉村日益空心化的態勢下，如何吸引和支持各類精英能人返鄉參與鄉村振興事業，是一個十分現實且迫切的問題。黨的二十大報告指出，要深入實施人才強國戰略，實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，引導廣大人才愛黨報國、敬業奉獻、服務人民。2024年中央一號文件提出，要壯大鄉村人才隊伍，實施鄉村振興人才支持計劃，加大鄉村本土人才培養，有序引導城市各類專業技術人才下鄉服務。那么，在村干部薪資較低的情況下，能人選擇擔任村干部的動力機制是什么？能人治村的行為特征和實踐效應如何？如何進一步提升能人治村的規范性？這構成了本文的主要研究問題。因此，本研究基于皖南鄉村的田野調查，探討鄉村的經濟發展與能人治村實現的關系，提出“發展性治理”的分析概念，旨在為理解能人治村現象提供一個新的分析視角。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

學術界對于村干部這一群體形成了豐富的研究成果，既有關于能人治村的研究大致形成了以下三種研究進路。一是鄉村轉型論，即從制度結構和家庭變革角度理解村干部回流的動力機制與返鄉邏輯。不同于傳統時期的鄉賢士紳群體，當前村莊治理能人產生的首要邏輯在于其現代化，也即民主化、法治化產生與運行機制的構建，拓寬了村莊治理能人的產生渠道。[2]（p60）鄉村振興政策實施為新型能人治村提供了時代機遇，促使村莊能人憑借資源稟賦、對行政權力的依附能力以及對政策資源的把控能力登上村治舞臺。[3]（p98）青年能人干部回流是契合孫輩撫育、贍養老人這一家庭基本需求的產物，緊密的代際分工和性別分工的家庭發展策略，為青年能人干部回流提供了托底機制。[4]（p101-110）二是經營村莊論，即基于功能主義視角對能人治村的行為角色分析。能人當選村干部后，往往將其先進的經營理念嵌入村莊治理，以企業化思維整合開發村莊可利用資源，建構起獨特的治村模式，實現鄉村整體性發展。[5]（p117）從行為取向上看，能人治村具有更強的發展導向；從治理邏輯來看，能人在治村過程中能夠兼顧村莊社會需求，積極回應村民訴求。[6]（p135）此時，能人村干部既是村莊的當家人，也是政府在基層的代理人，游走于市場、政府、村莊之間，整合各種資源。[7]（p75）三是分利秩序論，即從批判性視角考察能人治村的實踐效應和運作困境。雖然能人治村能夠優化村莊治理體系，提升村莊治理能力，促進鄉村發展建設，但更多研究關注到了能人治村可能帶來的負面影響。能人治村有可能使村級治理在權威結構、資源配置和利益攫取等方面呈現出寡頭特征，消解村級治理的基本目標。[8]（p120-126）并且經濟能人因其私人能力強大，利用與精英結成權力的利益之網共同謀利，帶來基層權力失控及治理合法化危機。[9]（p97）由此帶來的干群關系不融洽等因素導致村干部無力充當國家與村民之間的連接者，形成“雙重角色”的弱化狀態，村干部成為“漁利者”。[10]（p69-73）

既有關于能人治村的研究為理解新時代鄉村振興的人才振興提供了更清晰的圖景，也為理解能人村干部群體的行動邏輯帶來了有益見解，但依然存在可進一步擴展的空間。一方面，在研究背景上，既有研究將能人治村的出現多置于鄉村治理轉型的宏觀背景下，從整體層面側重對經濟能人的研究，而忽視了鄉村振興時期的社會背景。目前，項目制已成為國家資源輸入農村的重要方式和一種新的國家治理體制，[11]（p113-130）也構成了理解能人治村行動邏輯的重要出發點。但學術界對于項目進村中村治主體的變化和行為邏輯缺乏關注。另一方面，在研究視角上，發展視角與治理視角相分離。既有研究或多從經營村莊的角度分析能人實現鄉村發展的機制，或從治理實踐角度關注能人治村的行為特征和可能后果，而沒能將能人治村和鄉村發展關聯起來，從而對能人治村的行動邏輯解釋力不足。有鑒于此，本文將基于筆者2024年1月在皖南鄉村的田野調查經驗，在經營村莊的基礎上，提出“發展性治理”概念，將鄉村發展與鄉村治理勾連起來，以此形成相應分析框架，來解釋鄉村的經濟發展與能人治村實現的關系，分析項目下鄉背景下能人治村的實踐樣態、動力機制和實踐效應。

（二）分析框架

在經濟發展驅使下，地方政府的經營行為取向經歷了從“經營鄉鎮企業”“經營土地”“經營城市”到“經營村莊”的轉變。經營行為的運作邏輯是與政策變遷相互影響下的路徑變遷，使得基層政權的經營行為具有深厚的“政治—經濟”底蘊。[12]（p33-44）在項目下鄉時期，鄉鎮政府在多元激勵下借助項目進村的形勢要求，集中體制內資源打造某個村莊，通過涉農資金的集中供給實現村莊升值，進而滿足自身利益，即所謂的“經營村莊”。[13]（p41）學者將經營村莊主體的關注點從鄉鎮政府轉移到村級組織層面，開始研究項目進村和鄉村振興背景下的能人村干部角色和行為特征變化，分析其經營村莊行為特征。在項目進村過程中，村干部的人群構成、所扮演的角色和承擔的責任也發生了新的變化。能人村干部成為村莊的經營者，這一群體通常有一定財力和政策洞察力，并且有對內擺平的能力和良好的威信。[14]（p35）能人村干部將經濟運作中的經營理念引入到村莊治理領域，并以經營村莊為村莊治理的核心理念。在經營的導向下，能人村干部在村莊資源利用、村級事務處理、干部關系建構和干群關系維系等方面呈現出策略性行為，其經營行為指向村莊既有的治理資源和國家輸入的項目資源。[15]（p67）整體而言，返鄉能人的經營行為可能盤活集體資產，增進村民的福利，但也存在經營失敗風險轉嫁和村莊公共性消散的隱患，一些返鄉能人易為項目利益俘獲，建構起少數人主導的分利秩序。[16]（p7-17）

