“三權分置”背景下土地承包經營權繼承問題探討

摘" "要：長期以來，司法實踐中對于土地承包經營權的可繼承性持否定態度，其主要依據是《中華人民共和國農村土地承包法》第16條及《中華人民共和國民法典》第55條使用了“農戶”的表達，否定自然人作為土地承包經營權的權利主體。“三權分置”下，農戶承包經營權本質是用益物權，作為一種財產性權利具有可繼承性；運用體系解釋可以得出土地承包經營權的實質主體是“戶”內每一位成員而非“農戶”的結論；“增人不增地、減人不減地”政策實際上肯定了“戶”未消亡時，“戶”內成員死亡后，繼承事實的發生。

關鍵詞：土地承包經營權；遺產繼承；民法典；家庭承包

中圖分類號：F207" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）24-0141-04

一、問題的提出

繼2018年《中華人民共和國農村土地承包法》修改后，三權分置政策在近年來得到了進一步的落實，這一重要改革舉措顯著增強了農村土地的活力與農民的財產權益。黨的二十大報告對此專門進行部署，以處理好農民與土地關系作為主線，搞好農村集體資源資產的權利分置及權能完善，進一步釋放農村經濟活力。但關于土地承包經營權的繼承問題，法律仍未給出明確規定，僅明確認可了林地與經招標、拍賣、公開協商獲取的“四荒地”承包經營權可繼承，而對于家庭承包耕地、草地等其他農業用地的承包經營權繼承問題，則未作出具體規定。這也造成理論與實務界長期以來的糾紛，未有定論。本文以家庭承包方式的土地承包經營權為探討對象[1]29，目前在我國司法的實踐當中，普遍認為其不能繼承，其中以刊登在《最高人民法院公報》的“李維祥訴李格梅案”①最為典型，該案的裁判要旨發表后，各地法官基本以此為藍本闡述自己的裁判觀點，成為司法實踐中否認土地承包經營權繼承的通用理由，具體如下：

第一，《中華人民共和國農村土地承包法》第3條第2款中所提到“家庭承包”、《中華人民共和國土地管理法》第13條中提到的“家庭承包方式”以及《中華人民共和國民法典》第55條中“農村承包經營戶”等說法和表述，均指出了對于家庭承包的土地權利主體是“農戶”，而并非個人。第二，依據“增人不增地、減人不減地”的政策，主體“戶”未消滅，“戶”內人口的增減不會導致繼承的發生。第三，《中華人民共和國農村土地承包法》也明確指出了其經營權標的為集體所有，并非個人財產，個人為主體單位不享有繼承權利。然上述解釋是否合理，值得進一步討論。

二、“農戶”并非土地承包經營權的實質主體

一項權利若缺乏主體則毫無意義，探討土地承包經營權能否繼承，首先要明確土地承包經營權的主體究竟是誰[1]29。繼承法中所說的繼承，是在自然人死亡后，自然人名下的遺產自愿轉移為他人的制度[2]83，只有在承包自然人死亡后才能繼承。

明確土地承包的實際主體，就要從我國現行法律中明確。不論是《中華人民共和國農村土地承包法》還是《中華人民共和國民法典》中都規定了“農村承包經營戶”這一概念，似乎表明我國在法律層面肯定了“農戶”的民事主體地位。在實踐中，各地法院也都基本認為，“農戶”是土地承包經營權的主體。

本文并不贊同上述觀點。司法實踐中對于土地承包經營權主體的表述誤解了“農戶”這一概念的實質含義。在農村土地改革時[3]，對于集體管理的便捷和糧食計劃的嚴格執行，規定了土地的經營權主體以“戶”為發包單位，同時為便于統一管理也將“農戶”作為對外統一行使權利的單位。其本質是計劃經濟向市場經濟轉型初期過渡的產物。

《中華人民共和國民法典》第55條沒有規定“農村承包經營戶”其民事的主體地位。“承包經營戶”這一用語最早出現在《中華人民共和國民法通則》第27條，此后為與《中華人民共和國物權法》相聯系，《中華人民共和國民法總則》將該條修改為“依法取得土地承包經營權，從事家庭承包經營”并沿用至《中華人民共和國民法典》。

第一，從該條的字面表達來看，采用的是“農村集體經濟組織成員……為農村承包經營戶”的表述，這反而可以得出與司法實踐通說相反的結論。農村承包經營戶，本質上是農村集體經濟組織內部的成員們[1]30。從條文邏輯來看，取得農村土地承包經營權資格并從事家庭承包經營的成員稱之為農村承包經營戶，至于是單個成員還是全體家庭成員并未明確規定，這也意味著“農戶”的組成結構具有很大的任意性與不確定性。民法中法律關系的學說強調，民事主體不僅是權利的享有者，而且還是法律義務及責任的承擔者，故民事主體必須是具體的。抽象的不具體的人既不能真正享有權利，也無法真正承擔義務，無法成為法律上的主體，這是民法科學性的基本要求之一[4]。若將本條規定看作是對承包主體的定義，實與傳統民法之理念相悖。

