家庭承包地繼承規則的檢視與重塑

摘" "要：家庭承包地繼承規則在理論上分為否定繼承權的生存權保護主義繼承觀和肯定繼承權的財產權保護主義繼承觀。實踐中該繼承規則在土地承包經營權的承包主體是農戶還是家庭成員，以及土地承包經營權是否具有繼承性等問題上存有爭議。在城鎮化進程中，農村中青年“進城”與鄉村振興戰略下城市老年“回鄉”的雙重背景下，家庭承包地繼承規則亟待調整與重構，應當允許繼承人選擇性繼承土地承包經營權，完善繼承人退出承包地的經濟補償機制，通過配套制度的激勵與約束功能，實現國家、集體與個人在農村集體土地權益保護上的平衡。

關鍵詞：家庭承包地；繼承規則；理論檢視；實踐困境

中圖分類號：F30" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）23-0158-04

自1978年以來四十多年間，“農戶作為農村土地承包主體，其家庭內部成員因生命周期的影響不可避免地涉及繼承問題，承包地或土地承包經營權能否繼承成為一個在實踐、法理、立法與司法中非常有爭議的話題?！盵1]2018年修正的《中華人民共和國農村土地承包法》第32條、第54條分別對承包人應得的“承包收益”繼承、繼承人在承包期內“繼續承包”進行了規定，但是對家庭承包方式下“土地承包經營權”是否可以繼承，以及招標、拍賣、公開協商等方式承包下“土地經營權”是否可以繼承，均未作出清晰明確之規定。自20世紀90年代開始，我國城鎮化進程加快，城鎮化率出現明顯加速增長，第七次全國人口普查結果顯示城鎮化率為63.89%，主要原因在于農業轉移人口市民化政策，大量農村中青年人口進城落戶。近年來，我國大力實施鄉村振興戰略，積極推動人才、資金、技術下鄉，動員能人回鄉建設，吸引農民工返鄉建設，鼓勵引導退休干部、教師、醫生、技術人員、軍人等回鄉定居。在此雙重背景下，本文將探討如下問題：家庭承包地繼承規則在理論上的分歧；家庭承包地繼承規則在實踐中的困境；家庭承包地繼承規則在中青年進城與老年回鄉之間如何進行重塑，以實現國家、集體與個人之間責權利的平衡。

一、家庭承包地繼承規則的理論檢視

（一）生存權保護主義繼承觀

從生存權保護主義出發，通過家庭承包方式對農村土地進行承包經營，能夠滿足農村集體經濟組織成員基本生活保障的需要，土地承包經營權的承包主體是農戶，不是家庭成員，該權利不能視為遺產，因此不能繼承。土地承包經營權證將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入，家庭成員以具備本集體經濟組織成員資格為要件。土地承包經營權自承包合同生效時設立，家庭成員由于上學、工作、嫁娶等原因失去集體經濟組織成員資格后，不再具有土地承包經營權的取得資格。“如果繼承人已經喪失了集體經濟組織成員的身份取得了城市戶口，則其本已享受了城市居民的福利和社會保障，其無理由再通過繼承的方式獲得農村居民的社會保障?！盵2]

（二）財產權保護主義繼承觀

從財產權保護主義出發，土地承包經營權屬于用益物權，用益物權屬于物權，物權乃是最重要的財產權利，土地經營權雖在名義上屬于農戶，但實質上屬于農戶的家庭成員，既然遺產是自然人死亡時遺留的個人合法財產，包括財產和財產權利，則土地承包經營權屬于遺產范疇，應當允許繼承。國家保護自然人的繼承權，在家庭承包方式下，繼承人無論是否具有本集體組織成員資格，均享有土地承包經營權的繼承權。遺產的繼承不應區分家庭成員的身份屬性，以是否具有集體經濟組織成員身份對繼承資格予以限定或排除，沒有法理依據。“土地承包經營權為用益物權，是農民應得的重要財產，家庭土地承包經營權也不具有人身專屬性，可以成為遺產。”[3]