“經營村莊”為理解項目進村背景下的能人治村提供了一種新的分析視角，捕捉到了鄉村發展與村莊治理的新趨勢和特征。但遺憾的是，這一概念多將關注點放在村干部對政府項目本身和鄉村產業的經營過程層面，聚焦分析經濟能人以什么樣的方式實現村集體經濟發展、壯大村莊財政，即其“經營”內涵更多帶有經濟學的市場“成本—收益”色彩，降低了對村干部經營村莊的治理內涵和治理機制的分析。項目下鄉和鄉村發展需要良好的治理基礎和社會結構，村莊經濟發展的變遷也會直接帶來利益結構的重構，帶來村莊內部的治理結構與樣態轉變。因此，探析能人治村的動力機制需要關注到鄉村發展與鄉村治理的關系。在“經營村莊”的基礎上，本文提出“發展性治理”分析概念。在鄉村振興戰略實施階段，基層政府正在通過村級治理任務的安排和治理項目在村域的精準投放來推動村集體經濟的發展。[17]（p66-75）企業經營的理念與營運方式運用于村莊治理中，發展和壯大村莊經濟成為村莊治理的主要任務，村莊治理變得不再是單一的行政化手段，而是更具經營性意味。[18]（p93-100）這對中國的鄉村治理產生了一定的影響，表現為經濟型能人成為村莊的治理主體，經濟型治理手段成為村莊的治理方式，經濟與政治的互相嵌入成為村莊治理的機制，村莊經濟發展成為鄉村治理的主要目標。[19]（p114-152）發展型治理內蘊著治理與發展的有效耦合，既表明治理的生活秩序維持，也凸顯村莊的生產邏輯和經營性。[20]（p93）

因此，治理和發展關系的對立和統一是發展性治理的理論基礎。基于此，形成了本文分析框架，如圖1所示。在本文中，發展性治理是指在項目下鄉的背景下，鄉村發展趨勢和治理格局要求能人擔任主職干部職務，由此在政治空間、社會基礎和內生動力三個層面，為能人治村提供了充足動力。能人村干部將推動項目有效落地和實現鄉村發展作為目標，以現代化管理理念來化解由發展產生的治理事務，在村級組織架構和鄉村治理方式上，形成了相應的變革。由此，能人治村的實踐可能產生分利秩序、治理懸浮和難以持續的問題。本文拓展了“經營”的社會學內涵，“經營”并非強調村干部在市場經濟領域的直接經營活動，而是更強調村干部為推動鄉村發展所展開的博弈行動、關系協調和治理實踐。項目下鄉與鄉村發展重塑了鄉村治理任務和治理樣態，為能人進入村級組織提供了多重空間，這成為本文理解當前能人治村動力機制的分析框架。

三、項目下鄉下能人治村的行為特征

S鎮位于安徽省宣城市，是一座歷史悠久的千年古鎮，也是全國特色景觀旅游名鎮、文明鎮和生態鎮，有著良好的自然生態資源稟賦，地理區位優勢明顯。因而，近年來地方政府致力于發展鄉村旅游業，投入大量資金和項目對村莊進行升級打造，以帶動地方經濟發展。Q村位于S鎮的東南部，下轄12個自然村，戶籍人口3300余人，以山地丘陵地貌為主，林地多、耕地少，生態環境優美，有著較為豐富的旅游資源。Q村一直是鎮里的明星村，也是鎮政府重點打造的村莊之一，先后獲得了“中國美麗休閑鄉村”“國家森林鄉村”“中國鄉村旅游模范村”等多項榮譽。鄉村旅游業發展和與之伴隨的項目下鄉帶來了鄉村政治格局的調整，越來越多的能人開始進入村級組織并擔任主職干部。能人進入村兩委班子后，鄉村發展理念、治理事務、村級組織架構和治理方式發生了變化。能人治村的實踐形式表現為經營理念市場化、村級組織公司化和治理方式人格化。2024年1月，筆者所在團隊在Q村進行了為期14天的田野調查。圍繞鄉村旅游業發展、鄉村治理和農民生活狀況等議題，我們對村兩委班子成員、村民小組長、企業家、普通村民等不同群體進行了深度訪談，訪談資料的編碼規則為訪談對象+訪談日期，還走訪了鎮農業農村辦、鄉村振興辦、經濟發展中心等職能部門，收集到了豐富的關于項目下鄉與能人治村的經驗材料和典型案例。基于此，我們首先分析項目下鄉背景下能人治村的行為特征和實踐樣態。

（一）項目下鄉背景下的治理精英更替

農業稅費改革使國家和農民的關系發生了巨大的變化，稅費改革通過取消稅費和加強政府間轉移支付，力圖將國家與農民的“汲取型”關系轉變為一種“服務型”關系。[21]（p35）與之伴隨的是，國家開始以項目制的方式向鄉村輸送大量的資源，以加強對鄉村的基礎設施和服務保障體系建設，成為推動鄉村發展的重要支撐力量。S鎮地處皖南山區，地方經濟發展程度不高。2007年Q村三個自然村合并后形成了新的村兩委班子，在第一任村黨支部書記的爭取下，各種項目資源也開始進入村莊，村莊的基礎設施和村容村貌得到極大的提升與改善。鄉村的政治格局也隨著各種項目進入而隨之調整，各種能人開始進入村級組織，參與鄉村發展建設與公共事務治理。