第二，從法律體系的邏輯架構來看，《中華人民共和國民法典》“自然人”章節中，自然人也屬于經營戶的范疇中，并非獨立于自然人、法人與之并列的概念，是自然人的特殊形態。“戶”是家庭單位，在組織形式和結構上沒有達到無權利能力的組織社團[5]。其實質只是作為一類便于管理經營的生產單位而存在，是自然人的特殊集合而非一項權利主體，其真正權利義務的承擔還是歸于戶內的每一位成員。

經過上述分析，《中華人民共和國民法典》第55條規定是對農村農業經營模式的法律上之肯定，自改革開放以來農村承包經營體制以“戶”為基本單位，《中華人民共和國民法典》中保留農村承包經營戶制度，意在順應既有實踐。在解釋上不應認為是對“戶”之民事權利主體的確認，農村承包經營戶，并非獨立于其成員之主體，仍應以其成員作為當事人[6]。

其次，《中華人民共和國農村土地承包法》第16條也未明確指出土地承包經營權的主體為“戶”，①之所以有人據此認為“農戶”為經營主體，該說法是將承包方變成了經營權的主體，本文以為這樣的說法不能成立。

第一，《中華人民共和國農村土地承包法》第1條中提到了家庭承包是基礎承包制，第3條中也進一步指出了農村的集體用地采用家庭承包方式的經營模式，這些條款都是對《憲法》中有關土地承包經營制度的確定。作為中國歷史悠久的家庭經營形式，由中國歷史的特殊性和現實發展中的環境所決定[7]。農業用地采用的基本經營模式是家庭承包的基本模式，家庭承包的承包方是確認承包主體和責任的劃分。家庭承包的基本單位是經濟學意義上的“戶”，其建立在土地的經營管理基礎上，而與土地承包經營權的主體完全屬于兩個不同領域的問題。

第二，若依據《中華人民共和國農村土地承包法》第16條便得出土地承包經營權的主體為“農戶”的結論，勢必會造成法律體系內部的沖突，破壞法秩序的統一。土地承包經營權作為用益物權，權利主體具有特定性，如果將“農戶”認定為權利主體，農戶與家庭成員作為了不同權利主體的悖論[1]30，造成法律條文理解與適用上的矛盾。《中華人民共和國農村土地承包法》第15條、第19條中[8]，也明確集體經濟組織成員具有行使、放棄承包土地的權利。

綜上，《中華人民共和國民法典》第55條、《中華人民共和國農村土地承包法》第16條，規定對土地承包經營權的實質主體并非“農戶”，而是“戶”內的每一位集體經濟組織成員。因此實踐中對該條的解釋，其實是誤解了法條規范的真實意思。

三、“增人不增地、減人不減地”的真正含義

在司法實踐中[9]10，“增人不增地、減人不減地”常被用作土地只繼續承包不繼承的依據，是按照合同約定該農戶中其他成員在承包期內繼續承包。這種觀點不能成立，理由如下：

首先，“增人不增地、減人不減地”政策最早始于1987年貴州省湄潭縣，后逐步得到中央政府的肯定與推廣[10]。1995年在文件《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》中明確強調了這一政策的落實，《中華人民共和國農村土地承包法》也對該政策做出了肯定。

由此不難看出，這項政策提出的目的是保證農民所享有的土地承包權利的穩定[11]66。土地的分配和利益不成正比[12]。該政策是國家放棄農地的調整義務，通過適當的制度安排調整農地，以此轉移農民與村委會間的矛盾，而非否定土地承包經營權的繼承[11]66。

其次，多個權利主體共同對所有權之外的財產權享有權利，視為準共有[13]。農戶的成員均享有承包權利。依據《中華人民共和國民法典》第310條的規定，①家庭承包方式取得的土地承包經營權是以家庭關系為基礎的共有，因此應是一種準共同共有關系[9]10。當“戶”內僅有部分成員死亡時，對外作為承包方的“戶”仍繼續存在，該“戶”家庭成員繼續享有土地承包經營權，發包方不得收回土地[14]213，此時該“戶”內其他成員對該土地繼續耕種同繼承產生的法律后果相同，可以視為一種事實上的繼承，這也從側面進一步印證了土地承包經營權的可繼承性。