（三）兩種繼承觀的主要差異

依據戶籍和居住情況，農戶的家庭成員基本分為三種類型：一是戶籍在本村并且在本村居住，一般為居家務農的父母；二是戶籍在本村，但是不在本村居住，例如進城務工居住在城市的子女；三是戶籍不在本村，但是在本村居住，例如因進城上學或工作遷移戶籍至城市但回鄉居住的子女。按照生存權保護主義，戶籍從農村遷往城市后，不再屬于本集體經濟組織的成員，故第一、二種類型的家庭成員享有土地承包經營權繼承權資格，但第三種類型的家庭成員不享有土地承包經營權繼承資格。而按照財產權保護主義，無論戶籍是否遷往城市，或者是否具備集體經濟組織成員資格，只要具有繼承人的資格，就能夠繼承土地承包經營權。由此觀之，兩種繼承觀是根本對立的，其權利保護的重心不一，衍生的土地承包經營權繼承規則也迥異，相關立法解釋、司法裁判、學理闡釋未能達成一致。如果強調將“戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織”作為集體成員的一個構成要素，那么進城落戶農民的子女就不再擁有集體成員的資格，這將嚴重影響2億多進城但沒有落戶的農民在城鎮落戶的積極性[4]。

二、家庭承包地繼承規則的實踐困境

（一）土地承包經營權的權利主體爭議

家庭承包方式下，承包方是村集體經濟組織的農戶，發包方是村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組，發包方與承包方簽訂書面的承包合同，承包方在承包合同生效時取得土地承包經營權。家庭承包地繼承面臨的一個主要爭議是，土地承包經營權的權利主體屬于農戶，還是屬于農戶內的家庭成員。

持農戶權利主體論者認為，在家庭承包方式下，農戶是土地承包合同的承包方，是土地承包經營權的唯一主體。部分家庭成員死亡，因整個農戶并未消亡，無須進行繼承。即使整戶消亡，因農戶并不是自然人，不屬于法律上的被繼承人，仍不發生土地承包經營權的繼承。1985年，全國人大常委會秘書長王漢斌在《關于〈中華人民共和國繼承法〉（草案）的說明》中提出，“關于承包權能否繼承問題，考慮到承包是合同關系，家庭承包的，戶主死亡，并不發生承包權轉移問題。”從司法裁判的實踐來看，一系列生效裁判均認為即使“絕戶”，也不發生土地承包經營權的繼承，承包土地應當退還發包方。值得注意的是，盡管司法裁判發生了效力，但是農戶的子女希望繼續承包農村土地的訴求不能予以忽視。

持家庭成員權利主體論者認為，農戶作為抽象的權利主體，實質是由農戶內的家庭成員組成，承包合同的相對方雖然是農戶，但土地經營權實際歸屬于農戶內的家庭成員共同所有。土地承包經營權的主體本質上屬于自然人，在自然人死亡后，必然發生財產的繼承，該財產當然包含土地承包經營權?！巴恋爻邪洜I權的主體應解釋為農村集體經濟組織的成員，農戶并非土地承包經營權的真正主體。”[5]盡管司法裁判并未將土地承包經營權的繼承資格直接賦予農戶內的家庭成員，但是從一系列土地承包經營權糾紛的訴求來看，即使農戶子女的戶籍不在農村，也不居住在農村，但是主張繼續承包農村土地的案件呈現上升趨勢。這可能與農村承包土地，特別是城鄉郊區土地的稀缺性、財產性有關，但是也從側面反映了農戶的子女希望繼續承包土地的愿望，這一愿望不能不予以關注。

（二）土地承包經營權的可繼承性爭議

2009年，南京市江寧區人民法院在“李維祥訴李格梅繼承權糾紛”一案審理中認為，土地承包經營權只能屬于農戶家庭，不屬于某個家庭成員，因此不是《中華人民共和國繼承法》中所規定中的財產，不能繼承；當家庭成員全部死亡時，該家庭所有的土地承包經營權歸于消滅，故不發生繼承。該指導性案例的裁判基本遵循了生存權保護主義繼承觀，認為在家庭承包方式下土地承包經營權的權利主體屬于農戶而不是家庭成員。但是，家庭承包方式下的土地承包經營權到底是否具有可繼承性，相關爭論并未因此終止。

