檢察機關發現公安機關無權管轄時應否繼續審查逮捕

摘 要：檢察機關發現公安機關無權管轄時應否繼續審查逮捕，實踐中存在爭議。事實上，“繼續審查逮捕說”僅將審查逮捕視為刑事訴訟中的一環，忽視了審查逮捕乃檢察監督的重要方式，而“停止審查逮捕+不批準逮捕”則既無程序法上的依據，也不符合檢察工作的要求。應在秉持“停止審查逮捕+建議撤回移送”的基礎上，補充“決定退回”和“監督移送”，從而既契合立法精神，又符合檢察機關法律監督的定位。

關鍵詞：審查逮捕 無權管轄 建議撤回

司法實踐中，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄的情況時有發生，但如何處理爭議較大。明確檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄時應否繼續審查逮捕，不僅具有積極的現實意義，而且具有重要的理論價值。

一、檢察機關發現公安機關無權管轄時應否繼續審查逮捕的實踐爭議

［案例一］2022年9月，某鐵路施工隊在甲市A區施工時，因臨時封閉涵洞通道與附近某行政村村民發生糾紛，施工人員趙某被村民錢某等人打傷，后經鑒定構成輕傷二級，但被害人趙某考慮到還要繼續在當地施工，故沒有報案。2023年3月，甲市B區公安機關在廣泛開展大調研走訪活動中，了解到上述案件線索，遂決定立案偵查，并趁錢某到B區出行之機，將其刑事拘留，后將該案提請甲市B區檢察機關審查逮捕。經審查，B區檢察機關以B區公安機關對本案沒有管轄權、沒有指定管轄手續為由，將案件退回B區公安機關，并要求B區公安機關移送有管轄權的公安機關立案偵查。

［案例二］2019年7月，孫某攜女友至乙市旅行，在該市C區某酒吧消費期間遭“吊模斬客”式詐騙，被該酒吧經營人員李某騙取人民幣8000余元，因擔心在乙市報案無法得到公正處理，故沒有及時報案。返回居住地丙市后，遂向丙市D區公安機關報案，丙市D區公安機關受理后，多次聯系乙市C區公安機關未取得積極反饋，便在無指定管轄手續的情況下先行立案偵查，并對李某采取了取保候審措施，后又向丙市D區檢察機關提請批準逮捕。丙市D區檢察機關審查后認為，丙市D區公安機關對本案沒有管轄權，也沒有取得指定管轄手續，故作出不批準逮捕的決定。

針對上述案件中檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄，應否繼續審查逮捕的問題，實踐中爭議較大，各地做法不一。其中，“停止審查說”包括“停止審查逮捕+不批準逮捕”和“停止審查逮捕+建議撤回移送”兩種觀點，上述案例二的處理即為“停止審查逮捕+不批準逮捕”，而案例一的處理則與“停止審查逮捕+建議撤回移送”的處理方向基本一致。事實上案例一、案例二所反映的處理方式并非這一問題爭論的全部內容，實踐中還不乏“繼續審查逮捕說”的主張。這一主張具體又可以分為單一的“繼續審查逮捕說”和“繼續審查逮捕+建議移送”兩種觀點。

二、“繼續審查逮捕說”與“停止審查逮捕說”的理由歸納

（一）“繼續審查逮捕說”的理由

顧名思義，“繼續審查逮捕說”即檢察機關應當繼續審查，依法作出批準逮捕或不批準逮捕的決定。其理由是：一方面，根據《刑事訴訟法》的有關規定，檢察機關對審查逮捕案件的決定僅有批準逮捕和不批準逮捕兩種處理方式。另一方面，審查逮捕并非刑事訴訟流程中的獨立階段，檢察機關審查逮捕時案件仍然處于偵查階段，偵查管轄是否合法應于偵查階段終結后在審查起訴階段予以審查。

“繼續審查逮捕+建議移送”則進一步補充認為，檢察機關除應當繼續審查，依法作出批準或不批準逮捕的決定外，在犯罪事實成立時，還應建議公安機關移送有管轄權的機關處理。理由在于，檢察機關系國家的法律監督機關，立案監督和偵查活動監督是檢察機關的法定職責，審查逮捕時發現公安機關無權管轄時，應當及時監督糾正。如按照此觀點，前述案例一中甲市B區檢察機關以公安機關無權管轄為由，將案件退回公安機關的做法，以及案例二中丙市D區檢察機關以公安機關無權管轄為由，直接作出不批準逮捕決定的做法，由于均沒有繼續開展審查，看起來并不可取。