如表1所示，稅費改革后，Q村的主職村干部雖然幾經變動，但經濟能人擔任村干部的趨勢越來越明顯，并且呈現出以下特點：一是在性別結構上，村支書、主任、副主任等主要職位往往由男性擔任，這與東部發達地區村干部的女性化趨勢有著明顯區別。雖然Q村最新一屆兩委班子的男女比為3∶3，但并未改變職務分配的性別格局。這是因為鄉村發展以及項目下鄉的治理任務通常需要男性來承擔。二是在年齡結構上，稅費改革時期擔任主職村干部的年齡大致在45—50歲之間，而鄉村振興時期主職村干部的年輕化趨勢逐漸明顯，并且進入村級組織工作的時間不斷縮短。三是主職村干部通常有著豐富的職業經歷和市場閱歷。他們進入村級組織前或已經在市場工作過，或者直接經營著工廠、企業、酒店，早已脫離了農業生產，并且擔任村干部之后依然在繼續經營著自己的產業，由此村干部的兼業化現象明顯。四是政府項目大量進入鄉村，鄉村旅游業發展成為Q村的主要任務，村莊建設取得了很大成就，而這與能人村干部治村密切相關。此外，在村莊治理單元下沉趨勢下，Q村村民小組長也大部分由經濟能人擔任，他們也各自經營著自己的產業。由此觀之，能人治村在皖南鄉村成為一種較為普遍的趨勢。能人村干部的內涵也發生了變化：從以往的道德權威、高社會聲望者逐漸轉變為有著豐富市場經歷和資源稟賦的經濟能人。這些特征也成為能人經營村莊與治村實踐的基礎。

（二）經營村莊與能人治村實踐形式

能人進入村兩委班子后，鄉村發展理念和治理事務發生了變化，開始將村莊建設、集體經濟提升及產業發展作為中心任務，經營村莊以及解決連帶的治理問題也成為主要工作。在鄉村發展理念、中心任務、組織結構和治理方式上，能人治村的實踐形式都呈現出新的樣態。具而言之，伴隨著各種項目資源的下鄉，鄉村治理的中心任務圍繞項目獲取和實施展開，村兩委班子內部形成了明晰的權責分工和經營模式，人格化治理和經營村莊內部各種關系成為能人治村的主要方式。

首先，在鄉村發展理念上，向上級政府爭取資源項目和盤活村莊既有資源，成為能人治村的中心任務。2007年Q村三個自然村合并時，在行政村層面，村集體經濟基礎薄弱，甚至帶有許多負債。在此背景下，第一任村黨支部書記當選后確立的首要治村任務便是爭取各種項目資源，開展村莊建設。在其擔任村黨支部書記的十年期間，憑借個人能力與社會關系，先后向政府共爭取到了8000多萬元項目資金，用于村莊基礎設施建設、危房改造工程以及部分自然村集中搬遷工程。經過多年的建設，Q村一度成為區里的明星村，獲得了許多國家、省市級的榮譽獎勵。在此基礎上，2014年開始，Q村著力發展鄉村旅游業，引入社會資本打造運營相關景點，鼓勵村民發展農家樂、民宿、餐飲等服務業，以促進村集體經濟發展。Q村取得的這些發展成就都建立在主職村干部明晰的發展理念和經營村莊意識的基礎上。村黨支部書記每年都會召開村兩委班子專題會議，制定詳細的村莊發展規劃，對村莊的土地使用、產業布局和資金使用等方面進行細致規劃，按照時間節點進行監督考核。近年來，Q村計劃申請省級中心村、省級和美鄉村精品示范村等建設項目，將項目資金用于千畝茶園擴展提升、主干道旅游沿線景觀提升和節點打造等方面，用三年時間將村莊打造成集古道觀光、特色高端民宿、休閑藝術文化于一體的特色鄉村休閑旅游基地。正如第一任村黨支部書記所言：“村莊發展規劃我們每年都必須要做，村集體經濟建設需要村干部有能力，才能夠盤活資源。治理村莊就如同家庭和企業一樣，需要有想法、有頭腦，才能有發展、有收益。”（訪談資料：A01-20240123）

其次，在村級組織結構上，村兩委班子內部形成了明晰的條線分工和權責分配，日常性治理事務與發展性治理事務分離，公司化運作趨勢明顯。鄉村公共事務治理內容包括“政務”和“村務”兩個方面，前者指執行國家法律、法規、政策規定的各項行政任務，后者指自主管理村莊公共事務。[22]（p13）作為村民自治性組織，村級組織治理的常規任務重點應該是滿足村民的日常生活需求，提供保障性公共服務。但在鄉村旅游業發展的取向下，不僅要實現鄉村的經濟快速發展，也需要處理由經濟發展帶來的治理性任務。為了更好地實現鄉村發展，Q村的村兩委班子形成了清晰的條線分工和權責分配，以提升組織凝聚力。村支書、主任、副主任等主職村干部負責項目爭取、村莊規劃、關系協調等與鄉村發展密切相關的事務，其他村干部則負責處理與村民日常生活相關的常規性事務。班子成員內部形成了相應的社會性別分工，民政、宣傳、財務這些條線工作往往主要由女性村干部負責，男性村干部則致力于資源配置、項目整合等村莊經營性事務。為了優化村級組織結構和更好地處理鄉村發展性治理事務，2021年村兩委班子換屆后，Q村還返聘了原來的村支書繼續在村里工作，主要負責協調矛盾關系。Q村有明確的發展目標，將主要任務放在集體經濟增長上，村兩委班子內部形成了明確的事務分工，圍繞項目運作展開工作，并且有著細致的考核標準。可見，村級組織的規范化、經營性和公司化程度在不斷提高，圍繞鄉村發展成為一種緊密的任務共同體。