持肯定論者認為，土地承包經營權屬于農戶內家庭成員的財產權，家庭成員基于承包合同取得耕地、林地、草地的土地承包經營權，該權利是具體的而不是抽象的，應當具有可流通性，土地承包經營權可繼承性是可流通性的應有之義。但是，“無論是從法律維持利益平衡功能角度出發，還是從土地具有保障農民基本生活功能層面考量，農村土地承包經營權原則上是不應該允許本集體經濟組織以外的人繼承的?！盵6]從進城與回鄉的視角來看，肯定論為農戶的子女繼承土地承包經營權提供了理據，但是也設定了限定即是否具有集體經濟組織成員資格，因進城而戶籍遷移城市，或者回鄉但是戶籍仍在城市，仍然在繼承土地承包經營權上存在障礙。

持否定論者認為，在農戶內部，由于出生、婚嫁、遷移等不同情況，有的家庭成員可能有耕地的份額，有的家庭成員可能無耕地的份額或者份額較少，如果某一家庭成員死亡，其子女可以直接繼承土地承包經營權，可能導致以戶為單位的土地承包經營權分散化，不利于穩定土地承包合同關系。但是，“否定土地承包經營權的繼承性，會對土地的經濟績效產生負面影響；相反，允許土地承包經營權的繼承，則會產生地權穩定性效應，顯著提高農民的生產效率以及對于土地長期投資的激勵作用。”[7]從進城與回鄉的視角來看，否定論擔心因繼承導致土地承包經營權分散化具有一定的合理性，但是隨著土地經營權流轉形式的多樣化，農戶的子女即使分散承包土地，只要設置合理的土地使用限制，他們既然愿意繼續承包土地，必然會對土地進行投資，并不會導致土地閑置浪費。

三、家庭承包地繼承規則的重塑構想

（一）允許繼承人選擇性繼承土地承包經營權

目前，當農戶的家庭成員均死亡時，發包方是否收回家庭承包地做法不一：有的地方直接收回家庭承包地，但是對如何合理補償農戶的子女，并未尋找到好的解決辦法；有的地方并不收回家庭承包地，而是交由該農戶的子女繼續耕種，盡管該農戶的子女已經不具備本集體經濟組織成員的身份。

中青年因上學、工作、婚嫁等原因進城遷移戶籍，不再擁有集體經濟組織成員身份，則不能繼承土地承包經營權。但是，從鼓勵老年人回鄉發展的角度看，允許繼承人選擇性繼承土地承包經營權，利好大于弊端。所謂選擇性繼承，意味著繼承人可以繼承土地承包經營權，也可以放棄土地承包經營權，即將家庭承包地退回發包方，發包方給予合理的補償。繼承人在選擇繼承時，可以承包人的身份與發包人續訂承包合同，能夠穩定土地承包合同關系，接續被繼承人在土地上的投入。在繼承人可以繼承土地承包經營權的預期下，被繼承人在土地上的資金、技術、勞力等投入將無后顧之憂，能夠安心發展農業生產，促進土地的充分利用。

“推進土地承包經營權繼承制度改革，亟須充分理解和落實中央政策文件的要求，應當在城鄉一體化發展理念的指引下，走城鄉融合發展之路，徹底消除城鄉二元結構對農民財產權利造成的消極影響。”[8]因此，基于財產權利保護的完整性以及城鄉融合一體化發展的考量，應當允許家庭承包方式下繼承人能夠選擇性繼承土地承包經營權，不將繼承人是否具備集體經濟組織成員資格作為限制條件。

（二）探索繼承人違反承包地義務的追責機制

繼承人在取得土地承包經營權后，享有對承包地進行自主生產經營的權利，應當允許土地承包經營權的互換和土地經營權的流轉，這有利于繼承人最大程度發揮承包地的經濟效用。但是，繼承人對于土地承包經營權的轉讓應當受到限制，以在本集體經濟組織內轉讓和發包方同意作為必要條件。與此同時，應當探索繼承人繼承土地承包經營權后，發包方如何有效督促繼承人積極保護和合理利用承包地，維護土地的農業用途，提高農業生產能力。