四、土地承包經營權符合遺產的特征

相較于此前《中華人民共和國繼承法》的規定，《中華人民共和國民法典》對遺產的規定采用了“正面概括加反面排除”模式，現行法律規定中對于土地繼承經營權利沒有明確的規定，因此有疑問的便是土地承包經營權是否屬于個人財產。

首先，對于司法實踐中認為“農村土地屬于集體所有，土地承包經營權的標的對應農村土地，因此不屬于個人財產，不能被繼承”的觀點，本文不予認可。此觀點混淆了土地所有權與土地承包經營權的概念。根據《中華人民共和國民法典》第260條和第261條規定，農村土地所有權屬于村民集體所有，卻未規定土地承包經營權歸集體所有、上文已經論述，農戶內部成員之間對土地承包經營權屬于準共同共有的關系，戶內人口進行分配土地，經營權利也隨之給與各個成員一份土地[15]。且《中華人民共和國民法典》規定了土地承包經營權是一種用益物權，作為一種重要的財產權[16]63，正如張新寶教授所言，土地繼承權應該允許其與其他財產一樣被繼承，以此來保護被繼承人的繼承權利。

其次，早在《中華人民共和國民法典》出臺前，就有學者提議：“遺產可以包括個人所享有的土地承包經營權及其收益，個人享有的土地承包經營權可以包括個人承包、個人為一‘戶’及家庭承包中其他成員死亡而僅剩一人的情形。”[17]可見學界對于土地承包經營權的財產屬性早有認同，認為其屬于承包人的個人財產，應當允許繼承。中共中央辦公廳及國務院相關政策性文件中，“三權分置”和“保持土地承包關系穩定并長久不變”作為了農村土地改革的重點，農村土地承包關系要實現真正的“長久不變”必然涉及繼承問題，意味著土地承包經營權必然是一項穩定的財產權，甚至具有類似于所有權的屬性[18]，作為遺產在繼承人與被繼承人之間代際繼承。

五、“三權分置”下土地承包經營權繼承的現實選擇

既然家庭承包的土地承包經營權在法理上已不存在障礙，通過法律規定其繼承性，對繼承后可產生的問題完善制度，使其能夠符合我國農村的實際情況。

首先，不應當對繼承主體進行身份上的限制。土地經營權的承包分為繼承與經營，一方面突破了土地流轉過程中遇到的制度阻礙，另一方面實現了土地承包經營權的身份屬性與財產屬性的理論分離[19]，因此以“土地經營權的繼承”取代“土地承包經營權的繼承”更加符合農村實際狀況與現實需要。

在“三權分置”中，土地經營權為無身份屬性的財產，繼承性沒有異議。取得身份未限制農戶，沒有身份限制時，可以作為繼承的課題[20]。具有集體組織成員的身份是承包經營權的具備條件，但是一旦取得便具備獨立財產地位。權利取得的身份性要件并不意味著后續的流轉過程也受此限制，依據《中華人民共和國農村土地承包法》第36條和《中華人民共和國民法典》第339條的規定，②土地可以通過轉包、出租、入股等形式流轉，并未要求后續流轉方為本集體經濟組織成員，且“三權分置”的設立目的是通過從土地承包經營權中析出土地經營權的手段，以打破農業經營身份限制，將農村資本潛力充分調動以實現資源優化配置[14]209，同樣，一身份性質否定繼承權利也不成立，在民事權利的轉移時，對于身份不應限制和貶損[2]81。若以身份性否定土地承包經營權的可繼承性，則無法解釋同為本集體成員繼承人對土地承包經營權繼承的合法性。

其次，應當明確以土地經營權作為遺產的分配方案。而鑒于法律對于土地承包經營權的特殊規定，應充分遵守當事人的意思自治[16]62，先允許繼承人們之間自行協商確定分賠方案。在協商不成的情況下，同一順序繼承人中，同一集體經濟組織成員享有優先繼承權，其余繼承人有權要求適當補償[21]。對于被繼承人的財產與土地承包權益有差異時，要優先于有資格的繼承人補償折價的方式[22]。建立有償退出機制，當被繼承人的財產不足以與該土地承包經營權相當時，具備優先取得資格的繼承人可對其余繼承人采取折價補償的方法。

在農業現代化快速發展的背景下，農地資源利用率最大化[2]84，承認土地承包經營權的繼承是眾望所趨，同時也是保護承包農戶及各類農業經營主體合法權益，引導促進土地承包經營權規范有序流轉的有力保障。如此能夠在既有法律框架內，使土地資源得到更有效合理的利用，以公平公開的方式確保農地資源及盤活市場化運營。

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