最后，在治理方式上，人格化治理和關系經營成為能人治村的主要方式。在中國鄉村社會和治理傳統中，從來不缺乏噓寒問暖、人情往來等情感因素。黨的群眾路線要求從群眾中來，到群眾中去，密切與群眾的關系，強調的便是一種人格化的聯系機制。人格化治理雖然并不是特殊現象，但在現階段鄉村發展中的重要性與作用更為凸顯。密集的政府項目下鄉和外來資本的進入必然會激活村里的利益關系。原本無人打理的茶園、荒蕪的田地，一下子邊界變得清晰起來。由此引發村民之間、村民與外來資本之間、村民與村干部之間、村民與地方政府之間的矛盾沖突。此時，要想實現政府項目的有效落地和市場資本順利進入村莊，必須化解這些矛盾沖突，提供相應的社會環境。由此，協調各方關系、化解矛盾沖突成為村干部的主要工作。面對錯綜復雜的利益關系，村干部很多時候并不能很順利處理，也并非能夠完全按照法治思維來解決。此時，他們往往需要利用各種非正式關系、人情、面子，來化解矛盾、完成工作。正如Q村前任副書記所總結的，“村干部工作要靠感情、威信和實力，就像一把鑰匙開一把鎖，做村民的工作關鍵在于通過各種關系找到能夠做通他工作的人”（訪談資料：A02-20240117）。這樣的關鍵節點人物可能是村民小組長，可能是各種親朋好友，也可能是與其有直接利益關系的人。因而鄉村治理的方式需要隨之調整。這便要求村干部不斷建立和維系與不同群體的社會關系。“趕人情”便成為村干部的必需工作，以此增加與村民間的交往頻率和情感聯系。盡力去幫助有需求的村民，讓其感到“虧欠”，也成為村干部開展工作的重要方式。這種權力關系的非正式運作和人格化治理是對正式治理體系的補充，也是實現鄉村發展的基礎性工作。

四、發展性治理：能人治村的動力機制

從上述可見，能人治村呈現出不同的實踐樣態。那么，能人治村的動力機制何在？從發展性治理視角分析可以發現，鄉村發展取向為能人治村提供了政治空間，由發展帶來的治理事務為能人治村提供了社會基礎，并且能人治村具有內生動力和自洽邏輯。

（一）發展型村莊：能人治村的政治空間

能人進入村級組織，首先與政策空間相關。近年來，黨和政府一直強調鄉村發展對于實現農民美好生活需要的重要性，推出了一系列促進農村經濟發展的政策。在精準扶貧時期，鄉村產業發展成為提升農村自身造血能力、帶動農民脫貧致富的著力點；在鄉村振興戰略中，產業興旺則是解決農村諸多問題的前提和基石。因而，建構現代鄉村產業體系、促進新型集體經濟發展，成為地方政府的重要工作。在實現經濟快速發展的任務導向下，基層政府成為一種“謀利型政權”經營者。[23]（p21）S鎮是一個傳統型農業鄉鎮，產業園區規劃受到限制，工業發展空間有限，城市政府對鄉村地區的反哺能力較弱，但具有歷史古鎮、自然風光等資源稟賦。同樣，鄉村集體經濟收入十分有限，山林多而耕地少。在這種情況下，“如何實現經濟發展、怎樣經營好村莊”既是上級政府的期望，也是鄉村振興的一個迫切問題。在傳統農業和工業都無法成為促進地方發展的主要力量時，鄉村旅游業成為山區經濟發展的一個突破口和著力點。在發展全域旅游熱潮下，Q村發展旅游業有著現實的基礎條件。如前所述，該村具有豐厚的自然資源稟賦，同時受益于地理區位優勢和交通的便捷性，使得鄉村旅游發展有著廣闊的市場。所以，Q村確定了“休閑農業＋觀光旅游”的發展思路。近年來，村兩委班子致力于打造各種景點，進行配套基礎設施建設，修建各種特色民宿和采摘園，引進各類社會資本，盤活村莊既有資源，促進了鄉村旅游業發展。

Q村可以稱之為是一種“發展型村莊”。村莊和地方政府之間是一種相互依賴關系：村莊發展依賴由地方政府掌控的資源，需要后者的政策保障和資源傾斜；而在政治錦標賽中，地方政府則高度依賴村莊績效，需要村莊來完成績效考核任務。[24]（p99）實現鄉村經濟發展既是村莊目前的迫切要求，也成為促進地方經濟發展的重要力量和載體。這則要求村干部具備很強的鏈接外部資源和實現內部統合的能力。對外而言，在項目申請、運作以及籌措項目配套資金等環節，都需要村干部充分利用血緣、親緣和地緣等傳統村莊文化網絡和村莊人力資源優勢跑項目、運作項目。[25]（p92-98）對內而言，村干部需要有超前的發展理念、市場競爭意識和項目執行能力，也要有足夠的社會聲望、關系網絡和經濟實力，在順利實現鄉村發展目標的同時保持社會穩定。這便對村干部的任職標準和個人能力提出了很高的要求。第一任村黨支部書記坦言道：“我們村剛合并時村里矛盾大，一開始鎮政府不愿意把新農村建設項目放到我們村，怕完不成，我向鎮書記簽了軍令狀后，才拿到建設項目，并且前期私人墊資進行建設。后面政府各種項目多了，但競爭也大，也要向上面爭取，不然那么多村子放哪里不是放，領導憑什么給你。”（訪談資料：A01-20240123）Q村第一任書記便被譽為“第一批敢吃螃蟹的人”。