（二）“停止審查逮捕說”的理由

“停止審查逮捕說”則主張檢察機關應停止繼續審查逮捕。至于如何處理，“停止審查逮捕+不批準逮捕”主張“以公安機關無權管轄為由，直接作出不批準逮捕的決定”。理由是，檢察機關對審查逮捕案件僅有批準逮捕和不批準逮捕兩種處理方式。同時，作為法律監督機關，檢察機關審查逮捕案件既要把握實體問題，也要把握程序問題，公安機關在無權管轄的情況下收集的證據必然面臨證據效力方面的質疑，故即使從證據反映的內容上可以證明犯罪事實成立，檢察機關也不宜作出批準逮捕的決定，但可以作出不批準逮捕的決定。

與“停止審查逮捕+不批準逮捕”不同，“停止審查逮捕+建議撤回移送”則主張“建議公安機關撤回本案，移送有管轄權的機關處理”。理由是，根據《人民檢察院審查逮捕質量標準》的有關規定，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄的，只能建議公安機關向有管轄權的機關移送，不能作出批準逮捕的決定。就是否可以作出不批準逮捕的決定，盡管上述規定沒有明確，但從有關文件的精神看，也不宜作出不批準逮捕的決定。

三、“繼續審查逮捕說”存在的問題

就上述問題實踐爭議早已有之。從可查到的資料看，在上個世紀九十年代Q地檢察機關在審查逮捕王某販賣毒品一案中，就曾以管轄不當為由，將案件退回公安機關，并要求將該案移送Z地公安機關向Z地檢察機關提請逮捕。而W地檢察機關在審查逮捕尤某合同詐騙一案中，卻以管轄不當為由，作出不批準逮捕的決定。［1］此外，某區檢察機關在審查逮捕陳某職務侵占一案中，曾先批準逮捕，在審查起訴階段又以無權管轄為由移送其他檢察機關處理。［2］時至今日，盡管有關規范性文件中也有涉及，但由于相關規定存在未納入司法解釋體系而效力不高、未明確檢察機關是否可以作出不批準逮捕的決定而表述不清、未規定公安機關不接受撤回建議時的處理而內容不全等問題，故持“繼續審查逮捕說”的觀點仍然屢見不鮮，需要及時反思。

（一）“繼續審查逮捕說”不符合立案監督的要求

針對公安機關的立案活動，《刑事訴訟法》第109條、《公安機關辦理刑事案件程序規定》第178條均明確規定，公安機關應當按照管轄規定予以立案。《公安機關執法細則（第三版）》第13-02條也明確指出沒有管轄權的公安機關不得對案件立案偵查。可見，公安機關立案偵查刑事案件應當遵守管轄的規定，不得立案偵查沒有管轄權的案件，公安機關發現不屬于自己管轄的，應當移送有管轄權的機關處理。同時，《憲法》第134條規定人民檢察院是國家的法律監督機關，《刑事訴訟法》第8條也規定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。《人民檢察院刑事訴訟規則》第十三章專章規定，檢察機關開展刑事訴訟法律監督包括刑事立案監督、偵查活動監督、審判活動監督等內容，其中刑事立案監督既包括對應當立案而不立案的監督，也包括對不應當立案而立案的監督。既然公安機關違反管轄規定的立案偵查屬于“不應當立案而立案”的違法問題，那么檢察機關自然可以開展監督，這不僅是職權，而且是職責。

審查逮捕是檢察機關行使法律監督權的重要方式，這意味著檢察機關審查逮捕時發現公安機關違反管轄立案偵查的，就必須開展相應的檢察監督，而不是放任至審查起訴階段才予以監督。“繼續審查逮捕說”僅僅將審查逮捕視為刑事訴訟流程中的一個環節（但并非獨立階段），而沒有看到審查逮捕是檢察機關行使法律監督權的重要方式，難免不足。因而，對于案例一和案例二，檢察機關在發現公安機關沒有管轄權的情況下，都停止了繼續審查，這一點是值得肯定的。

（二）“繼續審查逮捕說”不符合案件質量的要求

《人民檢察院審查逮捕質量標準》第26條規定，對不符合管轄規定的案件作出批準逮捕決定的，屬于辦案質量有缺陷。可見，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄的，不宜作出批準逮捕的決定，即使是在批準逮捕決定的同時，建議公安機關移送有管轄權的機關處理，也是對上述規定的明顯違反。“繼續審查逮捕+建議移送”認為可以作出批準逮捕的決定，顯然是不妥當的。至于是否可以作出不批準逮捕的決定，根據該條文的規定，檢察機關在審查逮捕案件時，“違反法律和本標準第二章關于逮捕工作程序規定的其他情形”也屬于辦案質量有缺陷。而“本標準第二章關于逮捕工作程序”中第18條規定，檢察機關在審查逮捕案件時發現案件管轄不符合規定的，應建議偵查機關向有管轄權的機關移送。可見，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄的，并不能直接以無權管轄為由作出不批準逮捕的決定。