繼承人繼承土地承包經營權，以繼承時承包地的剩余承包期為限，承包期的確定以承包合同和國家政策為依據。在承包期內，繼承人不得擅自將承包地用于非農建設或者造成永久性損害，否則發包方有權請求繼承人停止侵害、恢復原狀或者賠償損失。發包方對繼承人利用土地享有監督的權利，在繼承人損害承包地時享有制止的權利，如損害情形嚴重，應當允許發包方變更、解除與繼承人的承包合同。即使繼承人未與發包方簽訂新的書面承包合同，由于土地承包經營權是基于承包合同而產生，只要繼承人選擇繼承土地承包經營權，事實上就成為承包合同的相對一方即承包人。發包方對于繼承人擅自改變農業用途、棄耕拋荒、破壞生態環境的，應當先行告知，限期整改，如未能按期整改，應當終止承包合同，收回承包地。因此與繼承人發生糾紛，雙方可以協商解決，也可以請求當地政府調解，任何一方還可以向土地承包仲裁機構申請仲裁，或者直接向人民法院提起訴訟。

（三）完善繼承人退出承包地的經濟補償機制

“建構與施行農村土地承包經營權的繼承機制，不能脫離農村集體經濟組織存續與運行居于其中的由組織法和財產法一體構筑的制度環境。”[9]在繼承人選擇放棄繼承土地承包經營權時，應當將承包地退回發包方，發包方應當給予合理的經濟補償。

《中華人民共和國農村土地承包法》第27條規定，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權，或者將承包地交回發包方。也就是說，農戶進城落戶的，可以選擇繼續持有土地承包經營權，也可以選擇將承包地交回發包方。這里的“自愿有償”，強調的是農戶在承包地上投入而提高土地生產能力的行為應當獲得補償。同理類推，如繼承人選擇放棄繼承土地承包經營權，農戶在承包地上的投入應當補償給繼承人。

關于家庭承包地上的投入及收益，可以參酌1985年《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》第4條規定：“承包人死亡時尚未取得承包收益的，可把死者生前對承包所投入的資金和所付出的勞動及其增值和孳息，由發包單位或者接續承包合同的人合理折價、補償，其價額作為遺產。”至于投入資金和付出勞動的多寡，通過承包地上的現狀能夠得到反映，比如土壤等級、青苗栽種、谷物收成等，必要時可以引入第三方評估后進行折價和補償。

四、結束語

土地承包經營權制度，“最為突出的問題是土地承包經營權承載了過于沉重的制度功能，并且因這些功能的相互沖突而導致具體的法律權能嚴重缺失和難以實現。”[10]設計法理情理交融的家庭承包地繼承規則，能夠實現家庭承包地超越代際的可持續利用，進而預防棄耕拋荒現象，維持土地的農業用途。特別是在進城落戶與回鄉養老的雙重背景下，構建具有可行性兼具開放性的家庭承包地繼承規則，一方面能夠解決中青年進城后承包地可能被閑置浪費的問題，另一方面能夠解決老年返鄉后對耕種和持有承包地的期待問題。因此，如果允許農戶的子女超越農戶本身選擇性繼承土地承包經營權，這相當于為他們預留了一個選擇，即中青年時期進城落戶享受城鎮的便利，老年時期回鄉耕種享受鄉村之美好。這固然是有利于個體的選擇，但是從積聚鄉村人口、促進回鄉養老、活躍集體經濟等角度觀之，也不失為一個符合鄉村振興戰略且能夠均衡各方利益的優解方案。

參考文獻：

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[3]" "郭明瑞.也談農村土地承包經營權的繼承問題：兼與劉保玉教授商榷[J].北方法學，2014（2）：15-16.

[4]" "申惠文.農村集體成員與集體成員關系的規范分析與司法裁判[J].中州學刊，2023（8）：64-65.

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[7]" "汪洋.土地承包經營權繼承問題研究：對現行規范的法構造闡釋與法政策考量[J].清華法學，2014（4）：142-143.

[8]" "管洪彥，房紹坤.土地承包經營權繼承的法理解構與制度重構[J].學習與實踐，2018（11）：78-79.

[9]" "陳甦.土地承包經營權繼承機制及其闡釋辯證[J].清華法學，2016（3）：70-71.

[10]" "趙萬一，汪青松.土地承包經營權的功能轉型及權能實現：基于農村社會管理創新的視角[J].法學研究，2014（1）：75-76.

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