在村級治理行政化成為中西部農村地區治理改革的趨勢下，[26]（p32-40）地方政府對村干部的任職要求也發生了相應變化，傾向于動員村莊經濟能人擔任主職村干部職務。安徽省政府在最新一屆村居兩委干部換屆中明確提出，要著眼事業需求，注重選優配強，拓寬選人視野，通過從本地致富能手中選拔，從外出務工經商人員、本鄉高校畢業生中回引，從機關企事業單位退居二線或退休公職人員中回請等方式，千方百計選好人、用準人。此時，有過豐富的市場經歷、接受過較高教育，或是正在經營企業的各種經濟能人凸顯，契合了這樣的要求。2021年Q村兩委換屆時，S鎮黨委書記憑借師生關系先后多次動員其經營企業的學生回村擔任書記、村民小組長等職務，助力鄉村旅游業發展。由此可見，在大力發展鄉村旅游業的目標下，各種建設項目不斷進入村莊，地方政府和鄉村社會本身發展都需要能人力量的支持。村干部需要具備向上級政府爭取資源項目和順利完成項目落地的能力，并組建起一支具備較強凝聚力和穩定性的組織隊伍，這都與村干部的個人實力和社會關系密切相關。能人治村契合了地方發展主義訴求，從而村莊發展階段和政策支持都為皖南鄉村的能人治村提供了政治合法性。

（二）發展性治理：能人治村的社會基礎

從理論意義上而言，治理與發展的關系實質是上層建筑與經濟基礎之間的關系，其關系自身內含著既對立又統一的邏輯。發展為治理提供經濟基礎，但經濟發展本身所具有的外部性會對自然環境和社會環境產生影響，帶來相關的治理問題。[27]（p97）不同歷史發展階段下鄉村治理的任務具有差異性，新的經濟發展取向帶來了鄉村治理任務的變革，為能人治村提供了社會基礎。在集體化和改革開放初期，皖南地區鄉村雖然致力于發展與毛竹相關的造紙業、竹板加工業，但彼時村干部的工作主要集中在農業稅收和計劃生育兩方面，無需承擔過多行政性治理任務。目前鄉村旅游業的發展，則涉及基礎設施建設、征地拆遷、土地流轉、運營維護等諸多方面，以及協調由此產生的許多不同主體間關系，都需要得到村民的配合支持。尤其是資本下鄉和項目進村激活了農民之間的利益關系，引起了利益格局調整，甚至出現了許多“釘子戶”。土地流轉的價格如何確定、村莊建設征地的補償標準如何劃定，以及誰能優先享受資本下鄉帶來的好處等等，一系列問題隨之凸顯，由此引發諸多矛盾沖突。基層政府和下鄉企業通常不會直接面對農民，他們與村干部之間形成了一種“委托—代理”的關系，往往需要村干部來協調村莊中的各種關系、處理矛盾糾紛、滿足民眾的利益關切，以確保項目順利施行。此時，鄉村治理的任務發生了轉變，村干部的治理工作重心隨之放在這些方面。

面對村里的利益關系和矛盾沖突，村干部很多時候并非能夠完全按照法治思維和規則意識來解決。在中國的鄉土社會中，他們往往需要利用各種人情、面子、關系和感情，來發動群眾、化解矛盾、完成工作。由此，經營性治理工作需要村干部具有很強的社會關系網絡，能夠找到各種關系的連接點，平衡各種利益關系，擺平各種矛盾沖突，進而為鄉村發展提供良好的治理基礎。這便要求村干部必須由能人來擔任。主職村干部也往往是從村里的大姓中產生，具有較強的家族網絡支持，能夠獲得大部分村民的信任和認可。例如，2018年Q村引進了一家旅游開發公司計劃投資1.8億資金對村莊進行升級打造，流轉了800余畝的茶園和山林進行開發，但流轉價格引起了部分村民的不滿，先后多次調解無效，2022年部分村民先后上訴，越級信訪。這導致時任年輕的村黨支部書記不得不主動辭職，而新任村黨支部書記上臺后憑借自身關系平息了信訪矛盾。“新任書記和上訪的三個人中一個是表舅關系、一個是姑爺關系，還有一個和他的妻子是鄰居，并且新書記的父親原來就是村里的老書記，原來的書記不強硬所以搞不定，要是換成另外任何人都難做這件事的工作。”（訪談資料：A04-20240124）可見，由發展帶來的諸多治理任務需要發揮村干部的個人能力和社會關系，而這些私人關系網絡既可能是親戚關系、鄰里關系，也可能是利益關系。同時，這也要求村干部去不斷建立和維系與不同主體的社會關系，通過“趕人情”等方式增加與村民間的情感關系。

概而言之，由鄉村發展帶來的治理任務變革也對村干部這一群體的個人能力要求提高。鄉村旅游業發展下的項目下鄉引發了村莊利益結構的調整，催生了許多矛盾沖突，在地方政府“不出事”的行政邏輯下，要求村干部在實現發展目標的同時就地化解這些矛盾。項目下鄉也需要嵌入鄉村社會的宗族結構、地方文化和情理網絡，由鄉村發展帶來的治理問題從而為能人治村提供了社會合法性。這與東部發達地區農村的村干部治村樣態形成了鮮明對比。在上海市郊區鄉村調研我們發現，郊區鄉村治理發生了明顯的生活化轉向。大都市郊區鄉村治理的任務設置和村干部精力分配，主要集中在諸如生活服務、政務服務、娛樂休閑等與農民日常生活緊密相關的民生事項上，村干部的女性化、年輕化和職業化趨勢更為明顯，[28]（p77-78）這與村級組織發展權上移、治理任務下沉密切相關。皖南鄉村正處于經濟發展的關鍵階段，實現集體經濟發展，處理由此帶來的治理事務，成為村級組織的主要任務。因而，能人治村和村干部兼業化現象突出，經營村莊、經營關系和人格化治理隨之成為皖南鄉村治理的主要特征。