《刑事訴訟法》第81條規定了“應當逮捕”和“可以逮捕”的情形，這是對逮捕條件的實體要求，既可以看作是對批準逮捕和決定逮捕的規定，反過來看，也可以視為對不批準逮捕或者不決定逮捕的規定。也即，只要是不符合上述逮捕的條件，就應當不捕，而上述條件中顯然不包括違反管轄規定的情形。因此，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄，以公安機關無權管轄為由直接作出不批準逮捕的決定，即使同時建議偵查機關向有管轄權的機關移送，也缺乏法律依據。因此案例二中，丙市D區檢察機關以公安機關無權管轄為由，停止繼續審查雖可接受，但據此作出不批準逮捕決定的做法，因直接違反了《刑事訴訟法》和《人民檢察院審查逮捕質量標準》的有關規定，并不妥當。

四、“停止審查逮捕+建議撤回移送”的合理性分析

筆者認為應以“停止審查逮捕+建議撤回移送”為基礎，以“決定退回”和“監督移送”為補充，即檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄，不應繼續審查作出批準逮捕或不批準逮捕的決定，而應建議公安機關撤回案件，移送有管轄權的機關處理，公安機關堅持不撤的，檢察機關應將案件退回公安機關，并監督公安機關移送有管轄權的機關處理。

（一）“建議撤回并移送其他機關處理”的理論分析

事實上，檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄時，檢察機關批準逮捕或者不批準逮捕均非妥當之舉。

一是從證據角度講，公安機關針對無權管轄案件的偵查取證，必然影響證據的效力，即使上述證據從內容上可以證實案件事實，但因取證過程違反管轄的法定程序，不符合正當程序的理念要求［3］，證據合法性面臨天然的缺陷，不宜作為認定案件事實的依據。這既意味著“不宜作為認定犯罪事實成立的依據”，當然不可批準逮捕，也意味著“不宜作為認定犯罪事實不成立的依據”，自然也不可做實體上的不批準逮捕，甚至意味著“不宜作為認定某些程序性事實的依據”，故還不可做程序上的不批準逮捕。實踐中，有觀點以“移送不等于撤案”“移送后重新取證影響訴訟效率”“要求偵查機關立案時就必須清楚案件管轄并不現實”等理由，主張公安機關超越管轄所獲證據并非無效證據。［4］對此，筆者認為，移送雖不等于撤案，但接受移送的公安機關卻需另行辦理立案手續；移送后重新取證雖然可能影響效率，但卻維護了“法定法官”這一基本的程序正義，有利于杜絕爭搶案源的現實問題。《刑事訴訟法》第109條規定，公安機關應當按照管轄規定予以立案，可見立案階段考慮管轄乃法律的明確要求，且長期的司法實踐證明這一要求并沒有帶來過多的問題，所謂不具有現實性是沒有實踐根據的。

二是從檢察監督定位看，《公安機關辦理刑事案件程序規定》專章對公安機關的職能管轄、地域管轄、級別管轄、專門管轄作出規定。檢察機關作為法律監督機關，行使刑事訴訟監督職能，在審查逮捕案件時，既要把握犯罪的實體問題，也要把握追訴犯罪的程序問題。檢察機關在審查逮捕時發現公安機關無權管轄時，如仍作出批準逮捕的決定，就是對程序性問題檢察監督的放棄，是對公安機關違反程序行為的縱容，即使在批準逮捕的同時建議公安機關移送，看似有了監督之舉，但對于司法實踐中“搶案子”“爭指標”的問題仍有默許、背書之嫌，故不妥當。如作出不批準逮捕的決定，看似以不批準逮捕的方式達到了監督的目的，但正如前所述，這一監督路徑缺乏法律依據，案例二中丙市D區檢察機關以公安機關無權管轄為由，作出不批準逮捕決定，其錯謬之處即在于斯。