（三）能人治村的內生動力與自洽邏輯

皖南鄉村村干部的薪資待遇較低，主職村干部的工資每月3600元左右，其他村干部工資每月則在3000元左右。這雖然能達到當地的平均薪資水平，但對于一個能人來說卻遠低于從事其他職業的收入。如果說能夠實現“家庭工作兩相顧”成為皖南農村女青年長期、穩定參與鄉村公務的重要優勢，[29]（p34-46）那么，在僅僅依靠村干部薪資難以養家糊口的情況下，男性經濟能人選擇擔任村干部、參與村莊治理的積極性何在？其內生動力和自洽邏輯是什么？在鄉村旅游業發展和項目下鄉的背景下，從村干部自身角度出發可以發現，能人治村大致存在經濟利益獲取和社會資本培育雙重考量。因此，盡管村干部的薪資待遇低、聲譽激勵下降，但依然存在很大吸引力。

一方面，項目下鄉為能人村干部提供了經濟利益獲取空間。項目下鄉和鄉村旅游業發展必然需要進行大量工程建設，這為村干部帶來了許多經濟發展的機遇。在項目制管理越來越規范化的趨勢下，雖然村干部謀利和尋租的空間大大減少，但村級組織對于由此分解的各種小型項目實施仍然具有一定裁量權。皖南鄉村的城鄉關系并不緊密，城市政府對鄉村社會的支配程度低，為了更好地因地制宜實現鄉村發展，地方政府也賦予了村級組織很大的自主空間。從前述可見，當地的村干部大部分處于兼業化狀態，有著各自的副業，并沒有完全實現村干部職業化。這些副業可能是在村里開酒店、經營民宿，也可能是承包工程、開建材公司。如此，村莊許多工程的實施直接由村干部或其親屬承包，而鄉村旅游業發展也能為能人村干部的酒店民宿帶來許多客流量，這都為地方政府默許。例如，Q村在打造省級中心村項目時需要將原本分散的墳墓統一安置，進行公墓建設，這個工程便承包給一位年輕村民小組長來做，其要求是順利完成遷墳工作。另外，村黨支部書記和一位村民小組長則計劃合資建設生態莊園，發展高端康養。政府的建設項目一定程度上相當于為能人村干部的個人經營提供了配套基礎。在“新代理人”的治理實踐中，援引村莊外部資源進而分配現實利益，成為其主導邏輯。[30]（p167-191）可見，能人村干部在鄉村發展和鄉村治理中能夠實現個人利益與村莊利益的融合發展，從而達到自我經濟利益和社會利益的統一。

另一方面，村級組織工作有助于能人村干部建構社會資本。鄉村旅游業發展和各種資本下鄉催生了各種復雜的利益關系，村干部需要將大量精力用于同上級政府、企業家、村民等不同主體的溝通協商，而不再僅僅局限于同普通村民的日常性交往，這擴大了他們的社會交往范圍。能人雖然通常具有較強的社會關系網絡，但在處理各種發展性治理事務之中有助于能人村干部社會資本的擴大化。進入村級組織后，主職干部的關系經營行為大為增加，Q村主職干部不僅每年需要擺春酒宴請村內各行各業的新鄉賢，也需要主動參與村莊中的各種人情往來。更為重要的是，村級組織工作不僅能夠提升社會地位，而且能夠獲得政治資本。在鄉村發展和治理中，主職村干部同基層政府各組織部門的聯系更加密切，這種政治資源的培育是其他職業難以實現的。對于表現優秀的村黨支部書記而言，能夠獲得鄉鎮事業編制、推薦考錄鄉鎮公務員、選拔鄉鎮領導干部的上升機會。Q村副主任是一名90后，先后在宣城、寧波等地方做生意，2020年通過鎮政府招考進入村兩委班子工作，目前投資了兩家酒店，開著一家廣告公司。當被問及為何不擴大自己的產業而選擇進入村兩委班子工作時，他明確說道：“到村里工作主要是為了鍛煉自己，平臺不同，接觸的人也不同，村干部能夠和政府以及不同的人打交道，自己的生意不管怎么做都需要得到政府支持。”（訪談資料：A06-20240116）可見，村級組織工作中的關系經營既是項目資源獲取、鄉村治理和村莊建設的需要，但這些公共關系也有可能轉化為能人村干部的個人關系，從而有助于其自身產業發展和利益獲取。此時，這也成為能人治村的主要目的之一。

五、能人治村的實踐效應

在鄉村年輕勞動力外流和常住人口老齡化的趨勢下，由誰來擔任村干部是一個非常現實且重要的問題。鄉村旅游業發展和項目下鄉，為皖南鄉村的能人治村提供了政治空間、社會基礎和內生動力。能人治村不僅有助于解決村級組織隊伍建設的難題，也有助于促進鄉村發展和鄉村建設，提高農業農村現代化水平。在鄉村發展和項目下鄉的社會背景下，能人治村雖不乏個人自我實現與村莊社會價值的統一，但也可能出現諸多非預期后果，這主要表現在以下三個方面。

首先，鄉村發展的分利秩序。村干部的事務多而薪資少，情懷并不能完全構成能人治村的吸引點，利益關系才是真正的考量。鄉村發展性治理任務需要發揮村干部的非正式關系，但這種私人關系的運作也會消解村莊公共規則。當村干部的個人利益與村莊公共利益混合在一起時，便為其謀取自身利益提供了操作空間和可能性，甚至可能產生尋租行為。例如，在資源分配上，村干部或其親屬直接承接了許多旅游建設的項目工程，從中獲益；村干部也會利用各種政策契機為自己的產業經營做配套基礎。普通村民往往難以獲得這些機會，在各種發展項目中真正獲益有限，如此便重構了鄉村的利益秩序，形成了精英俘獲，加劇了村莊的社會分化程度。能人村干部的私人關系滲透至鄉村公共事務時，便對村干部個人品性和規則意識提出了很高要求。在“市場—經濟”和“政治—政績”的經營邏輯下，能人村干部既有可能成為村莊利益的代理人，也有可能成為自我利益的謀取者。由此蠶食、耗散著國家資源和地方資源，導致鄉村治理出現“內卷化”。[31]（p95-120）目前，Q村鄉村旅游業發展的實際效益不佳，客流量極其有限，難以有效帶動村莊發展和村民富裕。村莊引入外來資本流轉村莊茶園的費用遠低于農戶自行采茶的收益，損害了普通村民的實際利益，引起了村民的強烈不滿。

其次，鄉村治理的懸浮困境。在鄉村發展背景下，能人村干部更多將精力分配在處理與項目建設密切相關的事務上，鄉村治理的任務隨之發生分異，能人村干部往往經營著自己的產業。此時，如何協調行政性事務與自治性事務、個人利益與村莊發展之間的張力，成為能人治村不得不面對的難題。當能人村干部聚焦于發展性治理任務時，則會偏離民眾的日常生活需求，導致干群關系的疏離，治理績效不佳。由此村民參與程度不足、村莊民主形式化成為項目制實踐中的主要特點。[32]（p72-78）更為重要的是，鄉村旅游業的發展取向很大程度上是為了促進城市中產階層的消費，滿足城市中產階層對田園生活的向往，從而鄉村規劃和建設不可避免地會迎合他們的品位與浪漫化想象。不論是從美觀、新奇，還是從規模化角度來說，鄉村景觀的規劃與建設都會盡量使其符合城市中產階層的美學。而過分迎合城市中產階層消費需求帶來的對村莊大規模改造和過度開發，則會消解村莊原有的文化屬性，改變村民們原有生活形態與傳統習慣。藝術鄉村、高端康養這些建設并不必然契合當地民眾的生活習慣，農民成為被動的接受者，從而這種鄉村發展與治理可能懸浮于農民的日常生活和真正需求之上。

最后，能人治村的可持續問題。一方面，能人村干部能夠調動大量社會關系化解由鄉村發展帶來的諸多矛盾，但村民與能人村干部之間的權力關系是不對等的。普通村民往往會迫于各種人情、面子和關系，從而不得不改變自己的意愿，甚至做出犧牲，以配合村干部的工作。通過這樣的方式或許能夠實現許多行政性目標，但其穩定性仍然是脆弱的。當利益進一步調整時，農民極有可能會改弦易張。例如，Q村由山林流轉引起的不斷上訪問題便是如此。因而，鄉村發展目標和治理意圖如果不能嵌入鄉村社區民情之中、契合村民的日常生活實際需求，這樣的公共品供給就可能難以達到國家與農民有效聯結的目的。[33]（p155）另一方面，當能人村干部由于職業倦怠、負擔加重、收益有限等各種原因而選擇退出村級組織時，則會出現鄉村發展和村莊治理的可持續性問題。2017年，Q村第一任書記因為財務問題被村民舉報下臺之后，村莊原有的許多發展規劃被迫中斷，村莊發展陷入了長時間的停滯狀態，導致近年來落后于其他鄉村。許多新進村兩委班子的年輕村干部往往并沒有長時間的村級組織工作經歷，只是將村干部這一職業作為跳板或是中轉，從而加劇了村干部的流動性。

六、結論與討論

能人治村正在成為許多中西部鄉村的新現象，這為實現鄉村振興提供了人才基礎。既有關于能人治村的研究多從經營村莊、家庭本位和個人實現等角度進行解釋，忽視了能人治村的社會發展背景和治理基礎，沒能將鄉村發展與鄉村治理相關聯。現階段，實現鄉村高效發展是中西部農村的主要任務，也是黨和國家的政策導向。各種項目進村和資本下鄉，帶來了鄉村治理內容和方式的改變，也影響了鄉村治理形態。基于此，本文提出了“發展性治理”概念，為理解能人治村的行動邏輯提供了一個新的解釋視角。在皖南鄉村，能人治村的中心任務圍繞項目獲取和實施展開，村兩委班子內部形成了明晰的權責分工和經營理念，人格化治理和關系經營成為能人治村的主要方式。地方發展主義和政策支持為能人治村提供了政治合法性，由鄉村發展帶來的治理任務變革為能人治村提供了社會合法性，并且能人治村存在經濟利益獲取和社會資本培育的內生動力。能人治村有助于提升鄉村治理水平和促進鄉村發展建設，但也可能產生分利秩序、治理懸浮和可持續性等非預期后果。

鄉村發展和鄉村治理是對立統一的關系。良好的鄉村治理為鄉村發展提供了社會基礎，而高效的鄉村發展能夠為鄉村治理提供經濟基礎。但同時，鄉村發展也會產生許多治理問題，能人村干部則在這二者之間扮演了關鍵角色。能人治村的形態與中農治村、常人治村都有著較大差別，當下的能人村干部出現了從集體干部向社區干部的轉變趨勢，但并未實現完全的職業化和行政化。在發展性治理和兼業化狀態下，能人村干部既可能扮演地方政府的代理人，也可能扮演鄉村利益的保護者，更可能成為個人利益的謀取者。因此，在支持能人擔任村干部的同時，也需要警惕可能產生的意外后果。一方面，政府要進一步規范項目制的運作，加強對村干部的監督機制建設，打破能人村干部公共利益與私人利益混合的狀態，謹防產生謀利或尋租空間。另一方面，在合理利用本地資源發展鄉村旅游業的同時，需要與農民的日常生活需求結合起來，將政府項目和外來資本深嵌于地方民情之中，調動農民參與的積極性和主體性，而非過于重視地方政績而忽略了農民的實際感受，實現發展與治理的良性互促。與此同時，需要加強對能人村干部的能力提升和教育工作，讓其認識到村干部工作的權責、使命和擔當，形成良好的公共規則，并為村干部提供充分的激勵機制和保障支撐。

參考文獻：

[1]賀雪峰.能人治村與基層治理現代化的方向——以蘇州望亭鎮調研為討論起點[J].長白學刊，2018，（3）.