三是從審查逮捕案件的處理結果看，既包括實體性檢察監督的決定，也包括程序性檢察監督的建議，前者的依據在于《刑事訴訟法》第90條，后者的依據在于《人民檢察院審查逮捕質量標準》第18條。因此，不能將批準逮捕決定和不批準逮捕決定視為檢察機關審查逮捕案件的全部處理方式，從而在這一前提下做非此即彼的選擇。實際上，檢察機關在審查逮捕案件中，不做實質審查就不能形成批準逮捕或不批準逮捕的結論，不做實體性的決定并不意味著沒有其他的處理方式，從《人民檢察院刑事訴訟規則》第424條第1款、第2款關于檢察機關“撤回起訴”“作出不起訴決定”“將案件材料退回公安機關”“建議公安機關重新偵查”的規定看，程序回流在特殊情況下也是法律允許的處理方式。但程序回流應當遵循一定的方式方法，在前述案例一中，甲市B區檢察機關以公安機關無權管轄為由將案件退回公安機關，這一程序回流方向是正確的，但在具體方式方法上欠缺一定程度的適當性。

必須要指出的是，實踐中有觀點提出，批準逮捕權的確定，應以有利于偵破案件、審查批捕和起訴、打擊犯罪為原則［5］，審查逮捕環節發現公安機關無權管轄時，檢察機關繼續審查有利于保障訴訟順利進行，而且完全可以捕后監督公安機關移送管轄。這一觀點的謬誤在于，沒有考慮到移送前后檢察機關所在地定罪標準的差異。由于我國幅員遼闊，各地的情況千差萬別，一些司法解釋對相關罪名的定罪量刑標準僅做了一定幅度的限定，具體標準則由各地司法機關具體把握，司法實踐中這種情況并不鮮見，而一旦接受移送地的定罪標準高于案件移出地的定罪標準，勢必意味著錯捕。

（二）“建議撤回并移送其他機關處理”的規范做法

《人民檢察院刑事訴訟規則》第283條規定，檢察機關審查逮捕時有權審查提請批準逮捕的公安機關是否系犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關，或者是否有上級公安機關指定管轄的法律文書。如發現提請批準逮捕的公安機關無權管轄的，應根據《人民檢察院審查逮捕質量標準》第18條規定處理，即建議偵查機關向有管轄權的機關移送。在具體操作上，一方面，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第137條的規定，公安機關提請批準逮捕時，需向檢察機關一并移送“提請批準逮捕書”“案卷材料”“證據”。根據《公安機關執法細則（第三版）》第14-05條的規定，公安機關移送案件應當制作《移送案件通知書》，連同有關案件材料、財物及其孳息、文件移送主管機關。對照上述兩個條文的規定，意味著公安機關在移送案件前必須要先撤回提請批準逮捕的材料，故檢察機關應先建議公安機關主動撤回，在公安機關堅持不撤回的情況下，再直接退回公安機關，為公安機關移送案卷材料、證據提供操作上的可能性。另一方面，檢察機關作為法律監督機關，對于刑事訴訟全過程行使法律監督權，而且根據基本法理，檢察機關行使法律監督權在合法的前提下還應遵守監督手段比例性的原則。所謂比例原則要求有三：一是手段的運用可以達成目的；二是在眾多達成目的的手段中選取限制最小的手段；三是實施手段的正面效果應當大于負面效果。［6］“公安機關無權管轄”本質上屬于“不應當立案而立案”的違法問題，“建議公安機關撤回案件并移送有管轄權的機關處理”是檢察監督的具體體現。在檢察機關建議無效的情況下，如公安機關不接受檢察機關的建議，堅持不撤回案件、怠于移送的，檢察機關應將案件直接退回公安機關，并監督公安機關移送有管轄權的機關處理，督促公安機關移送案件，從而維護法律權威，防止爭搶案源。在案例一中，甲市B區檢察機關直接將案件退回公安機關的做法，不符合“最小限制手段”的要求，違背了檢察監督手段比例性的原則。而在案例二中，丙市D區檢察機關的做法則與《人民檢察院刑事訴訟規則》《人民檢察院審查逮捕質量標準》不符。

綜上，“繼續審查逮捕說”與“繼續審查逮捕+建議移送”僅僅將審查逮捕視為刑事訴訟流程中的一個環節，沒有看到審查逮捕是檢察機關行使法律監督權的重要方式，直接違反了《人民檢察院審查逮捕質量標準》的規定，屬于明顯的辦案質量有缺陷。“停止審查逮捕+不批準逮捕”不符合《人民檢察院審查逮捕質量標準》的規定，也缺乏《刑事訴訟法》上的依據，故而都不妥當。而檢察機關在審查逮捕過程中發現公安機關無權管轄時，建議公安機關撤回本案并移送，在公安機關堅持不撤的情況下，直接決定將案件退回公安機關，并監督移送，這一做法既與相關立法規定相契合，又符合檢察機關乃國家法律監督機關的定位，尤其是體現了法律監督手段合比例性的要求，故而在實踐中應予提倡。