[2]徐理響.村莊治理能人的產生：歷史嬗變與時代選擇[J].學習與實踐，2017，（8）.

[3]徐漢明，李輝.政策實施與能人治村的互構機制及影響研究[J].求實，2022，（3）.

[4]石建.村莊場域青年干部的回流機制及其實踐困境——基于家計模式的分析視角[J].中國青年研究，2022，（5）.

[5]韓旭東，楊慧蓮，鄭風田.能人型村干部生成邏輯及其治村實踐——基于三個典型村莊案例的經驗證據[J].農業經濟問題，2023，（8）.

[6]崔盼盼.鄉村振興背景下中西部地區的能人治村[J].華南農業大學學報（社會科學版），2021，（1）.

[7]桂華.論鄉村振興背景下的能人治村——動力、過程與后果[J].山西師大學報（社會科學版），2020，（3）.

[8]印子.村級治理的“寡頭定律”及其解釋[J].華中農業大學學報（社會科學版），2018，（2）.

[9]劉銳.富人治村的邏輯與后果[J].華南農業大學學報（社會科學版），2015，（4）.

[10]王惠林，洪明.“雙重角色”的弱化：日常工作中的村干部研究——以湖北省L鎮的調查為例[J].湖北社會科學，2016，（1）.

[11]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012，（5）.

[12]梁琦.“新經營村莊”：鄉村振興背景下村莊項目經營的治理邏輯[J].南京農業大學學報（社會科學版），2023，（2）.

[13]李祖佩，鐘漲寶.“經營村莊”：項目進村背景下的鄉鎮政府行為研究[J].政治學研究，2020，（3）.

[14]梁晨.村莊經營者與“釣魚”經營：項目進村背景下的村干部——以華北P縣西水村為例[J].北京工業大學學報（社會科學版），2021，（3）.

[15]崔盼盼，桂華.“能人治村”與經營村莊——鄉村振興背景下村干部行為研究[J].地方治理研究，2022，（4）.

[16]陳鋒，孫錦帆.返鄉能人“經營村莊”的路徑、機制與風險探析——基于兩個村莊的案例研究[J].社會建設，2022，（3）.

[17]張彬，熊萬勝.治理性發展：政府推動村級集體經濟發展的新路徑[J].南京農業大學學報（社會科學版），2020，（6）.

[18]紀曉嵐，朱逸.經營性治理：新集體化時代的村莊治理模式及其自在邏輯[J].西北師大學報（社會科學版），2013，（2）.

[19]李博，曹兵妥.經營型治理：新發展階段鄉村振興中村莊治理的邏輯轉向——基于關中西部石頭坡村的個案分析[J].華中農業大學學報（社會科學版），2024，（1）.

[20]石偉，董國禮.發展抑或治理：鄉村振興背景下能人治村的行動邏輯——基于浙江寧波象山縣T鎮的田野調查[J].求實，2024，（2）.

[21]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006，（3）.

[22]呂德文.鄉村治理70年：國家治理現代化的視角[J].南京農業大學學報（社會科學版），2019，（4）.

[23]楊善華，蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權[J].社會學研究，2002，（1）.

[24]呂方，顏曉婷.鄉村是如何爭取政策資源的——一個“發展型村莊”的解釋框架[J].求實，2024，（1）.

[25]應小麗.“項目進村”中村莊自主性的擴展與借力效應——基于浙江J村的考察[J].浙江社會科學，2013，（10）.

[26]劉麗娟.村級治理行政化形成機制、治理績效及路徑重構[J].湖北社會科學，2021，（7）.

[27]張彬.鄉村治理與發展的協調路徑[J].云南大學學報（社會科學版），2020，（1）.

[28]佘國梁.日常生活變革與大都市郊區鄉村婦女公共參與的實現[J].社會建設，2024，（4）.

[29]魏程琳.家庭工作兩相顧：鄉村治理轉型中村干部性別更替現象的經驗闡釋[J].當代青年研究，2023，（5）.

[30]李祖佩.“新代理人”：項目進村中的村治主體研究[J].社會，2016，（3）.

[31]陳鋒.分利秩序與基層治理內卷化 資源輸入背景下的鄉村治理邏輯[J].社會，2015，（3）.

[32]葉云，王芊.“美麗鄉村建設”項目“異化”的表現、緣由與修正路徑——以湖北M村為例[J].湖北社會科學，2016，（9）.

[33]佘國梁，馬流輝.治理嵌入生活：大都市郊區鄉村公共生活治理的實現路徑研究[J].南京農業大學學報（社會科學版），2024，（3）.

責任編輯" "賈曉林

作者簡介：佘國梁（1997—），男，華東理工大學社會與公共管理學院博士研究生（上海，200237）；黃玉琴（1978—），女，社會學博士，華東理工大學社會與公共管理學院社會學系教授、博士生導師（上海，200237）。

基金項目：國家社會科學基金項目“共同富裕進程中縣域鄉村振興研究”（22VRC177）；國家社會科學基金項目“農民集中居住社區的治理困境與路徑優化研究”（23BZZ075）。